Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/1368
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Frielink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opmeer, verweerder
(gemachtigde: mr. P.H.J. de Jonge).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2020 (het primaire besluit) is verweerder overgegaan tot invordering van door eiser verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 100.000,00.
Bij besluit van 8 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft verweerder eiser gelast om binnen zes maanden na verzending van het besluit het gebruiken en het laten gebruiken van de recreatieverblijven aan [perceel] , [# 1] , [# 2] , [# 3] , [# 4] en [# 5] te [plaats 1] ten behoeve van niet-recreatieve bewoning te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 25.000,00 ineens per recreatieverblijf.
1.2
Bij brief van 1 september 2020 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij voornemens is € 100.000,00 aan volgens hem verbeurde dwangsommen in te vorderen. Volgens verweerder blijkt namelijk uit verscheidene door een toezichthouder uitgevoerde controles bij de recreatieverblijven dat eiser met betrekking tot vier van de recreatieverblijven na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet aan de opgelegde last onder dwangsom heeft voldaan. Eiser is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te brengen. Bij brief van 15 september 2020 heeft eiser een (voorlopige) zienswijze ingebracht.
1.3
Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, waartegen eiser bezwaar heeft gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit door een toezichthouder tussen 13 juli 2020 en 3 september 2020 verrichte controles is gebleken dat wat betreft de recreatieverblijven [# 1] , [# 2] , [# 3] en [# 4] niet aan de opgelegde last is voldaan, zodat dwangsommen ten bedrage van € 100.000,00 zijn verbeurd.
3.1
Eiser betoogt in de eerste plaats dat (formeel) geen grondslag bestaat voor het invorderen van de dwangsommen. Hij voert hiertoe aan dat verweerder niet overeenkomstig “Stap 5: (Her)controles” van het “Plan van aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013” (Plan van aanpak) twee keer per maand (her)controles heeft verricht om te bezien of de overtreding was beëindigd in de periode na 4 april 2019, de datum waarop de begunstigingstermijn eindigde. Op grond van het Plan van aanpak wordt de handhavingsprocedure beëindigd indien de overtreding is beëindigd. Vaststaat volgens eiser dat de overtreding op 4 april 2019 was beëindigd en tenminste tot 4 april 2020 beëindigd was. Verweerder had de handhavingsprocedure gelet op het Plan van aanpak reeds daarom moeten beëindigen en niet tot invordering kunnen en mogen overgaan.
3.2
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de beleidsregels die zijn opgenomen in het Plan van aanpak in dit geval niet van toepassing zijn omdat de beleidsregels geen betrekking hebben op de invorderingsbevoegdheid die verweerder in deze zaak heeft aangewend. Zoals verweerder ter zitting heeft verklaard en uit de tekst van het Plan blijkt, heeft het Plan van aanpak namelijk (uitsluitend) betrekking op het handhaven van permanente bewoning van recreatieobjecten, terwijl het in de voorliggende situatie gaat om het invorderen van dwangsommen wegens het laten gebruiken van recreatieverblijven voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Ten tijde van het opstellen van het Plan van aanpak in 2013 was volgens verweerder op het recreatiepark uitsluitend sprake van permanente bewoning van recreatieverblijven. De huisvesting van arbeidsmigranten heeft eerst in de jaren daarna een grote vlucht genomen. Daarmee is bij het vaststellen van de beleidsregels dan ook geen rekening gehouden. De verwijzing in het dwangsombesluit van 4 oktober 2018 naar het Plan van aanpak waar eiser ter zitting nog op heeft gewezen, maakt het voorgaande niet anders. De last ziet namelijk ook op het tegengaan van permanente bewoning van de recreatieverblijven en in dat kader is terecht naar het Plan van aanpak verwezen.
Het stond verweerder naar het oordeel van de rechtbank vrij om op onderdelen aansluiting te zoeken bij beleidsregels uit het Plan van aanpak bij het uitoefenen van zijn invorderingsbevoegdheid.
3.3
De beroepsgrond slaagt niet.
4.1
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat uit de rapportages van controles door een toezichthouder van verweerder niet blijkt dat de opgelegde last niet is nageleefd. Volgens eiser kan dan ook niet worden vastgesteld dat dwangsommen zijn verbeurd.
Eiser voert hiertoe ten eerste aan dat niet overeenkomstig het Plan van aanpak bewijs is vergaard. In hoofdstuk 2 en bijlage 1 van het Plan van aanpak is een lijst opgenomen van te gebruiken bronnen voor het verzamelen van bewijs. Daarbij is vermeld “Bij de bewijsverzameling maakt de gemeente ten minste gebruik van de volgende bronnen”. Hieruit valt volgens eiser op te maken dat verweerder van al de genoemde bronnen gebruik moet maken om aan te tonen dat sprake is van een overtreding. Verweerder heeft echter bij de controles onder meer niet betrokken de in de het Plan van aanpak genoemde bronnen waterverbruik en inschrijving in de Basisregistratie personen.
De constateringen die zijn gedaan tonen daarnaast volgens eiser op geen enkele wijze aan dat sprake is van het niet naleven van de opgelegde last. Er is summier onderzoek verricht, waaruit niet veel meer naar voren komt dan vermoedens van aanwezigheid van personen in de recreatieverblijven. Het is echter niet verwonderlijk dat er personen aanwezig zijn in recreatieverblijven. Met betrekking tot recreatieverblijf [# 1] is verder gesteld dat sprake is van bewoning omdat er werkschoenen bij het verblijf zijn aangetroffen. Indien echter op grond van de aanwezigheid van werkschoenen een vermoeden van overtreding kan worden gebaseerd, dan zou het ontbreken van werkschoenen bij de overige recreatieverblijven er volgens eiser op duiden dat aldaar geen sprake is van overtreding. Verweerder is er verder ten onrechte van uitgegaan dat [naam 1] ( [naam 1] ) huur zou betalen door inhouding van deel van zijn salaris door een werkgever. Het onderzoek heeft ook tot onjuiste conclusies geleid.
4.2
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in zijn uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2083, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen.
4.3
Zoals hiervoor is overwogen, hebben de beleidsregels die zijn opgenomen in het Plan van aanpak geen betrekking op de invorderingsbevoegdheid die verweerder in deze zaak heeft aangewend. Wat eiser over de lijst van bronnen van bewijs heeft aangevoerd die in het Plan van aanpak is opgesomd, gaat reeds daarom niet op. Verweerder heeft er in dit verband ter zitting bovendien terecht op gewezen dat sommige bronnen van bewijs uitsluitend bruikbaar zijn voor het beantwoorden van de vraag of sprake is van permanente bewoning, maar niet naar analogie kunnen worden gebruikt voor het beantwoorden van de vraag of sprake is van huisvesting van arbeidsmigranten. De hoeveelheid waterverbruik en adressenonderzoek doen er in dat kader bijvoorbeeld niet toe, aldus verweerder.
4.4.1
De rechtbank is van oordeel dat aan het gehandhaafde primaire besluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt. Uit de controlerapporten kan worden opgemaakt dat alle vier de recreatieverblijven werden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking.
4.4.2
Bij alle vier de recreatieverblijven zijn gedurende enkele maanden in 2020 op wisselende tijdstippen controles verricht door een toezichthouder van verweerder. Van elk van de verrichte controles is een ondertekend controlerapport opgesteld waarin de bevindingen van de toezichthouder zijn vermeld.
Wat betreft het recreatieverblijf [# 1] blijkt uit de controlerapporten dat de toezichthouder op 20 augustus 2020 een persoon, een vrouw genaamd [naam 2] ( [naam 2] ), heeft gesproken die aanwezig was in het recreatieverblijf. Zij heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat zij, samen met nog twee anderen, sinds enkele maanden in het recreatieverblijf woont voor € 700,00 euro per maand, dat zij werkt bij [bedrijf 1] in [plaats 2] en dat zij een contract heeft bij dat bedrijf. Tijdens de controle van in ieder geval 3 september 2020 heeft de toezichthouder [naam 2] nogmaals waargenomen bij het recreatieverblijf, hetgeen in lijn is met haar eerdere verklaring.
Wat betreft het recreatieverblijf [# 2] blijkt uit de controlerapporten dat de toezichthouder op 13 juli 2020 een persoon, een man genaamd [naam 1] , heeft gesproken die aanwezig was in het recreatieverblijf. Hij heeft tegenover de toezichthouder onder meer verklaard dat hij samen met zijn vriendin sinds anderhalve week in het recreatieverblijf woont, dat zij hier langer blijven wonen, dat zij allebei werkzaam zijn bij een bedrijf in de lelieteelt en dat zij via de eigenaar van dat bedrijf in het recreatieverblijf wonen. Tijdens de controles van in ieder geval 21 juli 2020 en 27 augustus 2020 heeft de toezichthouder [naam 1] nogmaals waargenomen bij het recreatieverblijf, hetgeen in lijn is met zijn eerdere verklaring.
Wat betreft het recreatieverblijf [# 3] blijkt uit de controlerapporten dat de toezichthouder op 13 juli 2020 een persoon, een vrouw genaamd [naam 3] ( [naam 3] ), heeft gesproken die aanwezig was in het recreatieverblijf. Zij heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat zij alleen in het recreatieverblijf woont voor € 800,00 per maand en dat zij in de tomatenteelt werkt bij de firma [bedrijf 2] in [plaats 3] . Ook heeft de toezichthouder die dag geconstateerd dat de personenauto van [naam 3] , voorzien van het Poolse kenteken [kenteken] , bij het recreatieverblijf stond geparkeerd. Tijdens de controles van in ieder geval
21 juli 2020, 27 augustus 2020 en 3 september 2020 heeft de toezichthouder nogmaals geconstateerd dat de personenauto van [naam 3] bij het recreatieverblijf stond geparkeerd, hetgeen in lijn is met haar eerdere verklaring.
21 juli 2020, 27 augustus 2020 en 3 september 2020 heeft de toezichthouder nogmaals geconstateerd dat de personenauto van [naam 3] bij het recreatieverblijf stond geparkeerd, hetgeen in lijn is met haar eerdere verklaring.
Wat betreft het recreatieverblijf [# 4] blijkt uit de controlerapporten dat de toezichthouder op 20 augustus 2020 heeft geconstateerd dat twee personen, mannen genaamd [naam 4] en [naam 5] , in het recreatieverblijf aanwezig waren. [naam 4] heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat hij sinds een maand met zijn ouders in het recreatieverblijf verblijft voor € 1.000,00 per maand, dat zijn vader werkzaam is bij een tomatenkwekerij via het uitzendbureau [bedrijf 3] en een contract heeft tot en met maart 2021 en dat hij zelf werkzaam is in de bloementeelt via het uitzendbureau [bedrijf 4] .
4.4.3
Eiser heeft de inhoud van deze tegenover de toezichthouder afgelegde verklaringen bestreden. Hij heeft daartoe overgelegd een verklaring van 9 december 2021 van [naam 6] ( [naam 6] ), parkbeheerder van het recreatiepark, een verklaring van 3 december 2021 van [naam 3] en een verklaring van 3 december 2021 van [naam 7] ( [naam 7] ). Deze verklaringen geven de rechtbank echter geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de tegenover de toezichthouder afgelegde verklaringen. De parkbeheerder heeft namelijk slechts in zijn algemeenheid verklaard dat hij niet nader genoemde recreanten in de zomerperiode van 2020 bij de recreatieverblijven onder meer heeft zien tuinieren en fietsen. Dit brengt echter niet met zich dat de hoofdreden van het verblijf in de recreatieverblijven van de personen die de verklaringen tegenover de toezichthouder hebben afgelegd niet werk is. Ook arbeidsmigranten kunnen immers buiten hun werkuren en -dagen om tuinieren en fietsen.
Uit de verklaring van [naam 3] dat zij in 2020 een aantal weken in recreatieverblijf [# 3] heeft gerecreëerd, blijkt niet gedurende welke periode zij dat heeft gedaan. Haar verklaring dat zij uitsluitend een aantal weken heeft gerecreëerd staat bovendien haaks op haar op 13 juli 2020 tegenover de toezichthouder afgelegde verklaring en de door eiser in het geding gebrachte huurovereenkomst waaruit blijkt dat [naam 3] recreatieverblijf [# 3] voor drie maanden heeft gehuurd. Voor dit verschil is geen steekhoudende uitleg gegeven.
Ook uit de verklaring van [naam 7] dat hij in 2020 een aantal weken chalet [# 1] heeft gehuurd om daar te recreëren, blijkt niet gedurende welke periode hij dat heeft gedaan. Verder geldt dat deze verklaring niet in strijd is met de verklaring van [naam 2] tegenover de toezichthouder en ook daarom niet aan die verklaring afdoet.
4.5
Het betoog van eiser slaagt niet.
5.1
Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat, als al sprake is van het verbeuren van dwangsommen vanwege het niet naleven van de opgelegde last, hem daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. Eiser heeft, overeenkomstig het advies van verweerder in zijn waarschuwingsbrief van 28 juni 2017, in de huurovereenkomsten een verbod op niet-recreatief gebruik van de recreatieverblijven opgenomen. Eiser heeft het gebruik van de recreatieverblijven ook regelmatig doen controleren, onder meer door zijn broer die zeer regelmatig op het park aanwezig is.
5.2
Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
5.3
Eiser heeft, hoewel hij daartoe ter zitting nadrukkelijk in de gelegenheid is gesteld, niet kunnen uitleggen op welke wijze, met welke frequentie en wanneer hij het gebruik van de recreatieverblijven waar het dwangsombesluit van 4 oktober 2018 op ziet, heeft gecontroleerd of heeft laten controleren.
In de verklaring van parkbeheerder [naam 6] is in dit verband uitsluitend vermeld dat hij heeft geconstateerd dat de broer van eiser bijna dagelijks aanwezig was op het park om te klussen en te verbouwen. Niet duidelijk is echter (geworden) wat de broer van eiser tijdens zijn aanwezigheid op het park precies deed, aan welke recreatieverblijven hij in welke periode kluste en op welke wijze hij daarbij toezicht hield op het verbod op niet-recreatieve bewoning van de recreatieverblijven waar het hier om gaat.
Het enkel opnemen door eiser in huurovereenkomsten van een verbod op niet-recreatief gebruik van de recreatieverblijven is, zonder concrete controle daarop, niet afdoende. Niet gezegd kan dan ook worden dat het niet naleven van de last eiser niet kan worden verweten.
5.4
De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiser betoogt ten slotte dat er aanleiding is het invorderingsbedrag te matigen. De ernst van de overtreding staat in geen verhouding tot de hoogte van de dwangsommen. De hoogte van de dwangsommen is ook niet onderbouwd, anders dan dat in het Plan van aanpak het volgende is vermeld: “Dit bedrag is gelet op de elders in het land gehanteerde dwangsommen niet onredelijk hoog ten opzichte van de aard van de overtreding”.
6.2
Met zijn betoog bestrijdt eiser de hoogte van de dwangsommen die bij de last van
4 oktober 2018 aan hem zijn opgelegd. Een belanghebbende kan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:713, in de procedure tegen de invorderingsbeschikking echter in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Daarvan is in dit geval geen sprake.
4 oktober 2018 aan hem zijn opgelegd. Een belanghebbende kan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:713, in de procedure tegen de invorderingsbeschikking echter in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Daarvan is in dit geval geen sprake.
6.3
De beroepsgrond slaagt niet.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr. P.H. Lauryssen en
mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2022.
mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.