ECLI:NL:RBNHO:2021:3383

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/2969

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 april 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. T. de Beet),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, verweerder (gemachtigden: B. van Yperen en E. Menzel).

Procesverloop

Bij besluit van 8 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan te verlenen voor het omzetten van een bijgebouw naar een woning op het perceel [het perceel] te [woonplaats] (het perceel).

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. T. van de Weijde, waarnemer van T. de Beet, en mr. [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Op het perceel bevinden zich een woning en een bijgebouw. Het project voorziet in het splitsen van het perceel en het omzetten van het bijgebouw in een zelfstandig te bewonen woning. Ten behoeve van het project heeft eiser een principeverzoek bij verweerder ingediend. Bij brieven van 8 mei 2019, 15 mei 2019, 22 mei 2019 en 2 juli 2019 is namens verweerder op dit verzoek gereageerd.

2. Verweerder heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met de ter plaatse op basis van het bestemmingsplan “Westerland 3” geldende bestemming “Woondoeleinden” (artikel 3) en de nadere aanduiding “bijgebouw”, omdat niet twee woningen zijn toegestaan. Volgens verweerder is het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat het omzetten van een bijgebouw naar een woning niet past binnen de omgevingsvisie van verweerder. Vanuit stedenbouwkundig oogpunt zijn er volgens verweerder bezwaren. Bij een woning mag namelijk vergunningvrij een bijgebouw worden gebouwd. Ten gevolge van het project zouden op beide percelen naast de zelfstandige woningen daardoor ook nog nieuwe bijgebouwen mogen worden gebouwd. Dit leidt tot verstening van het gebied. Ook is het beleid om geen zelfstandige bewoning van bijgebouwen toe te staan. Afwijking van dit beleid kan tot ongewenste precedentwerking leiden, aldus verweerder. Nieuwe woningen in het buitengebied staat verweerder bovendien slechts toe, indien dit in overeenstemming is met de verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent ruimtelijke ordening (PRV). Daarvan is alleen sprake indien storende bebouwing wordt gesloopt en daarna een nieuwe woning wordt gebouwd (ruimte voor ruimte) of bij het splitsen van karakteristieke stolpboerderijen. Van beide situaties is geen sprake. Daarnaast is het project volgens verweerder (ook nog om een andere reden) in strijd met de PRV. Het bestaande bijgebouw ligt volgens verweerder buiten bestaand stedelijk gebied. Om een nieuwe woning buiten bestaand stedelijk gebied toe te kunnen staan moeten nut en noodzaak van die bebouwing worden aangetoond. Volgens verweerder bestaat geen noodzaak voor het project.

3.1

Eiser betoogt, onder verwijzing naar onder meer een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:953, dat hij er, gelet op de instemming namens verweerder op
2 juli 2019 met zijn principeverzoek, op mocht vertrouwen dat aan hem omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan zou worden verleend. Het principeverzoek is blijkens de brief van 2 juli 2019 behandeld door het team Ruimtelijke ordening en besproken met de wethouder.

3.2

In de brief van het team Ruimtelijke Ordening van 2 juli 2019 is, voor zover van belang, het volgende vermeld:

“Op 8 mei 2019 hebben wij een negatief antwoord gegeven op uw principeverzoek om een bestaand B&B gebouw als wonen te bestemmen. Als reactie hierop heeft u verwezen naar [locatie 1] en [locatie 2] . (…) De locatie [locatie 2] vinden wij (…) vergelijkbaar. Om die reden nodigen wij u uit om een ruimtelijke procedure op te starten om bewoning van de B&B ruimte toe te staan. Het is mogelijk om de bewoning te vergunnen met een uitgebreide omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. Als onderdeel van deze procedure dient u een ruimtelijke onderbouwing aan te leveren. Wij adviseren u om hiervoor een deskundig bureau in te huren. Voor de goede orde merken wij op dat hoewel wij als gemeente positief staan tegenover uw verzoek (vanwege de vergelijkbare situatie), dit nog niet wil zeggen dat de provincie positief is. Volgens ons is er namelijk een strijdigheid met de PRV. De locatie [locatie 2] is ook strijdig met de PRV, deze is echter onder de regeling van een andere PRV vergund. Hoe de provincie tegenover uw plan staat zal moeten blijken uit de te volgen procedure.”

3.3

Zoals de Afdeling in zijn uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, heeft overwogen moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

3.4

De rechtbank zal in het navolgende nader ingaan op deze drie stappen.

3.5

De eerste stap. In de brief van 2 juli 2019 is uitdrukkelijk vermeld dat het mogelijk is de bewoning te vergunnen met een uitgebreide omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Deze uitlating is naar het oordeel van de rechtbank te kwalificeren als een toezegging met betrekking tot de omgevingsvergunning voor die activiteit. In de brief is, anders dan verweerder in het verweerschrift stelt, niet het voorbehoud gemaakt dat uit de door eiser in te dienen ruimtelijke onderbouwing (nog) dient te blijken dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

3.6

De tweede stap. De brief van 2 juli 2019 met daarin de voormelde toezegging is afkomstig van het team Ruimtelijke Ordening. De rechtbank is van oordeel dat de toezegging van dat team aan het bevoegde bestuursorgaan, verweerder, kan worden toegerekend. Dit heeft verweerder ter zitting ook beaamd.

Het beroep dat eiser op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan slaagt dan ook gelet op het voorgaande.

3.7.1

De derde stap. Uit genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 volgt verder dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.

3.7.2

De rechtbank is van oordeel dat in dit geval van zwaarwegende belangen gelegen in het algemeen belang of belangen van derden die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan geen sprake is. De omstandigheid dat verweerder de situatie op de locatie [locatie 2] inmiddels – en anders dan in de brief van 2 juli 2019 nog was verwoord – niet meer vergelijkbaar acht met de situatie op eisers perceel kan niet als een zwaarwegend belang in het kader van de beoordeling van de derde stap worden beschouwd. Daarnaast heeft verweerder niet gemotiveerd welke concrete belangen van derden aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Zo leidt de door eiser voorgestane functiewijziging van het bijgebouw niet (zonder meer) tot een intensivering van gebruik van het gebouw. Het bijgebouw wordt thans immers als bed and breakfast gebruikt en zal na de functiewijzing als burgerwoning worden gebruikt. Ook de stelling van verweerder dat vergunningverlening aan eiser zal leiden tot (verdere) verstening van het buitengebied levert geen zwaarwegend (ruimtelijk) belang op. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het bestemmingsplan zelf als gevolg van omgevingsvergunningverlening aan eiser niet wordt gewijzigd, zodat eerst na herziening daarvan (in beginsel) sprake is van in totaal twee zelfstandige woningen waarbij vergunningvrij een bijgebouw zou kunnen worden gebouwd. Of en wanneer die vergunningvrije bouwmogelijkheden worden benut is thans echter nog ongewis. De rechtbank is in dit verband verder van oordeel dat ook indien die bouwmogelijkheden zouden worden benut niet gebleken is dat sprake zal zijn van een zodanig ernstige verstening van het buitengebied dat het belang bij het tegengaan daarvan in dit geval zwaarder moet wegen dan het belang van eiser bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt. Het beroep dat verweerder ter zitting op de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1362, heeft gedaan kan hem daarenboven niet baten. In de zaak die leidde tot deze uitspraak had het bestuursorgaan aan betrokkene vanwege gewekt vertrouwen een schadevergoeding toegekend in plaats van de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De Afdeling is niet aan een beoordeling van de door het bestuursorgaan gemaakte keuze toegekomen, omdat de betrokkene geen argumenten had aangevoerd waarom het bestuursorgaan niet mocht volstaan met het toekennen van een schadevergoeding. Aan deze uitspraak kan reeds om die reden niet de betekenis worden gehecht die verweerder daaraan toekent.

3.7.3

Zwaarder wegende belangen die in de weg staan aan het honoreren van verwachtingen kunnen, zoals onder 3.7.1 is overwogen, evenwel ook zijn gelegen in strijd met de wet.

De rechtbank is, met verweerder en anders dan eiser, voorshands van oordeel dat het project in strijd is met artikel 5c, eerste lid, van de PRV omdat het buiten bestaand stedelijk gebied is gelegen. Het bestemmingsplan maakt naar het oordeel van de rechtbank binnen het gebied waarbinnen het project is beoogd namelijk niet reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen mogelijk. In de omgeving van het perceel is sprake van slechts enkele verspreid liggende woningen.

Zoals eiser (mede ter zitting) heeft aangevoerd heeft verweerder evenwel niet, in overleg met het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland (GS), (kenbaar) onderzocht en gemotiveerd of ten behoeve van het project met toepassing van het bepaalde in artikel 5c, tweede tot en met het vierde lid, van de PRV van het eerste lid van de PRV kan worden afgeweken. Aldus is niet onderzocht of en gemotiveerd dat voor het project (tevens) een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (dat is de PRV) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) nodig is. Verweerder heeft evenmin, hoewel hij zelf tot de conclusie is gekomen dat het project in strijd is met de PRV en daarvoor volgens hem dus een omgevingsvergunning voor de voornoemde activiteit is vereist, ten behoeve van het project een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo juncto artikel 4.1a, tweede lid, van de (Wro) gevraagd bij GS alvorens de omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan te weigeren.

Niet gemotiveerd is daardoor in het bestreden besluit of zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van de gewekte verwachtingen die zijn gelegen in strijd met de wet. Indien blijkt dat omgevingsvergunning moet worden geweigerd voor de activiteit gebruiken in strijd met de PRV als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo, betekent dit dat ook de omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in dezelfde bepaling moet worden geweigerd. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1841 immers volgt is het gedeeltelijk verlenen van een gevraagde omgevingsvergunning namelijk in strijd met (het systeem van) de Wabo indien vergunning wordt gevraagd voor activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. De activiteiten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan en gebruiken in strijd met de PRV zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. In dit scenario staat het zwaarwegende belang dat is gelegen in strijd met de wet naar het oordeel van de rechtbank in de weg aan het honoreren van de jegens eiser gewekte verwachtingen met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.

Indien geen omgevingsvergunning nodig is wegens strijd met de PRV (omdat van de PRV kan worden afgeweken) of omdat vergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met de PRV door middel van een vvgb kan worden verleend, dan staan er naar het oordeel van de rechtbank geen zwaarwegende belangen in de weg aan het honoreren van de jegens eiser gewekte verwachtingen en dient verweerder (ook) omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.

4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit op de aanvraag van eiser dienen te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak, in het bijzonder onder 3.7.3, is overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een zogeheten bestuurlijke lus, omdat een ander bestuursorgaan bij de procedure moet worden betrokken.

5. De rechtbank hecht eraan met het oog op het door verweerder nieuw te nemen besluit nog het volgende op te merken. Indien er zwaarder wegende belangen in de vorm van strijd met de wet in de weg (blijken te) staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan, zo volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1128, voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Gelet hierop zal verweerder in dit scenario moeten onderzoeken of niet tegelijk met de afwijzing van de aanvraag ook aanleiding bestaat op mogelijke schade die eiser heeft geleden omdat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de door verweerder gedane toezegging.

6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

7.1

De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten.

7.2

Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 1.068,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1).

7.3

Met betrekking tot het verzoek om vergoeding van reis- en verletkosten gemaakt door eiser overweegt de rechtbank als volgt.

De rechtbank begroot de kosten aan reiskosten per openbaar vervoer per bus/trein (2e klasse) van [woonplaats] naar Haarlem en terug op € 37,96 (2 x € 18,98 enkele reis).

De rechtbank stelt vast dat de opgegeven verletkosten niet zijn gespecificeerd, zodat slechts plaats is voor vergoeding van het minimumtarief per uur. Dit minimumtarief bedraagt, gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bpb, € 7,00 per uur. De rechtbank stelt het tijdsbeslag vast op in totaal 5 uur en 45 minuten (5 uur aan reistijd (retour) en 45 minuten aan zittingstijd). De rechtbank stelt de vergoeding van verletkosten gelet hierop vast op in totaal € 40,25 (5 uur en 45 minuten x € 7,00).

7.4

Het totaal van de door verweerder te vergoeden kosten bedraagt aldus € 1.146,21

(€ 1.068,00 + € 37,96 + € 40,25).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit op de aanvraag van eiser te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.146,21.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2021.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.