Uitspraak
201905045/1/R3.
Datum uitspraak: 10 juni 2020
Datum uitspraak: 10 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Winschoten, gemeente Oldambt,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 juni 2019 in zaak nr. 19/768 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldambt.
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een privé-schietbaan c.q. het weer in gebruik nemen van een (koker)schietbaan voor privégebruik op het perceel [locatie] te Winschoten (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 26 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
Uitzonderlijke situatie
1. Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen heeft de zitting van 15 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. Nadat geen van de partijen binnen de gestelde termijn heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht op zitting te worden gehoord, heeft de Afdeling besloten de zaak zonder zitting af te doen.
Inleiding
2. Op het perceel staat een langwerpig gebouw, met daarin een zogenoemde kokerschietbaan. Deze is al jaren niet in gebruik. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oldambt", rust op het perceel de bestemming "Wonen". Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel als schietbaan in strijd is met het bestemmingsplan. [vergunninghouder] heeft daarom op 9 december 2016 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) aangevraagd voor het realiseren van een privé-schietbaan c.q. het weer in gebruik mogen nemen van de schietbaan voor privégebruik op het perceel.
Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo verleend, nadat de raad, bij besluit van 28 januari 2019, daarvoor een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven. Aan deze besluiten zijn de ruimtelijke onderbouwing "[locatie] te Winschoten", opgesteld in maart 2017 door Pasmaat, en de notitie "beoordeling renovatie schietbunker aan de [locatie] te Winschoten op beschermde soorten" van 10 augustus 2018 van Bureau Waardenburg ten grondslag gelegd.
[appellant] woont naast het perceel en is opgekomen tegen de verleende omgevingsvergunning.
Belanghebbende?
3. [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, aangezien de aanvrager geen belanghebbende is. De aanvrager is namelijk geen eigenaar, huurder of bruiklener van de schietbaan. Op het moment van de aanvraag ontbrak in ieder geval een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de eigenaar van de schietbaan en de aanvrager.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling deze grond buiten beschouwing dient te laten, omdat [appellant] deze grond niet naar voren heeft gebracht bij de rechtbank. Verder merkt het college op dat de gemeente en de aanvrager van de vergunning overeenstemming hebben bereikt inzake de aankoop van de schietbaan. Op 20 augustus 2018 is de koopovereenkomst getekend. Hierdoor kan geen sprake zijn van een evidente privaatrechtelijke belemmering en is de aanvrager van de vergunning aan te merken als belanghebbende.
3.2. Voor zover het college aanvoert dat [appellant] het betoog te laat heeft voorgedragen, overweegt de Afdeling dat de vraag of [vergunninghouder] belanghebbende is, samenhangt met de vraag of het verzoek een aanvraag behelst en of de reactie van het college daarop een besluit is in de zin van de Awb. Dit betreft een ambtshalve te beoordelen aspect. De Afdeling zal daarom ingaan op de vraag of [vergunninghouder] kan worden aangemerkt als belanghebbende.
[vergunninghouder] is aanvrager van de omgevingsvergunning. Een aanvrager om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk wordt in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. Dit is anders indien aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002). Deze jurisprudentie is ook van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, zoals hier het geval is.
De gemeente Oldambt is eigenaar van het perceel. Met de verwijzing naar het enkele ontbreken van een overeenkomst tussen de gemeente en [vergunninghouder] op het moment dat [vergunninghouder] de omgevingsvergunning aanvroeg is niet aannemelijk gemaakt dat het voornemen van [vergunninghouder] om het perceel in gebruik te nemen als schietbaan niet kan worden verwezenlijkt. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, vindt de Afdeling geen aanknopingspunten dat de gemeente geen medewerking zal verlenen aan het gewenste gebruik van de grond. Het college heeft daarnaast aangegeven dat inmiddels een koopovereenkomst is getekend. [vergunninghouder] is dan ook aan te merken als belanghebbende bij de door hem ingediende aanvraag.
Het betoog faalt.
Ruimtelijke onderbouwing
4. [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en dat de verlening van de omgevingsvergunning mede daardoor in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
4.1. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) niet van toepassing is, waardoor de rechtbank de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet aan de daarin gestelde eisen heeft getoetst. [appellant] wijst erop dat, gelet op artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), artikel 3.1.6 van het Bro van overeenkomstige toepassing is op de omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo. Het plan voorziet niet in een stedelijke ontwikkeling, maar dat betekent niet dat niet moet worden voldaan aan het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro. In dit kader wijst [appellant] op vier uitspraken van de Afdeling, namelijk de uitspraken van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294, van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2471, van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3542 en van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943. Volgens [appellant] volgt uit deze uitspraken dat een ruimtelijke onderbouwing moet aangeven of de ontwikkeling passend is en of de ontwikkeling voorziet in een actuele (regionale) behoefte.
4.1.1. De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellant] aangehaalde jurisprudentie ziet op eisen die worden gesteld aan een toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Aangezien hier sprake is van een omgevingsvergunning, waarbij, via artikel 2.12, eerst lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, wordt afgeweken van het bestemmingsplan, is dat hier niet aan de orde. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 3.1.6 van het Bro op een dergelijke omgevingsvergunning niet van overeenkomstige toepassing is verklaard.
4.1.2. Artikel 5:20 van Pro het Bor luidt:
"Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
Artikel 3.1.6, eerste lid en tweede lid, van het Bro luidt:
"1 Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
2 De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
4.2. Ingevolge artikel 5.20 van het Bor is, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo, artikel 3.1.6. van het Bor van overeenkomstige toepassing. De omstandigheid dat de ontwikkeling geen stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in het tweede lid van die bepaling, neemt niet weg dat het eerste lid van die bepaling wel van toepassing is. Dit betekent, zoals in de uitspraak van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2471, is overwogen, dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid dient te worden onderbouwd. Ook dient, zoals in de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294, is overwogen, in het kader van een goede ruimtelijke ordening beoordeeld te worden of de gegeven bestemming passend is. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat artikel 3.1.6. niet van toepassing is. Het betoog van [appellant] is in zoverre terecht voorgedragen. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen.
Goede ruimtelijke ordening
4.3. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
4.4. [appellant] betoogt dat het gebruik als schietbaan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of het gebruik passend is. De ruimtelijke onderbouwing stelt slechts vast dat het gewenste gebruik niet in strijd is met rijksbeleid, provinciaal beleid of gemeentelijk beleid. De rechtbank heeft niet onderkend dat de enkele vaststelling dat het gebruik niet in strijd is met beleid, niet betekent dat het bouwplan ook passend is op de gewenste locatie. Ook het gegeven dat de schietbaan vroeger werd gebruikt als schietbaan, maakt niet dat dit gebruik ook nu nog passend is. [appellant] wijst erop dat de schietbaan vlakbij zijn woning is gelegen, in een agrarisch gebied. De schietbaan kan alleen worden bereikt via het aangrenzende perceel dat hoort bij deze woning. De functie wonen is op deze locatie meer passend dan de functie schietbaan, aldus [appellant].
4.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat sprake is van een passende ontwikkeling. De kokerschietbaan is 45 jaar in gebruik geweest als schietbaan. Elk ander gebruik dan het gebruik als schietbaan kan als afwijkend worden gezien. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat de dichtstbijzijnde woning zich op 50 m van de kokerschietbaan bevindt, waardoor er geen geluidhinder zal zijn.
4.4.2. De enkele omstandigheid dat woongebruik mogelijk beter zou passen op deze locatie, betekent naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet dat het nu vergunde gebruik reeds daarom niet passend zou kunnen zijn.
In de ruimtelijke onderbouwing is betrokken dat de schietbaan privé zal worden gebruikt. Het college heeft in verband daarmee aan de omgevingsvergunning het voorschrift verbonden dat deze wordt verleend voor privégebruik en dat het in gebruik geven van de schietbaan aan derden, verenigingen of met een (ander) commercieel doel niet is toegestaan. Ook staat in de ruimtelijke onderbouwing dat de dichtstbijzijnde woning zich op 50 m van de kokerschietbaan bevindt. [appellant] heeft dit niet betwist. Gelet op de beperkte omvang van het toegestane gebruik en de afstand van de schietbaan tot de woning van [appellant] heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit gebruik een passende ontwikkeling is. Het college heeft hierbij kunnen betrekken dat op het perceel een gebouw staat dat jaren in gebruik is geweest als schietbaan en dat gelet op de vorm van het gebouw daarvoor specifiek geschikt is.
Met betrekking tot hetgeen [appellant] aanvoert over de toegang tot de schietbaan, merkt de Afdeling op dat het college in de reactie op de zienswijzen al heeft genoemd dat het recht van overpad een privaatrechtelijke overeenkomst betreft, en dat het vergunde gebruik geen invloed heeft op deze privaatrechtelijke overeenkomst. [appellant] heeft dit niet betwist.
Het betoog faalt.
4.5. [appellant] betoogt verder dat het gebruik als schietbaan ook in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat in de ruimtelijke onderbouwing niet is gemotiveerd dat de schietbaan voorziet in een actuele (regionale) behoefte. Daarbij wijst [appellant] erop dat er geen behoefte is aan deze schietbaan, aangezien in de omgeving voldoende mogelijkheden bestaan om de schietsport te beoefenen. Dit geldt ook voor de aanvrager, aangezien hij lid is van een schietsportvereniging en daar gebruik kan maken van de schietbanen. Een privéschietbaan is niet noodzakelijk. Daarbij voert [appellant] aan dat het niet voldoende is dat één persoon aangeeft behoefte te hebben aan de ruimtelijke ontwikkeling. Tot slot voert [appellant] aan dat het niet aannemelijk is dat deze behoefte zich binnen een periode van 10 jaar zal gaan voordoen.
4.5.1. Het college heeft zich, zo blijkt uit de reactie op de zienswijzen behorend bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, op het standpunt gesteld dat uit het feit dat er een aanvraag is ingediend door de toekomstige gebruiker, ook blijkt dat er behoefte is om het pand te gebruiken ten behoeve van de schietsport. Hieruit kan ook worden afgeleid dat het aannemelijk is dat deze bestemming binnen 10 jaar wordt gerealiseerd.
4.5.2. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit de uitspraak van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2471, dat de behoefte van de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid dient te worden onderbouwd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college de behoefte voldoende heeft aangetoond. [vergunninghouder] heeft een aanvraag ingediend om de schietbaan privé te mogen gaan gebruiken. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over het kunnen gebruiken van schietbanen van schietsportverenigingen, voorziet niet in de behoefte van [vergunninghouder] om een schietbaan privé te kunnen gebruiken. Ook de omstandigheid dat [vergunninghouder] de enige is die behoefte heeft aan het gebruik van deze schietbaan, maakt niet dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen. Er bestaat geen eis dat meer mensen profijt moeten hebben van een ontwikkeling, voordat een omgevingsvergunning kan worden verleend.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat niet is aangetoond dat het gebruik als schietbaan financieel uitvoerbaar is, slaagt dit evenmin. De kosten van het in gebruik nemen van de schietbaan worden gedragen door [vergunninghouder]. Niet gebleken noch gesteld is dat er omstandigheden aan de zijde van [vergunninghouder] zijn die het college op voorhand hadden moeten doen inzien dat het vergunde gebruik niet uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
Misbruik van bevoegdheid
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen. Om het perceel te kunnen verkopen, is het namelijk niet noodzakelijk dat er een omgevingsvergunning ligt die het gebruik als schietbaan mogelijk maakt. [appellant] leidt hieruit af dat het college een ‘tweede agenda’ heeft, namelijk het bouwen van een nieuwe schietbaan met een lengte van 100 meter op het perceel en het perceel waarop [appellant] woont. Dit eigenlijke doel van het college kan worden aangetoond. De gemeente heeft het perceel met de schietbaan namelijk niet verkocht aan personen die bereid waren het perceel te kopen met de huidige woonbestemming, terwijl er wel geïnteresseerden zijn geweest. In plaats daarvan heeft het college gekozen de verkoop af te laten hangen van de mogelijkheid om de schietbaan weer in gebruik te gaan nemen. Het college zal vervolgens het perceel aan [vergunninghouder] verkopen, en ook de blote eigendom van de grond van het aangrenzende perceel met woning. Vervolgens zal de aanvrager de percelen verkopen aan de schietsportvereniging ‘De Vrijheid’. Deze vereniging zal vervolgens, in samenwerking met de gemeente, de 100 meter lange schietbaan gaan bouwen. [appellant] geeft in dit kader aan dat de notaris heeft geweigerd om de eigendomstitel van het perceel met de woning van [appellant] op de juiste manier in te schrijven in de daartoe bestemde registers.
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een tweede agenda. In dit kader wijst het college erop dat aan de vergunning het voorschrift is verbonden dat de schietbaan alleen privé wordt gebruikt.
5.2. Artikel 3:3 van Pro de Awb luidt:
"Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend."
5.3. Gelet op hetgeen het college onder 4.4.1. en 4.5.1. naar voren heeft gebracht, kan [appellant] niet worden gevolgd in het standpunt dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een omgevingsvergunning te verlenen. De Afdeling betrekt hierbij dat het college aan de verleende omgevingsvergunning het voorschrift heeft verbonden dat de schietbaan slechts privé mag worden gebruikt. Er zijn geen aanknopingspunten dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend met als doel om in de toekomst een schietbaan van 100 meter ten behoeve van een schietvereniging te realiseren. Voor deze ontwikkeling is nieuwe besluitvorming noodzakelijk. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning in strijd met artikel 3:3 van Pro de Awb is genomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Gelet op hetgeen de Afdeling onder 4.2. heeft overwogen, heeft [appellant] terecht betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 3.1.6. van het Bro in dit geval van toepassing is. Dit betoog leidt echter niet tot een vernietiging van de uitspraak. Zoals uit de overwegingen 4.4.2., 4.5.2. en 5.3. volgt, heeft de rechtbank het beroep van [appellant] terecht ongegrond verklaard. Gelet hierop dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2020
270-952.