Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/1578
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 oktober 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, het Uwv
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het Uwv van 16 maart 2021, waarbij het bezwaar van de ex-werkgever van eiser (de gemeente Velsen) tegen het besluit van 20 mei 2020 (het primaire besluit) ongegrond is verklaard. Met het primaire besluit heeft het Uwv, na een verzoek om herbeoordeling door de ex-werkgever, de WIA [1] -uitkering van eiser niet gewijzigd en vastgesteld dat eiser bij voortduring 80-100% arbeidsongeschikt is.
1.1.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
1.2.
De ex-werkgever heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om deel te nemen aan deze beroepsprocedure.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn echtgenote, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het Uwv.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser werkte als facilitair medewerker voor 24 uur per week. Op 14 april 2016 meldde hij zich arbeidsongeschikt voor dit werk vanwege medische klachten. Op 13 juli 2018 heeft hij een WIA-uitkering aangevraagd. Daarop is eiser door het Uwv voor 80-100% arbeidsongeschikt verklaard en heeft hij een WIA-uitkering toegekend gekregen.
2.1.
De ex-werkgever van eiser heeft het Uwv verzocht de WIA-uitkering opnieuw te beoordelen (herbeoordeling). Op 11 februari 2020 heeft in dat kader een verzekeringsgeneeskundig onderzoek plaatsgevonden door een (primaire) verzekeringsarts die een functionele mogelijkhedenlijst (FML) heeft opgesteld. Daarna heeft op 13 mei 2020 een arbeidsdeskundig onderzoek plaatsgevonden en heeft het Uwv het primaire besluit genomen. Ook staat daarin het besluit dat tot en met 1 juli 2020 bezwaar gemaakt kan worden tegen dit besluit.
2.2.
Bij brief van 24 juni 2020 heeft de werkgever bezwaar gemaakt tegen voornoemd besluit. Bij brief van 5 augustus 2020 heeft de ex-werkgever de bezwaargronden ingediend die samengevat inhouden dat eiser duurzaam volledig arbeidsongeschikt is en hij daarom recht heeft op een IVA [2] -uitkering in plaats van een WIA-uitkering.
2.3.
In bezwaar heeft opnieuw een verzekeringsgeneeskundig onderzoek plaatsgevonden. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft als werkdiagnosen vermeld: Dunne Vezel Neuropathie, PTSS, Wegrakingen eci, ADD, Syndroom van Klinefelter en Slaapapnoe. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in haar rapport van 2 maart 2021 de functionele mogelijkhedenlijst (FML) van de primaire arts niet aangepast. Haar conclusie is dat de belastbaarheid per datum in geding (9 december 2019) conform de FML van 11 februari 2020 is en dat er een meer dan geringe kans op verbetering van de belastbaarheid is. Op basis van dit rapport heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep geconcludeerd dat de mate van arbeidsongeschiktheid, zoals vastgesteld door de primair arbeidsdeskundige, niet wijzigt.
2.4.
In het (bestreden) besluit heeft het Uwv vastgesteld dat de beperkingen van eiser niet duurzaam te achten zijn, omdat er een meer dan geringe kans is op verbetering van de belastbaarheid. Daarom heeft eiser geen recht op een IVA-uitkering, maar blijft hij recht hebben op een WIA-uitkering.
Beoordeling door de rechtbank
Is eiser ontvankelijk in zijn beroep? Ja
2.5.
De eerste vraag die beantwoordt moet worden, is of eiser kan worden ontvangen in zijn beroep ondanks dat hij zelf geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en licht dat hierna toe.
Eiser kan niet redelijkerwijs verweten worden dat hij geen bezwaar heeft gemaakt
2.6.
Het staat vast dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. De vraag is of hem dit redelijkerwijs verweten kan worden. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en licht hierna toe hoe zij tot dit antwoord komt.
2.7.
Op grond van de wet [3] kan bij de bestuursrechter geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
2.8.
Van belang is wanneer eiser bekend is geworden met het besluit van 20 mei 2020. Eiser stelt namelijk dat hij het primaire besluit niet op of net na die datum heeft ontvangen, maar pas in november 2020 en dus niet aan hem kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
2.8.1.
Volgens het Uwv is het besluit rond 20 mei 2020 per post (niet aangetekend) naar eiser verstuurd. Eiser betwist dat hij het besluit destijds per post of digitaal heeft ontvangen.
De rechtbank is van oordeel dat het Uwv niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij het besluit op of kort na 20 mei 2020 aan eiser heeft verstuurd, terwijl dit wel op zijn weg lag. Ook desgevraagd ter zitting heeft het Uwv verklaard niet te kunnen onderbouwen dat het besluit destijds aan eiser is verstuurd. Dit betekent dat niet aannemelijk is dat het besluit van 20 mei 2020 aan eiser is verstuurd en eiser dus kort erna bekend is geworden met het besluit.
2.8.2.
Op het moment dat de ex-werkgever van eiser bezwaar maakte (24 juni 2020) tegen het besluit, werd eiser door de inhoud van het bezwaarschrift weliswaar op de hoogte gesteld van het bestaan van het besluit van 20 mei 2020, maar niet met de inhoud ervan. Ook op dit moment is eiser dus niet bekend geworden met het besluit.
2.8.3.
Bij brief van 2 juli 2020 werd eiser door het Uwv formeel als belanghebbende betrokken bij de bezwaarprocedure. Vaststaat dat ook bij deze brief het primaire besluit niet als bijlage zat. Ook op dit moment is eiser dus niet bekend geworden met het besluit. Bovendien was op dit moment de bezwaartermijn al verlopen (per 1 juli 2020).
2.8.4.
Bij brief van 25 november 2020 heeft eiser het besluit voor het eerst gezien, nadat hij zelf de stukken had opgevraagd bij het Uwv. Het Uwv heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die tot een ander oordeel kunnen leiden.
2.8.5.
Gelet op deze feiten kan eiser niet worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. De bezwaartermijn was namelijk al verstreken op het moment dat hij als belanghebbende werd betrokken bij de bezwaarprocedure (2 juli 2020) en op het moment dat hij bekend is geworden met het besluit (25 november 2020).
Eiser heeft procesbelang bij het beroep
2.9.
De volgende vraag is of eiser procesbelang heeft bij zijn beroep. Volgens het Uwv heeft eiser geen procesbelang, omdat het bezwaar van werkgever ongegrond is verklaard, eiser zijn WIA-uitkering behield en dus geen nadeel heeft ondervonden van het bestreden besluit ten opzichte van het primaire besluit.
2.9.1.
Eiser heeft aangegeven dat hij geen bezwaar heeft gemaakt, omdat hij het besluit niet had ontvangen en hij het eens was met het bezwaarschrift van zijn ex-werkgever waarin staat dat eiser recht heeft op een IVA-uitkering in plaats van een WIA-uitkering)
2.9.2.
Naar vaste rechtspraak [4] geldt dat wanneer de rechtspositie van de werknemer met het bestreden besluit in zijn nadeel is gewijzigd, hij procesbelang heeft bij zijn beroep. Hiervoor is al vastgesteld dat eiser redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Uit wat eiser naar voren heeft gebracht blijkt duidelijk dat hij het niet eens was met het primaire besluit en het bestreden besluit, doordat in beide besluiten staat dat hij recht heeft op een WIA-uitkering en niet op een IVA-uitkering omdat geen sprake is van duurzame volledige arbeidsongeschiktheid. Eiser heeft dus zowel in bezwaar als in beroep een belang, te weten het alsnog verkrijgen van een IVA-uitkering. Het beroep van het Uwv op het ontbreken van een procesbelang in beroep gaat dan ook niet op.
2.10.
De conclusie op grond van wat hiervoor is overwogen, is dat eiser kan worden ontvangen in zijn beroep.
Is voldoende gemotiveerd dat de arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is? Nee
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat de motivering van het besluit door het Uwv niet in overeenstemming is met de door eiser en deskundigen verstrekte informatie. Er is geen behandelaar die heeft verklaard dat de psychische situatie van eiser naar verwachting op een termijn van één tot drie jaar zal kunnen verbeteren. Eiser heeft al multidisciplinaire therapie voor pijnbestrijding en andere behandelingen en medicatie gehad, maar dat heeft niet tot verbetering van zijn situatie geleid. Daarom is het ook niet aannemelijk dat meer behandelingen en medicatie nog een effect zullen hebben. Eiser gaat ook niet genezen van Dunne Vezel Neuropathie. Eiser wil hopen op en werken aan verbetering van zijn situatie, maar dat is volgens de deskundigen niet haalbaar. Bovendien moet er uitzicht zijn op meer dan een marginale verbetering van de situatie en daar is geen sprake van.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser per 15 oktober 2018 volledig arbeidsongeschikt is. Het geschil beperkt zich tot de vraag of het Uwv terecht heeft geconcludeerd dat eiser per datum in geding (9 december 2019) niet ook duurzaam volledig arbeidsongeschikt is en daardoor niet voor een IVA-uitkering in aanmerking komt.
4.2.
Voor de beoordeling is van belang dat op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. In het tweede lid is bepaald dat onder duurzaam wordt verstaan, een medisch stabiele of verslechterende situatie. Op grond van het derde lid wordt onder duurzaam mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
4.3.
Bij het onderzoek naar de duurzaamheid van een volledige arbeidsongeschiktheid moet de verzekeringsarts het door het Uwv opgestelde beoordelingskader ‘
Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, Beoordelingskader voor verzekeringsartsen’(het Beoordelingskader) hanteren. Vanwege dit Beoordelingskader worden arbeidsbeperkingen duurzaam genoemd als verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of als verbetering van de belastbaarheid niet of nauwelijks is te verwachten. Ook staat in het Beoordelingskader:
Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen, Beoordelingskader voor verzekeringsartsen’(het Beoordelingskader) hanteren. Vanwege dit Beoordelingskader worden arbeidsbeperkingen duurzaam genoemd als verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of als verbetering van de belastbaarheid niet of nauwelijks is te verwachten. Ook staat in het Beoordelingskader:
“De verzekeringsarts spreekt zich uit over de prognose van de arbeidsbeperkingen van
cliënt, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment van de beoordeling. De verzekeringsarts doorloopt hierbij de volgende stappen:
Stap 1: De verzekeringsarts beoordeelt of verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten. Dat is het geval als sprake is van:
een progressief ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden of
een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden.
Stap 2: Als verbetering van de belastbaarheid niet is uitgesloten beoordeelt de verzekeringsarts in hoeverre die verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht. De verzekeringsarts gaat na of één van de volgende twee mogelijkheden aan de orde is:
er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden;
verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten.
Als voor de keuze tussen 2.a als 2.b doorslaggevende argumenten ontbreken gaat de verzekeringsarts uit van een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden.
Stap 3: Als in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks verbetering van de belastbaarheid kan worden verwacht (2.b is van toepassing) beoordeelt de verzekeringsarts of en zo ja in hoeverre die na het eerstkomende jaar nog kan worden verwacht. Ook nu zijn er twee mogelijkheden:
er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden; dit is alleen het geval als van een behandeling vaststaat dat die eerst op langere termijn kan zijn gericht op verbetering van de belastbaarheid;
verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten: alle overige gevallen.”
4.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) [5] moet de verzekeringsarts, uitgaande van de medische situatie op de datum in geding, een inschatting maken van de herstelkansen, in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van eiser. De inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar na het ontstaan van het recht op uitkering en in de periode daarna, moet berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij eiser aan de orde zijn. Als die inschatting berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor eiser.
Zorgvuldig onderzoek?
4.5.
Het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 2 maart 2021 ligt ten grondslag aan het bestreden besluit. Het is dan ook aan de rechtbank om in de eerste plaats te beoordelen of dit rapport zorgvuldig tot stand is gekomen.
4.6.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. Door de verzekeringsarts bezwaar en beroep zijn, zo blijkt uit haar rapportage, de gronden voor het primaire besluit en de bezwaren bezien. In het dossier bevond zich op dat moment al het medisch onderzoeksverslag van primaire verzekeringsarts J.N.H. Bos van 12 februari 2020, waaruit onder meer blijkt dat hij eiser op een spreekuur op 11 februari 2020 heeft gezien en gesproken. Mede gelet daarop acht de rechtbank het niet onzorgvuldig dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep eiser niet zelf ook nog fysiek heeft onderzocht. Ook heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep de in bezwaar ingediende informatie van de neuroloog en psycholoog kenbaar bij haar beoordeling betrokken. Dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep informatie heeft gemist of niet bij haar beoordeling heeft betrokken is niet gebleken.
Deugdelijke motivering?
4.7.
Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of de verzekeringsarts bezwaar en beroep deugdelijk heeft gemotiveerd dat bij eiser op de datum in geding geen sprake is van duurzame volledige arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4 van Pro de Wet WIA.
4.8.
De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak sprake is van een ondeugdelijke medische onderbouwing voor de conclusie van de verzekeringsarts bezwaar en beroep dat verdere verbetering te verwachten is.
4.8.1.
Het Uwv heeft ter zitting bevestigd dat in de rapporten van de verzekeringsartsen de stappen uit het Beoordelingskader niet letterlijk staan genoemd. Volgens het Uwv blijkt de toets van stap 2a van het Beoordelingskader wel uit dat wat staat op pagina 7 van het rapport van 2 maart 2021. In zoverre is het Beoordelingskader volgens het Uwv dus wel (impliciet) gevolgd volgens het Uwv.
4.8.2.
De rechtbank is van oordeel dat in genoemd rapport niet onderbouwd is hoeverre de verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht. Daardoor is ook niet duidelijk waarop de verzekeringsarts bezwaar en beroep haar conclusie heeft gebaseerd dat sprake is van een situatie als bedoeld in stap 2a van het Beoordelingskader (‘er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden’). Als gevolg daarvan kan ook niet worden vastgesteld of terecht gekozen is voor toepassing van stap 2a en niet 2b en of de verzekeringsarts bezwaar en beroep daardoor terecht niet toegekomen is aan stap 3 (‘of en zo ja in hoeverre die na het eerstkomende jaar nog kan worden verwacht’).
4.8.3.
Bovendien is in de rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep, met name in het rapport van 2 maart 2021, niet voldoende inzichtelijk gemaakt hoe zij tot haar beoordeling is gekomen. De rechtbank stelt vast dat de conclusie - dat geen sprake is van duurzaamheid - is gebaseerd op in algemene termen benoemde behandelopties zonder onderbouwing welk effect deze behandelingen zouden kunnen hebben voor eiser en op welke termijn. Weliswaar is onderbouwd dat medicatie de pijn van eiser kan verminderen, maar niet of dit feitelijk tot verbetering van de situatie van eiser zal lijden. Ook zijn de behandelmethoden en medicatie voor pijnbestrijding alleen in het algemeen benoemd, maar niet gemotiveerd is welke behandelopties welk herstel zouden (kunnen) opleveren. Voor PTSS zijn volgens verzekeringsarts bezwaar en beroep onbenutte mogelijkheden, maar zij geeft ook aan dat de prognose nog onzeker is door de lange duur van de klachten tot nu toe. Ook daar ontbreekt dus een onderbouwing van welk herstel een behandeling zou kunnen opleveren en op welke termijn. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft weliswaar aangegeven dat verbetering pas na een jaar te verwachten is, maar ook deze tijdsspanne is niet onderbouwd.
Verder heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende (kenbaar) bij de beoordeling van de duurzaamheid van de volledige arbeidsongeschiktheid betrokken wat eiser al aan behandelingen heeft gevolgd in het verleden, hoe dat is verlopen en welke betekenis dat heeft voor de beoordeling van het te verwachten effect van de mogelijke behandelingen in de toekomst. Namens eiser is gesteld dat uit het dossier blijkt dat er ondanks jarenlange behandeling en medicatie geen verbetering is opgetreden. Uit de rapporten blijkt niet, althans onvoldoende hoe dit is betrokken bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een kans op herstel. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet op wat hiervoor staat niet gebleken dat de inschatting van de verzekeringsarts bezwaar en beroep is gebaseerd op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij eiser aan de orde zijn. Daarmee is onvoldoende onderbouwd dat van de genoemde behandelopties relevante verbetering van de belastbaarheid voor eiser is te verwachten.
4.9.
De rechtbank is, gelet op het bovenstaande, van oordeel dat er ten aanzien van de medische klachten van eiser voor het Uwv aanleiding bestond bij de behandelend sector na te gaan of en in hoeverre bij eiser door behandelingen herstel in het eerstkomende jaar te verwachten is en of van die behandelingen bij eiser daadwerkelijk enige verbetering valt te verwachten voor wat betreft zijn functionele mogelijkheden. Het verwijzen in algemene zin naar wat het resultaat van een behandeling kan zijn zonder dit concreet op eiser toe te spitsen, is naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak een onvoldoende zorgvuldige en deugdelijke onderbouwing. Dit betekent dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd.
4.10.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens schending van de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
4.11.
De rechtbank zal het Uwv opdragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank is van oordeel dat het Uwv het bestreden besluit niet op goede gronden heeft genomen. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het besluit wordt vernietigd. Het Uwv moet daarom met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen. Gelet op het aanvullende medisch onderzoek dat het Uwv eerst nog zal moeten verrichten, zal de rechtbank hiervoor een termijn van twaalf weken stellen. De rechtbank bepaalt dat het Uwv aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat geen sprake is van een professioneel gemachtigde. [6]
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het Uwv op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het Uwv het door eiser betaalde griffierecht ad € 49,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.E. Voorberg, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.