Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/5457
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2022 in de zaak tussen
de stichting [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] , voorzitter van de stichting),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E. van Gilst).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] , te [plaats] .
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder verleende omgevingsvergunning aan derde-partij (hierna: vergunninghouder) voor het verbouwen van zijn woning op het perceel [perceel] in [plaats] .
1.1
Op 1 oktober 2020 heeft eiseres een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder. Gevraagd is op te treden tegen illegale bouwactiviteiten op het perceel van vergunninghouder.
1.2
Verweerder heeft met het besluit van 27 november 2020 (primair besluit I) een omgevingsvergunning aan vergunninghouder verleend voor de activiteit bouwen.
Bij besluit van 18 december 2020 is het handhavingsverzoek afgewezen.
1.3
Tegen beide besluiten is door eiseres bezwaar gemaakt.
1.4
De voorzieningenrechter heeft op 10 februari 2021 [1] een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat vanaf de datum van de uitspraak geen verdere bouwwerkzaamheden mogen worden verricht.
1.5
Verweerder heeft met het besluit van 23 april 2021 (primair besluit II) een besluit genomen in de zin van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan vergunninghouder ook een omgevingsvergunning verleend voor het verstoren van een rijksmonument.
1.6
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 13 juli 2021 [2] het verzoek van eiseres om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
1.7
In het besluit van 9 september 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard en bepaald dat de omgevingsvergunningen in stand blijven.
1.8
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.9
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.1
De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1] en [naam 2] , beide bestuurslid van de stichting [eiseres] , en ing. [naam 3] , deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en ing. [naam 4] , gemeentelijk constructeur. Derde-partij was ook aanwezig.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Eiseres is een stichting die zich de instandhouding en restauratie van monumenten ten doel stelt. [eiseres] is volgens eiseres een waardevol monument in het stadsbeeld van Haarlem dat beschermd moet blijven.
2.2
Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres] dat is aangewezen als rijksmonument. Vergunninghouder woont in het naastgelegen pand op nummer [perceel] .
2.3
Vergunninghouder wil zijn woning verbouwen. Uit de aanvraag blijkt dat vergunninghouder de bestaande balklaag wil vernieuwen, de trap op de begane grond wil verplaatsen en een doorbraak wil maken in de aanbouw aan de achterzijde. Om deze doorbraak te maken heeft vergunninghouder een binnenmuur verwijderd en in de plaats daarvan een stalen draagbalk geplaatst. De draagbalk is bevestigd in de muur tussen nummer [adres] en [perceel] . Omdat het pand op nummer [adres] een rijksmonument is, heeft vergunninghouder, naast een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen [3] , ook een omgevingsvergunning voor het verstoren van een rijksmonument [4] aangevraagd.
2.4
Verweerder heeft ten aanzien van de activiteit bouwen overwogen dat het bouwplan past binnen de regels van het geldende bestemmingsplan ‘Oude Stad’ (het bestemmingsplan) en heeft de omgevingsvergunning verleend. Voor de activiteit verstoren van een rijksmonument heeft verweerder advies gevraagd aan de architectuurhistoricus. Volgens de architectuurhistoricus heeft de draagbalk een geringe impact op het metselwerk van het rijksmonument. Door de werkzaamheden is aan de binnenzijde van het monument (bij een van de woningen) schade ontstaan aan het stucwerk, maar dat is inmiddels hersteld zonder zichtbare sporen. De monumentale waarde van het pand wordt volgens de architectuurhistoricus niet aangetast en daarom is een positief advies gegeven. Verweerder heeft dit advies overgenomen en een omgevingsvergunning voor het verstoren van een rijksmonument verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank stelt vast dat het onderhavige beroep uitsluitend gaat over de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het verstoren van een monument. Ter zitting is vastgesteld dat de beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek van 2 oktober 2020 met toestemming van partijen is aangehouden totdat de rechtbank in deze uitspraak heeft gedaan. Het handhavingsverzoek zal daarom verder buiten beschouwing worden gelaten.
4. De rechtbank beoordeelt of de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning in stand kan blijven. Zij doet dat aan hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, dat zijn de beroepsgronden. Kort samengevat heeft eiseres aangevoerd dat in de bezwaarprocedure geen hoorzitting in overeenstemming met de Awb heeft plaatsgevonden. De omgevingsvergunning is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid. In de tweede plaats mocht de omgevingsvergunning niet worden verleend, omdat de monumentale status van het pand volgens eiseres komt te vervallen door plaatsing van de draagbalk en er is bovendien geen toestemming van eiseres om de balk in haar muur te plaatsen. Ten derde voert eiseres aan dat het bouwplan niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit). In de laatste plaats had de omgevingsvergunning volgens eiseres niet verleend mogen worden omdat de draagbalk illegaal is geplaatst in de muur die, naar de stelling van eiseres, haar eigendom is.
5. De rechtbank is van oordeel dat de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De hoorplicht
6.1
In artikel 7:2 van Pro de Awb staat dat een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord voordat het op het bezwaar beslist.
6.2.
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat er geen hoorzitting heeft plaatsgevonden in overeenstemming met de Awb. Eiseres is tijdens het voordragen van haar pleitnota door de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften (adviescommissie) onderbroken, omdat haar argumenten technisch van aard waren en verweerder daar niet (goed) op kon reageren. Verweerder kreeg de gelegenheid om na de hoorzitting schriftelijk te reageren, terwijl eiseres die mogelijkheid niet kreeg. Eiseres kan zich niet verenigen met deze gang van zaken en is van opvatting dat de adviescommissie vooringenomen was. Ook zijn eiseres’ argumenten niet serieus genomen alleen omdat zij geen deskundige heeft ingeschakeld.
6.3
Verweerder betwist dat eiseres niet gehoord zou zijn en wijst erop dat er gedurende de bezwaarprocedure twee hoorzittingen zijn geweest, namelijk na primair besluit I, op 10 maart 2021 en na primair besluit II, op 7 juli 2021. Verweerder heeft na de hoorzitting uitsluitend nog gereageerd op de pleitnota van eiseres. De adviescommissie heeft daarna advies uitgebracht op basis van de uitgewisselde stukken. Dat eiseres geen deskundigenrapport heeft overgelegd is een feit en getuigt niet van vooringenomenheid, aldus verweerder.
6.4
De rechtbank stelt vast dat er in de bezwaarprocedure twee hoorzittingen hebben plaatsgevonden. Eiseres heeft tijdens beide hoorzittingen haar standpunt kunnen toelichten en heeft beide keren een pleitnota overgelegd en voorgedragen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldaan aan de hoorplicht van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Dat de gemeentelijke constructeur na de tweede hoorzitting om een reactie is gevraagd waar eiseres niet op mocht reageren maakt niet dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Uit de stukken blijkt dat de technische uiteenzetting in de pleitnota van eiseres is voorgelegd aan de gemeentelijke constructeur die daarop ten behoeve van de adviescommissie heeft gereageerd. Eiseres is voldoende in de gelegenheid gesteld om haar standpunt toe te lichten. Dat het niet aan de verwachtingen van eiseres heeft voldaan leidt niet tot de conclusie dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid of dat er geen hoorzitting heeft plaatsgevonden.
De beroepsgrond slaagt niet.
De monumentale waarde
7.1
Artikel 2.15 van de Wabo bepaalt dat een omgevingsvergunning voor het verstoren van een monument slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet.
7.2
Eiseres voert aan dat de monumentale waarde van het pand op nummer [adres] wordt aangetast door de draagbalk, omdat de muur tussen nummer [adres] en [perceel] door de bevestiging van de draagbalk in de muur gemeenschappelijk bezit van eiseres en vergunninghouder wordt. Dat is volgens eiseres in strijd met de Erfgoedwet, omdat daaruit volgt dat een rijksmonument een eenheid is waaraan niets veranderd mag worden. Doordat de muur gemeenschappelijk bezit wordt is deze volgens eiseres daardoor niet langer beschermd onder de Erfgoedwet en komt de monumentale bescherming te vervallen.
7.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de architectuurhistoricus van de gemeente Haarlem een monumentale beoordeling heeft uitgevoerd en dat eiseres geen tegenadvies heeft overgelegd. Voor verweerder bestond daarom geen aanleiding om niet van het advies van de architectuurhistoricus uit te gaan.
7.4
De rechtbank overweegt als volgt.
Het standpunt van eiseres dat de monumentale status van het pand komt te vervallen als blijkt dat de eigendom van de muur wijzigt, volgt de rechtbank niet. De monumentale waarde van het (hele) pand op nummer [adres] is en blijft beschermd doordat het pand aangewezen is als rijksmonument. Bovendien wordt het monument beschermd door artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo in samenhang met artikel 2.15 van de Wabo. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo [5] blijkt dat het beschermingsniveau van beschermde monumenten op grond van de Monumentenwet 1988 [6] gehandhaafd blijft.
Uit het advies van de architectuurhistoricus blijkt dat door de werkzaamheden schade is ontstaan aan het stucwerk, maar dat deze schade is hersteld zonder zichtbare sporen. Ter plaatse van de oplegging in de muur zijn geen monumentale elementen in de woning aanwezig. Volgens de architectuurhistoricus tast de draagbalk de monumentale waarde van het monument niet aan. De ingreep is van geringe omvang en heeft geen invloed op de monumentale waarde van het hofje. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder van dit advies uitgaan.
De beroepsgrond slaagt niet.
Het Bouwbesluit
8.1.1
Artikel 2.10 van de Wabo bepaalt dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt geweigerd, indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet.
8.1.2
Het Bouwbesluit 2012 is een algemene maatregel van bestuur zoals bedoeld in voornoemd artikel. Artikel 2.7 van het Bouwbesluit bepaalt dat een bouwconstructie niet mag bezwijken. De toetsing aan het Bouwbesluit is een aannemelijkheidstoets. Het bevoegd gezag, in dit geval verweerder, moet beoordelen of de bij de aanvraag om een omgevingsvergunning overgelegde gegevens aannemelijk maken dat de bouwactiviteit voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Bij die beoordeling komt aan verweerder beoordelingsvrijheid toe.
8.2
Eiseres betwist de berekeningen van Bureau Beemsterboer die aan het bouwplan ten grondslag liggen en voert aan dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit. Eiseres betwist dat de dwarsbalk is geplaatst in overeenstemming met de in de berekeningen opgenomen opleglengte, omdat de balk dan door de muur zou gaan. Volgens eiseres is de constructie niet veilig omdat de draagbalk uitsluitend op de monumentale muur steunt en daartegenaan is een ‘gibo wand’ (een wand van gipsblok) gemetseld die geen dragende functie heeft. Er bestaat een risico dat de mortellaag ‘afboert’ (afbreekt).
8.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voldoende aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit. De gemeentelijke constructeur heeft de berekeningen van Bureau Beemsterboer beoordeeld en getoetst aan de vigerende constructie normen (NEN-normen). Naar aanleiding van de pleitnota van eiseres in de bezwaarprocedure heeft de gemeentelijke constructeur het bouwplan nogmaals beoordeeld. Er is geen sprake van een gibo wand maar van een cellenbeton wand. De draagbalk is opgevuld met krimpvrije mortel. De raaplaag tussen de bouwmuur en tussenmuur voorkomt dat de mortellaag kan afbreken.
8.4
De rechtbank stelt vast dat Bureau Beemsterboer constructieberekeningen ten behoeve van het bouwplan heeft gemaakt aan de hand van de normen voor nieuwbouw (NEN-EN 1990 t/m NEN-EN 1997), terwijl kon worden volstaan met de normen voor verbouw (NEN 8700 tabel A1.2(B)). Concreet betekent dit dat met de berekeningen die ten grondslag liggen aan het bouwplan van zwaardere normen is uitgegaan dan noodzakelijk en dat kon worden volstaan met de lichtere normen voor verbouw. Op basis van de normen voor verbouw geldt – zo blijkt uit de toelichting van de gemeentelijke constructeur – een minimale opleglengte van 49 millimeter, waar Beemsterboer ruimere opleglengtes had geadviseerd. Volgens derde-partij voldoet de draagbalk aan de minimale opleglengte van 49 millimeter. Het is de rechtbank niet gebleken dat de draagbalk anders, dat wil zeggen niet in overeenstemming met deze minimale opleglengte, is geplaatst. Voor zover daar wel sprake van zou zijn geldt dat dit een handhavingskwestie is. Wat betreft de veranderlijke belasting is bij de aanvraag uitgegaan van 2,5 kN/m2. Ter zitting is gebleken dat eiseres ook uitgaat van een veranderlijke belasting van 2,5 kN/m2. Omdat partijen het daarover eens zijn, is daarin geen twijfel gelegen. Wat betreft de mortelwaarde heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen risico bestaat dat de muur zal afbreken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder van de berekeningen van Bureau Beemsterboer en de gemeentelijk constructeur mocht uitgaan en dat voldoende aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit.
De beroepsgrond slaagt niet.
8.5
Ten slotte wordt nog opgemerkt dat verweerder de omgevingsvergunning dient te beoordelen zoals deze is aangevraagd. De door eiseres gedane voorstellen om de draagbalk anders uit te voeren hebben daarom geen plaats in die beoordeling.
Evidente privaatrechtelijke belemmeringen
9.1
Eiseres voert aan dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden omdat de muur waarin de draagbalk is geplaatst ‘niet-mandelig’ is, dat wil zeggen dat het eigendom van die muur niet gemeenschappelijk is. Volgens eiseres is de muur haar (privé)eigendom en is het vergunninghouder niet toegestaan om daarin een draagbalk te bevestigen.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een eventuele, al dan niet evidente, privaatrechtelijke belemmering geen weigeringsgrond kan zijn voor de omgevingsvergunning omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Verder betwist verweerder dat de privaatrechtelijke belemmering evident is omdat niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat het bouwplan in verband daarmee niet kan worden gerealiseerd. [7] Ten slotte is evenmin sprake van de situatie dat vergunninghouder het bouwplan vanwege civielrechtelijke verhoudingen niet kan verwezenlijken. [8]
9.3
De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [9] , van oordeel dat aan de gestelde evidente privaatrechtelijke belemmering niet wordt toegekomen omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan behoeft daarom niet te worden verleend. In dat verband zou ruimte zijn om een belangenafweging te maken bij de beslissing om de vergunning al dan niet te verlenen. Omdat het onderhavige bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, is voor een dergelijke belangenafweging, waarbij de gestelde privaatrechtelijke belemmering een rol zou kunnen spelen, geen plaats.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het verstoren/wijzigen van een monument in stand kan blijven. Eiseres krijgt geen gelijk en krijgt daarom het door haar betaalde griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar (eventuele) proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1 luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk
(…)
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
Artikel 2.10 luidt, voor zover van belang, als volgt:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…)
Artikel 2.15 luidt als volgt:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
Bouwbesluit 2012
Artikel 2.7 luidt als volgt:
Een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 9700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
Bestemmingsplan ‘Oude Stad’
Artikel 22.2 luidt, voor zover van belang, als volgt:
In aanvulling op het bepaalde bij de andere daar voorkomende bestemming(en) gelden voor bouwwerken de volgende regels:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd;
(…)
e. ter plaatse van de ‘specifieke bouwaanduidingen ‘orde 1 en orde 2’ dient de bestaande gevelindeling gehandhaafd te blijven;
f. ter plaatse van de goothoogte dient de bestaande goothoogte te worden gehandhaafd (…)