Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/84
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2023 in de zaak tussen
Stichting Behoud Bouwkunst Bergen ( SBBB ), uit Bergen (NH), eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (verweerder)
(gemachtigde: mr. E. Falan).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Blooming uit Bergen (NH) ( Blooming ).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning van 25 maart 2021 aan Blooming voor de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het hoofdgebouw op de Eeuwigelaan 1 in Bergen (NH).
1.2
Met het bestreden besluit van 13 december 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.3
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Blooming heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor eiseres [naam 1] (voorzitter) en [naam 2] (secretaris), voor verweerder mr. E. Falan en voor Blooming [naam 3] (bestuurder van de Blooming Bedrijvengroep).
Beoordeling door de rechtbank
Belanghebbendheid eiseres
2.1
SBBB stelt zich blijkens haar statuten ten doel: het bevorderen van het behoud van het Bergense cultuurgoed op het gebied van architectuur en de daarmee samenhangende stedenbouwkundige en landschappelijk aanleg. Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door initiatieven te nemen dan wel te bevorderen met betrekking tot verantwoord onderhoud en restauratie van zowel exterieur als interieur alsook van de daarbij behorende landschappelijke omgeving.
2.2
Gelet op de doelstelling van SBBB in combinatie met de locatie waarop de vergunning betrekking heeft, is de SBBB naar het oordeel van de rechtbank door het bestreden besluit rechtstreeks in haar belangen getroffen en belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Van welke feiten gaat de rechtbank uit?
3.1
Blooming is eigenaar van het landgoed ‘t Oude Hof aan de Eeuwigelaan 1 in Bergen (NH). Het landgoed is aangewezen als rijksmonument en bevindt zich in het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat.
3.2
Het Oude Hof wordt al jaren gebruikt als rouw-/trouw- en trainingslocatie en heeft diverse kamers, zalen en een volledige keuken ter beschikking, alsmede een buitenterras. Blooming heeft op 18 december 2020 een omgevingsvergunning gevraagd om de functies van zelfstandig restaurant, atelier en kantoor toe te voegen aan de al bestaande functies in ’t Oude Hof . Bij deze aanvraag heeft Blooming een ruimtelijke motivering van 16 december 2020 van Mees Ruimte & Milieu overgelegd, alsmede een ‘Natuurtoets Oude Hof te Bergen ’ van 16 juli 2018 van Van der Goes en Groot (ecologisch onderzoeks- en adviesbureau) en een stikstofberekening van 16 december 2020 van Van der Goes en Groot.
Bestemmingsplannen
4.1
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Bergen dorpskern Zuid’. Onder dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘Dienstverlening’. Artikel 7 van Pro het bestemmingsplan luidt als volgt:
“De op de plankaart voor Dienstverlening (DV) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. dienstverlening in de vorm van congres- en conferentiecentra;
alsmede voor:
b. horecavoorzieningen uit ten hoogste categorie 1c van de Staat van Horeca-activiteiten ten
dienste van het onder a genoemde gebruik;
c. archeologisch waardevol gebied zoals bedoeld in artikel 28;
d. bij deze doeleinden behorende voorzieningen zoals (ontsluitings)wegen, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water ten behoeve van wateraanvoer en -afvoer, waterberging en sierwater;
met dien verstande dat bedrijfswoningen niet zijn toegestaan.”
4.2
Op het westelijk eiland geldt de bestemming ‘Natuur’. In artikel 16, eerste lid, van het bestemmingsplan ‘Bergen dorpskern Zuid’ is opgenomen dat de op de plankaart voor Natuur (N) aangewezen gronden bestemd zijn voor
behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwetenschappelijke waarden;
archeologisch waardevol gebied zoals bedoeld in artikel 28;
c. bij deze doeleinden behorende voorzieningen zoals (ontsluitings)wegen, fiets- en wandelpaden, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water ten behoeve van de wateraanvoer en -afvoer, waterberging en sierwater. Ingevolge artikel 16, vierde lid, onder b, van het bestemminsplan is het verboden op of in de gronden met de bestemming Natuur zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: het aanleggen of verharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheid en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen.
4.3
Ook de regels van het bestemmingsplan ‘Parkeren’ zijn van toepassing. Daaraan wordt volgens verweerder voldaan als ten behoeve van de ingebruikneming van het zelfstandig restaurant wordt voorzien in 26 parkeerplaatsen op het westelijk eiland.
Besluiten
5.1
Op 25 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit strijdig gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De beoogde ontwikkeling van een zelfstandig restaurant, kantoor- en atelierruimte is niet passend binnen de bestemming ‘Dienstverlening’ en is in strijd met het geldende bestemmingsplan.
Aan deze vergunning heeft verweerder de volgende voorwaarden verbonden:
a. a) Binnen een maand na ingebruikname als zelfstandig restaurant moeten 26 parkeerplaatsen zijn gerealiseerd en in stand worden gehouden op het westelijke eiland, tot het moment dat de centrale parkeervoorziening als opgenomen in het voorontwerp bestemmingsplan ’t Oude Hof is gerealiseerd en
b) de uitgangspunten in de stikstofberekening ten aanzien van de reductie van gasverbruik moeten worden gerealiseerd.
5.2
In het bestreden besluit laat verweerder de omgevingsvergunning in stand, onder wijziging van de motivering en de voorwaarden. Aan de voorwaarde over het parkeren voegt verweerder toe dat er geen oppervlakteverharding mag worden aangebracht. De voorwaarde over de reductie van het gasverbruik wordt gewijzigd, in die zin dat de voorwaarde in het bestreden besluit als volgt wordt geformuleerd: “Het gasgebruik in het hoofdhuis dient te worden gereduceerd tot 0.”
5.3
Samengevat legt verweerder daaraan het volgende ten grondslag.
Parkeren
Door de uitbreiding van de functies van het hoofdgebouw met kantoor, atelier en zelfstandige horeca, neemt de parkeerbehoefte toe met 26 parkeerplaatsen. Het bouwplan moet voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor de voorziene uitbreiding van het gebruik, maar hoeft niet de bestaande parkeerproblemen op het landgoed op te lossen.
In de vergunning is de voorwaarde opgenomen dat er op het westelijk eiland 26 parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Parkeren op dat westelijk eiland past binnen de daar geldende bestemming ‘Natuur’. Het is niet de bedoeling dat er enige vorm van oppervlakteverharding wordt aangebracht. Dit staat nu ook in de voorwaarde die aan de vergunning wordt verbonden.
Gasgebruik
In de vergunning was opgenomen dat de uitgangspunten in de stikstofberekening ten aanzien van de reductie van gasverbruik moeten worden gerealiseerd. Die voorwaarde was onduidelijk, omdat alleen de rekenresultaten van de AERIUS calculator zijn opgenomen bij de vergunning maar niet de uitgangspunten van die stikstofberekening. Daarom wijzigt verweerder deze voorwaarde.
Bespreking beroepsgronden
6. Eiseres heeft beroep ingesteld op gronden die hierna aan de orde komen, voor zover dat voor de beslissing van belang is. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
7.1
Eiseres voert aan dat de zelfstandige exploitatie van het restaurant in strijd is met het bestemmingsplan en het bestreden besluit gaat daaraan voorbij.
7.2
Dat het bestreden besluit voorbij gaat aan de strijd met het bestemmingsplan is feitelijke onjuist. Zoals hiervoor onder 5.1 is opgeschreven heeft verweerder dit onderkend en gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan.
8.1
Eiseres voert aan dat verweerder geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid op grond van de kruimelregeling. De noodzakelijke eis van een goede ruimtelijke ordening is niet vervuld.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat door functieverbreding de exploitatiemogelijkheden van het hoofdhuis worden vergroot. Dat draagt bij aan een goede exploitatie van het monument. De nieuwe functies versterken de recreatieve aantrekkingskracht van het gebied en het initiatief draagt bij aan het behoud en de beleving van een cultuurhistorisch waardevol landgoed. Dat is in lijn met de omgevingsvisie van de provincie Noord-Holland. Alles overwegende voldoet het plan aan een goede ruimtelijke ordening. Eiseres onderbouwt niet waarom volgens haar geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
8.3
Naar het oordeel van de rechtbank biedt de beroepsgrond geen grond voor het oordeel dat met de door verweerder gegeven motivering niet is voldaan aan het vereiste van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
9.1
Eiseres voert aan dat het geplande parkeerterrein voor 26 auto’s op het westelijke eiland in strijd is met het bestemmingsplan, meer concreet met de bestemming Natuur. Als het westelijke eiland wordt gebruikt voor parkeren, leidt dat tot intensief gebruik overdag en ’s avonds. Het terrein moet worden verlicht. Dit alles leidt ertoe dat het gras onder de geparkeerde auto’s zal veranderen in een modderpoel, rust en duister maken plaats voor lawaai, stank en licht. Dit zal gevolgen hebben voor de aanwezige flora en fauna. De aanwijzing van het westelijk eiland voor parkeerdoeleinden zal het tegenovergestelde bereiken van bescherming van natuurwaarden.
9.2
Verweerder stelt zich op het volgende standpunt. Ook de parkeerplaatsen die zijn gerealiseerd/ontstaan ten behoeve van het nu in het hoofdhuis gevestigde conferentie/opleidingscentrum met daaraan ondergeschikte horeca, zijn gelegen op de bestemming Natuur. Deze parkeerplaatsen zijn bedoeld voor en worden gebruikt ten behoeve van alle bestemmingen op het perceel Eeuwigelaan 1 , het Oude Hof , waaronder dienstverlening, kantoor, natuur en recreatie.
De realisatie van 26 nieuwe parkeerplaatsen op de bestemming Natuur is weliswaar om te kunnen voldoen aan de parkeerbehoefte ten behoeve van de functiewijziging, echter ook deze parkeerplaatsen kunnen en zullen worden gebruikt ten behoeve van alle op het Oude Hof aanwezige functies. Anders dan eiseres betoogt is het (tijdelijk) realiseren van 26 parkeerplaatsen op het westelijk eiland niet in strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan geeft aan dat de gronden met de bestemming Natuur tevens bestemd zijn voor “bij deze doeleinden behorende voorzieningen zoals (ontsluitings)wegen, fiets- en wandelpaden, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water ten behoeve van de wateraanvoer en -afvoer, waterberging en sierwater. Een te beperkte uitleg van deze bepaling (en dan met name het woord ‘behorende’ onder c) zou de hele regel zinledig maken. Immers het aanleggen van parkeerplaatsen strikt uitsluitend en alleen ten behoeve van ‘natuurwetenschappelijke waarden’ is moeilijk voor te stellen. Dat geldt ook voor de genoemde (ontsluitings)wegen, fiets- en wandelpaden, nutsvoorzieningen en sierwater. Anders dan eiseres betoogt is de realisatie van 26 parkeerplaatsen op de bestemming Natuur, zolang er geen zogeheten aanlegactiviteiten voor nodig zijn niet in strijd met het geldende bestemmingsplan, aldus verweerder.
9.3
De rechtbank volgt verweerder niet in voorgaand standpunt. Artikel 16 van Pro het bestemmingsplan laat aan duidelijkheid niet te wensen over. Daarin staat: ‘Op gronden met de bestemming Natuur zijn voorzieningen zoals (ontsluitings)wegen, fiets- en wandelpaden en parkeervoorzieningen alleen toegestaan wanneer deze horen bij de doeleinden als genoemd onder a) en/of b) van artikel 16, eerste lid van het bestemmingsplan.’ Onder die doeleinden valt in ieder geval niet de exploitatie van een zelfstandig restaurant. Dat de parkeerplaatsen op de bestemming Natuur al zijn gerealiseerd of ontstaan ten behoeve van het nu in het hoofdhuis gevestigde conferentie/opleidingscentrum met daaraan ondergeschikte horeca maakt dat niet anders.
De vereiste en geplande parkeerplaatsen voor 26 auto’s op het westelijke eiland op de bestemming ‘Natuur’ zijn als voorwaarde aan de thans aan de orde zijnde omgevingsvergunning verbonden. Die voorwaarde is in strijd met het bestemmingsplan. Zonder de 26 parkeerplaatsen wordt aan het bestemmingsplan ‘Parkeren’ niet voldaan en kan de omgevingsvergunning niet worden verleend. De beroepsgrond slaagt.
9.4
Eiseres bestrijdt in beroep ook de berekening van de parkeerbehoefte. In het bestreden besluit is op bladzijde 3 een berekening opgenomen waaruit volgens verweerder blijkt dat de parkeerbehoefte door de ontwikkeling toeneemt met 26 parkeerplaatsen. Op de zitting heeft verweerder verklaard dat het uitgangspunt is dat de parkeernorm 2,6 parkeerplaatsen per 100 m2 is. In die berekening staan in de kolom ‘parkeerbehoefte ontwikkeling’ bij ‘kantoren (Hoofdgeb)’ 6,5 parkeerplaatsen, bij ‘ateliers (Hoofdgeb)’ 6,92 parkeerplaatsen en bij ‘café/restaurant’ 25,61 parkeerplaatsen. Daarmee is onvoldoende inzichtelijk hoe het door verweerder in het bestreden besluit genoemde aantal van 26 tot stand is gekomen. De beroepsgrond slaagt.
10.1
Eiseres voert aan dat de Natuurtoets niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag kan worden gelegd, omdat die is opgesteld voor het voorontwerp bestemmingsplan Landgoed ’t Oude Hof . Volgens eiseres is een nieuwe Natuurtoets nodig. De belangrijkste bezwaren zijn de toenemende verkeersbewegingen op het landgoed, de al bekende achteruitgang van bepaalde zeldzame vleermuissoorten en het ontbreken van aandacht voor extra uitstoot van stukstof en CO2.
Voorts is volgens eiseres de voorwaarde over de reductie van het gasverbruik niet duidelijk. Eiseres wijst erop dat er niets is bepaald over wanneer en hoe en op welke manier. Voor eiseres is ook niet duidelijk of die voorwaarde geldt voor het hoofdhuis of ook voor de andere gebouwen. Verder wijst eiseres erop dat de ingangsdatum van de vergunning niet gekoppeld is aan het bereiken van de gasloze situatie.
10.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Natuurtoets die is uitgevoerd ten behoeve van een nieuw bestemmingsplan voor ’t Oude Hof ook betekenis heeft voor de onderhavige omgevingsvergunning, omdat in de Natuurtoets ook rekening wordt gehouden met de uitbreiding met een zelfstandig restaurant en de vermoedelijke toename van bezoekers.
Verder stelt verweerder dat door het uitbreiden van de gebruiksfunctie de stikstofdepositie op het Natura-2000 gebied toeneemt vanwege de toename van verkeer, maar dat stikstofdepositie afneemt vanwege de afname van gasverbruik in het hoofdhuis. De toename is daarmee gesaldeerd, dat wil zeggen verrekend, en de netto toename is 0. Dat blijkt uit de AERIUS berekening in de bijlage bij de vergunning. Als aanvrager de gevraagde functie wil realiseren zal het gasgebruik moeten worden teruggebracht naar 0.
10.3.1
De rechtbank begrijpt dat verweerder heeft beoordeeld of voor de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is verleend ook een vergunning/ontheffing nodig is op grond van de Wet natuurbescherming. Als dat zo is haakt de natuurvergunning aan bij de omgevingsvergunning en is eventueel een verklaring van geen bedenkingen nodig van het bevoegd gezag. De toetsing of ook een natuurtoestemming nodig is wordt in eerste instantie dan verricht door een bestuursorgaan dat verder geen enkele inhoudelijke bemoeienis heeft met de vergunning- of ontheffingverlening op grond van de Wnb.
10.3.2
De rechtbank begrijpt voorts dat verweerder in dit geval heeft geoordeeld dat een natuurvergunning niet is vereist omdat na saldering (verrekening) van de stikstofdepositie door toename van verkeer met de afname van de stikstofdepositie door het gasverbruik in het hoofdhuis sprake is van een netto toename van stikstofdeposite naar 0 op het Natura 2000- gebied het Noordhollands Duinreservaat. Daarbij verwijst verweerder naar rechtspraak [1] , waaruit volgens hem volgt dat dan geen natuurvergunning nodig is.
10.3.3
In de door verweerder bedoelde uitspraak constateert de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat met de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb per 1 januari 2020 alleen nog een natuurvergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De Afdeling overweegt daarin ook dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking gemaakt wordt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of (bij het ontbreken daarvan) aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, behalve als daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie.
De referentiedatum is het moment waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied.
In deze uitspraak concludeert de Afdeling dat projecten die met intern salderen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie, niet langer vergunningplichtig zijn.
10.3.4
De rechtbank stelt vast dat verweerder de toename van de stikstofdepositie vanwege de verwachte toename van verkeer feitelijk heeft verrekend met de afname van stikstofdepositie die gepaard gaat met de reductie van het gasverbruik. Uit de hiervoor bedoelde uitspraak blijkt echter dat bij (intern)salderen een vergelijking moet worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Verweerder heeft in de besluitvorming niet inzichtelijk gemaakt van welk project en welke referentiesituatie, dat wil zeggen van welke vergunden natuurrechten, hij is uitgegaan. Daarmee heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval geen natuurvergunning nodig was.
10.3.5
Bij deze stand van zaken behoeft geen bespreking meer of de Natuurtoets aan verlening van de omgevingsvergunning te grondslag kan worden gelegd.
Conclusie en gevolgen
11.1
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder moet opnieuw op het bezwaar beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen reden voor een zogenoemde bestuurlijke lus, om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. Niet kan worden uitgesloten dat voor de voorziene uitbreiding (nog) niet in voldoende parkeerplaatsen kan worden voorzien. En niet kan worden uitgesloten dat verweerder in het nieuw te nemen besluit op bezwaar tot de conclusie komt dat een natuurvergunning/ontheffing is vereist. Dat betekent dan dat de natuurvergunning/ontheffing alsnog aanhaakt bij de aanvraag om een omgevingsvergunning en dat een verklaring van geen bedenkingen nodig is van Gedeputeerde Staten, zijnde het bevoegde gezag.
11.2
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder aan eiseres het griffierecht vergoeden. Van gemaakte proceskosten is de rechtbank niet gebleken aangezien eiseres zich niet heeft laten bijstaan door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.