Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/6219
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 augustus 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.A. ten Bruggencate).
Procesverloop
Eiser heeft bij beroepschrift van 30 november 2020 bij de rechtbank beroep ingesteld in wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van 12 september 2020.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft het verweerschrift bij brieven van 14 januari 2021 en 18 januari 2021 aangevuld.
Op 22 december 2020 en 21 januari 2021 heeft eiser gereageerd op de (aanvullende) verweerschriften.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 24 maart 2021. Eiser is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J.D. Eillyas en mr. S. Cornelisse.
Bij brief van 11 mei 2021 heeft de rechtbank partijen bericht dat de zaak wordt verwezen naar de meervoudige kamer, waarvan de rechter die het onderzoek ter zitting heeft behandeld als voorzitter deel uitmaakt.
Omdat geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht, heeft de rechtbank bepaald dat het onderzoek ter zitting verder achterwege blijft. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Eiser heeft bij brief van 12 september 2020, door verweerder ontvangen op 16 september 2020, een Wob-verzoek ingediend bij verweerder. Eiser heeft verweerder verzocht om openbaarmaking van documenten. Het verzoek betreft openbaarmaking van documenten met betrekking tot nota’s en memo’s aan verweerder over het tekort aan testcapaciteit bij de GGD’s en tekorten in labcapaciteit om voldoende coronatesten te kunnen afnemen. Eiser verzoekt om documenten uit het tijdvak 1 augustus 2020 tot en met 12 september 2020.
1.2
Verweerder heeft eiser bij brief van 17 september 2020 bevestigd dat zijn Wob-verzoek is ontvangen en heeft daarbij toegelicht hoe dit verzoek zal worden afgehandeld. Verweerder heeft daarbij ook de beslistermijn met vier weken verlengd. Op 13 november 2020 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld. Eiser heeft vervolgens op 30 november 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek.
Standpunten van partijen
2.1
Eiser voert aan dat verweerder niet tijdig heeft beslist op zijn Wob-verzoek. Volgens eiser hanteert verweerder voor de beantwoording van coronagerelateerde Wob-verzoeken een werkwijze die in strijd is met de Wob. Vanwege de vele Wob-verzoeken die betrekking hebben op de coronacrisis heeft verweerder gekozen voor een afwijkende werkwijze, waarbij verweerder gefaseerd en in deelbesluiten per deelonderwerp informatie openbaar maakt. Eiser wijst erop dat zijn verzoek beperkt is in omvang en periode. De uitbraak van het coronavirus als argument om Wob-verzoeken niet binnen de wettelijke termijn af te handelen is een achterhaald excuus. Verweerder heeft een ruime periode gehad om te anticiperen op de nieuwe situatie. Wanneer wordt uitgegaan van de door verweerder aangegeven verwachte beslistermijnen, zal het tot in 2022 duren voordat de door eiser gevraagde informatie openbaar wordt gemaakt. Eiser acht dit onacceptabel en in strijd met het zwaarwegende belang bij openbaarheid van de gevraagde informatie en de controle van het handelen van bestuursorganen.
2.2
Eiser wijst er verder op dat verweerder op 14 oktober 2020 in de Tweede Kamer heeft aangegeven dat 'alleen Wob-verzoeken die zien op zeer specifieke informatie die relatief eenvoudig te ontsluiten is, makkelijk kunnen worden afgedaan'. Gezien de beperkte omvang van zijn verzoek is eiser niet duidelijk waarom het gevraagde niet 'relatief eenvoudig' te ontsluiten zou zijn. Verweerder heeft zijn stelling dat uit een eerste zoekslag is gebleken dat er een te groot aantal documenten onder de reikwijdte van eisers verzoek valt om op dit verzoek separaat te kunnen beslissen, niet nader onderbouwd.
3.1
Verweerder zich erop dat sinds de aanvang van de coronacrisis bij zijn ministerie 150 tot 160 Wob-verzoeken over het coronavirus zijn ontvangen, waaronder het verzoek van eiser. Onder de reikwijdte van deze Wob-verzoeken zijn circa 1,6 miljoen documenten aangetroffen. Dit aantal blijft oplopen, doordat de coronacrisis nog niet ten einde is en er voortdurend wordt gearchiveerd. Medewerkers van verweerder richten zich vanaf het begin van de crisis op hun werkzaamheden in het kader van de bestrijding van het coronavirus, hetgeen ertoe heeft geleid dat zich onder het ministerie van verweerder uitzonderlijk veel informatie bevindt over het coronavirus en de bestrijding daarvan. Als gevolg van deze enorme aantallen documenten en de uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden waarin zijn ministerie verkeert in verband met de bestrijding van het coronavirus, heeft verweerder voor de afhandeling van de Wob-verzoeken een nieuw werkproces ingericht en voor het openbaar maken van informatie wordt een nieuwe werkwijze gehanteerd. In plaats van ieder Wob-verzoek apart in behandeling te nemen, is ervoor gekozen zo veel mogelijk informatie per deelonderwerp voor iedereen gefaseerd openbaar te maken. Alleen Wob-verzoeken die zien op zeer specifieke informatie en die relatief eenvoudig te ontsluiten zijn of die betrekking hebben op informatie die niet aanwezig is of reeds openbaar is, zullen afzonderlijk kunnen worden afgedaan.
3.2
In het nieuwe werkproces verzamelen informatiespecialisten met behulp van software geautomatiseerd alle informatie over het coronavirus. Hiervoor heeft het ministerie van verweerder programma's aangekocht en informatiespecialisten ingehuurd. Door de informatiespecialisten wordt alle Covid-19 informatie bijeengebracht, worden duplicaten eruit gefilterd en wordt de informatie met behulp van zoekvragen naar onderwerp gecategoriseerd. Op deze manier worden de documenten per categorie onderverdeeld en klaargezet voor de juristen om te beoordelen. Ondanks dat de softwareprogramma's het werkproces verlichten, moeten er nog veel werkzaamheden door de juristen worden verricht. Verweerders ministerie heeft daarom 16 extra juristen aangenomen die ondersteuning bieden bij de inhoudelijke beoordeling van de documenten. Bij de beoordeling door de juristen is, gelet op de diverse betrokken belangen, zorgvuldigheid geboden. Daarbij wijst verweerder erop dat de werkdruk en belasting van de rechtstreeks bij de bestrijding van het coronavirus betrokken medewerkers zeer hoog is, waardoor zij niet tot zeer beperkt in de gelegenheid zijn tot afstemming met de behandelaars van de Wob-verzoeken over het al dan niet toepassen van uitzonderingsgronden uit de Wob.
3.3
Aan de hand van de in de Wob-verzoeken genoemde onderwerpen zijn tien categorieën vastgesteld. Binnen deze categorieën wordt de informatie nader uitgesplitst naar maand. Vervolgens zal per onderwerp en per maand een deelbesluit over de openbaarmaking worden genomen. De verzoekers worden over de besluiten die worden genomen in het kader van de gefaseerde openbaarmaking geïnformeerd indien hun verzoek op de openbaar gemaakte informatie betrekking heeft. Zij ontvangen een (deel)besluit waartegen zij bezwaar kunnen maken. Voor deze werkwijze is gekozen omdat een analyse van de verschillende Wob-verzoeken tot de conclusie heeft geleid dat het bij een individuele behandeling van Wob-verzoeken veel langer duurt voordat de verzoekers de gevraagde documenten ontvangen. Op deze wijze wordt recht gedaan aan het belang van zorgvuldigheid en het belang van snelle openbaarmaking.
Het oordeel van de rechtbank
4. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan beroep worden ingesteld. Het beroepschrift kan worden ingediend als het bestuursorgaan niet tijdig een besluit heeft genomen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.
5. Niet in geschil is dat de (verlengde) beslistermijn is overschreden en verweerder niet tijdig op het Wob-verzoek van eiser heeft beslist. Verweerder is door eiser op 13 november 2020 in gebreke gesteld en nadien zijn twee weken verstreken voordat eiser beroep heeft ingesteld. Verweerder heeft niet binnen die twee weken alsnog een besluit genomen. Het beroep is daarom gegrond.
6. Omdat de rechtbank de beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaart, zal de rechtbank een beslistermijn voor verweerder bepalen. In de regel bedraagt die beslistermijn twee weken. In bijzondere gevallen echter kan de rechtbank op grond van artikel 8:55, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een andere termijn of voorziening bepalen.
7.1
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder na het uitbreken van het coronavirus in februari 2020 in Nederland heeft kunnen voorzien dat in de maanden daarna, ook tijdens de crisisbestrijding, informatie zou worden opgevraagd op grond van de Wob. Nu eiser zijn Wob-verzoek ruim een half jaar na het uitbreken van de coronacrisis heeft ingediend, kan in alle redelijkheid niet meer worden gesproken van onvoorziene omstandigheden. Eiser vraagt de rechtbank om verweerder op te dragen alsnog zo spoedig mogelijk op zijn verzoek te beslissen.
7.2
Verweerder schat blijkens zijn verweerschrift en toelichting ter zitting in dat het openbaar maken van documenten per maand ongeveer twee maanden werktijd kost, waarbij de informatie over de maand maart 2020 naar verwachting in mei 2021 openbaar kan worden gemaakt. Dat betekent voor eiser dat verweerder naar verwachting uiterlijk in mei 2022 volledig op zijn Wob-verzoek zal hebben beslist.
8.1
De rechtbank realiseert zich dat als gevolg van de coronapandemie met name bij verweerder een zeer groot aantal documenten aanwezig is dat betrekking heeft op het coronavirus en de bestrijding daarvan. Zoals blijkt uit verweerders standpunt gaat het tot het moment van de zitting om 1,6 miljoen documenten. Verweerder heeft als gevolg daarvan ook veel Wob-verzoeken hierover ontvangen, tot het moment van de zitting gaat het om 150-160 verzoeken. Over het verzoek van eiser heeft verweerder ter zitting toegelicht dat de door eiser verzochte informatie op meerdere plekken binnen zijn ministerie is opgeslagen, namelijk bij verschillende medewerkers en afdelingen op harde schijven en in mailboxen, en meerdere onderwerpen betreft. Een concreet aantal documenten dat onder de reikwijdte van het verzoek van eiser valt heeft verweerder niet kunnen geven, maar de inschatting van eiser dat het om niet meer dan enkele tientallen documenten zal gaan, acht verweerder te laag. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de omvang van het totaal aantal documenten dat bij verweerder ligt en het grote aantal ingediende Wob-verzoeken dat daarop betrekking heeft in combinatie met het aantal documenten dat onder het bereik van eisers Wob-verzoek valt en de omstandigheid dat de verzochte informatie op meerdere plekken is opgeslagen, voldoende is om aan te nemen dat er sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in het derde lid van artikel 8:55d van de Awb.
8.2
Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ook in de uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, heeft overwogen blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d van de Awb dat de wetgever de rechter ruimte biedt om verantwoorde keuzes te maken bij het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid.
8.3
De rechtbank heeft er begrip voor dat verweerder veel documenten moet verzamelen en beoordelen, dat belangen van derden daarbij ook een rol spelen en er veel andere verzoeken met een soortgelijke strekking voorliggen, dat dit tijd kost en zorgvuldig moet gebeuren en dat dit ten koste kan gaan van snelheid. De rechtbank heeft er ook begrip voor dat het verzamelen van documenten langer duurt, omdat personen die direct betrokken zijn bij de bestrijding van het coronavirus hun tijd vooral daaraan besteden. De rechtbank heeft er verder oog voor dat verweerder zich inspanningen heeft getroost om de vele Wob-verzoeken, waaronder die van eiser, af te handelen door het inrichten van een nieuw werkproces, de inzet van extra mensen en middelen en het nemen van deelbesluiten. Tegelijkertijd stelt de rechtbank vast dat de wetgever geen aanleiding heeft gezien om in verband met de uitbraak van Covid-19 generieke of specifieke wettelijke voorzieningen op te stellen over mogelijke overschrijding van beslistermijnen bij aanvragen. Verweerder beroept zich niet op overmacht in de zin van artikel 4:15, tweede lid, onder c, van de Awb en is daarom gebonden aan de wettelijke beslistermijnen. De rechtbank constateert dat verweerder die in dit geval met ruim acht maanden heeft overschreden. Verder constateert de rechtbank dat de gekozen werkwijze tot gevolg heeft dat eiser niet alleen moet wachten tot de openbaarmaking van de documenten over de door hem gevraagde onderwerpen over de maanden augustus en september 2020 aan de beurt is, maar ook moet wachten tot de openbaarmaking van documenten over alle andere onderwerpen over de voorliggende maanden heeft plaatsgehad
8.4
De rechtbank ziet onder deze geschetste omstandigheden aanleiding om verweerder een beslistermijn op te leggen van vijf maanden om te beslissen op eisers Wob-verzoek. De rechtbank is van oordeel dat met deze termijn recht wordt gedaan aan het belang van eiser dat verweerder zo spoedig mogelijk een besluit neemt op zijn verzoeken en recht wordt gedaan aan het belang van verweerder om tot een zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen. Uit het verweerschrift en wat op de zitting is besproken, kan de rechtbank niet concluderen dat op voorhand vaststaat dat verweerder, bijvoorbeeld door de inzet van meer mensen en middelen, deze termijn niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder dat het bepalen van een kortere beslistermijn dan tot mei 2022 tot gevolg heeft dat de afhandeling van eisers Wob-verzoek voorrang krijgt op oudere Wob-verzoeken van derden, maar dit is inherent aan het instellen van een beroep niet tijdig beslissen. Een dergelijk beroep dient op zijn eigen merites te worden beoordeeld, onafhankelijk van de belangen van derden.
9. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb en in overeenstemming met het landelijke beleid (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) dat verweerder een dwangsom van € 100,- verschuldigd is voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, draagt de rechtbank verweerder op het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op binnen vijf maanden na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr. M.P. de Valk en mr. J.M. Janse van Mantgem, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.