ECLI:NL:RBNHO:2023:2836 - Rechtbank Noord-Holland - Beoordeling weigering openbaarmaking documenten Tata Stee...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 21/1951

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2023 in de zaak tussen

1.
[eiser 1], uit [plaats 1] ,

2.
[eiser 2], uit [plaats 2] ,

3.
[eiser 3], uit [plaats 3] ,

4.
[eiser 4], uit [plaats 2] ,

5.
[eiser 5], uit [plaats 4] ,

6.
[eiser 6], uit [plaats 4] ,

7.
[eiser 7], uit [plaats 4] ,

8.
[eiser 8], uit [plaats 1] ,

9.
[eiser 9], uit [plaats 1] ,

10.
[eiser 10], uit [plaats 1] ,

11.
[eiser 11], uit [plaats 1] ,

12.
[eiser 12], uit [plaats 1] ,

eisers (gemachtigde: mr. dr. M. Klijnstra),

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

verweerder (gemachtigde: mr. M.S. van Muiswinkel).

Inleiding

1.1

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers over het door eisers bij verweerder ingediende verzoek in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) over Tata Steel Nederland B.V. (hierna: Tata).

1.2

Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 27 augustus 2020 deels ingewilligd en de openbaarmaking van een gedeelte van de gevraagde documenten geweigerd. Met het bestreden besluit van 11 maart 2021 op het bezwaar van eisers heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en een aantal documenten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt.

1.3

Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stukken onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd die betrekking hebben op het bestreden besluit.

1.4

Eisers hebben de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om van die stukken kennis te nemen.

1.5

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.6

De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 4] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder.

Beoordeling door de rechtbank

2.1

De rechtbank beoordeelt of verweerder de openbaarmaking van een gedeelte van de gevraagde documenten mocht weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

2.2

Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2.3

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Het Wob-verzoek

3. Op 3 juni 2020 hebben eisers bij verweerder een verzoek op grond van de Wob ingediend. Eisers hebben - voor zover voor dit beroep van belang - verzocht om:

 alle informatie met betrekking tot verweerders beslissing om het mandaat van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (hierna: de Omgevingsdienst) in te trekken met betrekking tot alle procedures rond de verbeuring en inning van dwangsommen, zoals bij Tata;

 alle informatie met betrekking tot de (interne) behandeling van de e-mails van [eiser 4] vanaf 5 mei 2020 aan verweerder, althans de gedeputeerde(n) en de Commissaris van de Koning, die betrekking hebben op Tata en de naleving door Tata van (milieu)regelgeving.

Bestreden besluit

4. Verweerder heeft het verzoek deels ingewilligd en de openbaarmaking van een gedeelte van de gevraagde documenten afgewezen. Aan dit besluit heeft verweerder – voor zover van belang – ten grondslag gelegd dat de documenten 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 36, 37, 41, 42, 43, 45, 47 en 49 hoofdzakelijk bestaan uit e-mailberichten tussen ambtenaren van de provincie Noord-Holland onderling en uit enige interne nota’s en memo’s. Het oogmerk waarmee deze documenten zijn opgesteld is het voeren van overleg over de beantwoording van burgervragen en om tot een standpunt te komen over de wijze waarop de provincie met het mandaat van de Omgevingsdienst dient om te gaan. Deze documenten zijn daarom opgesteld ten behoeve van intern beraad. Deze documenten bevatten persoonlijke beleidsopvattingen, zoals juridische interpretaties, tekstvoorstellen en de bespreking van mogelijk te nemen stappen. Verweerder heeft de openbaarmaking van deze informatie met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd en geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm informatie te verstrekken over de persoonlijke beleidsopvattingen. Het openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen, ook in geanonimiseerde vorm, kan ertoe [plaats 3] dat medewerkers en externe adviseurs geremd worden om in alle openheid hun mening te uiten, adviezen te geven en standpunten uit te wisselen over bijvoorbeeld risico’s van bepaalde beleidskeuzes. Verweerder meent dat het openbaar maken van deze beleidsopvattingen daarom niet zal bijdragen aan een goede en democratische bestuursvoering. Het openbaar maken van op zichzelf staande opvattingen kan bovendien een vertekend beeld geven. Verweerder kent daarom een zwaarder gericht toe aan de vrijheid van de betrokken personen om binnen intern beraad persoonlijke beleidsopvattingen te uiten dan aan het algemene belang van openbaarmaking.

Omvang van het geding

5. De rechtbank stelt vast dat het beroep alleen gaat over de toepassing van artikel 11 van Pro de Wob op de documenten 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 36, 37, 41, 42, 43, 45, 47 en 49. Voor zover verweerder in de documenten ook informatie heeft weggelakt met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, betreft dat enkel persoonsgegevens, zoals namen, handtekeningen, telefoonnummers, e-mailadressen en adresgegevens. Voorts is ter zitting vastgesteld dat artikel 11, eerste lid, van de Wob niet van toepassing is op document 49, aangezien daarin uitsluitend persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zijn weggelakt. Het beroep berust ten aanzien van dat document dus op een onjuiste feitelijke grondslag.

Is sprake van documenten ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen?

6.1

Eisers voeren aan dat geen sprake is van informatie die ziet op intern beraad en daarom de beperking van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet aan de openbaarmaking in de weg had mogen staan. Uit het bestreden besluit blijkt niet in hoeverre de e-mailberichten tussen de ambtenaren van verweerder onderling en interne memo’s en nota’s daadwerkelijk zien op intern beraad. Aangezien eisers geen inzage hebben in de stukken kunnen zij ook niet nader uiteenzetten waar de documenten en informatie wel op zien. Voorts blijkt uit het bestreden besluit niet dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. De beperking van artikel 11, eerste lid, van de Wob mag alleen worden ingeroepen om een openhartige onderlinge gedachtewisseling tussen bewindspersonen en ambtenaren mogelijk te (blijven) maken. Uit het bestreden besluit blijkt niet in hoeverre de beperking van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt ingeroepen ter bescherming van het mogelijk maken van een openhartige onderlinge gedachtewisseling.

6.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de documenten hoofdzakelijk bestaan uit e-mailberichten tussen ambtenaren van de provincie Noord-Holland onderling en uit enige interne nota’s en memo’s. Deze documenten zijn opgesteld met het oogmerk om overleg te voeren over de beantwoording van burgervragen en om tot een standpunt te komen over de wijze waarop de provincie met het mandaat de Omgevingsdienst dient om te gaan. Deze documenten zijn daarom opgesteld ten behoeve van intern beraad. Voorts is in overeenstemming met vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) per alinea beoordeeld in hoeverre deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat daarbij eveneens zinnen zijn gelakt die op zichzelf niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden gekwalificeerd, valt binnen de beoordelingsvrijheid die door de jurisprudentie wordt bevestigd. Bovendien betreft het zinnen die hoofdzakelijk procedureel zijn dan wel niet direct zien op de inhoud en die dus ook geen inzicht kunnen geven in de bestuursvoering. Dit geldt eveneens voor enkele op zichzelf staande zinnen. Met de openbaarmaking zoals deze nu heeft plaatsgevonden wordt dan ook voldaan aan het doel van de Wob, namelijk het verkrijgen van inzicht in het handelen van de overheid.

6.3

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren" (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

6.4

Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die al van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing.

6.5

Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

6.6

De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde ongelakte versies van de documenten.

6.7

De documenten betreffen grotendeels e-mails tussen ambtenaren onderling en tussen ambtenaren en een gedeputeerde waarin wordt overlegd over hoe te reageren op de e-mails van [eiser 4] . Voorts betreft het een aantal interne nota’s en memo’s waarin mogelijkheden worden besproken om tot een standpunt te komen over de wijze waarop de provincie met het mandaat van de Omgevingsdienst dient om te gaan. De documenten zijn opgesteld met de bedoeling om alleen gebruikt te worden binnen de organisatie van verweerder en de namens verweerder fungerende Omgevingsdienst. De documenten zijn daarom voor intern beraad bestemd. Voorts bevatten de weggelakte passages in de documenten opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen, zodat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast bevatten deze passages ook feitelijke gegevens, maar die feitelijke gegevens zijn - zoals verweerder in het verweerschrift heeft bedoeld uiteen te zetten - zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder aan het weglakken van de passages terecht de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft verweerder in redelijkheid kunnen weigeren informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken?

7.1

Eisers voeren aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de weggelakte informatie in de documenten niet in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar gemaakt had kunnen worden. De motivering in het bestreden besluit is onvoldoende concreet. Er wordt niet ingegaan op de reden waarom specifiek deze beleidsopvattingen niet zullen bijdragen aan een goede en democratische bestuursvoering. Ook wordt niet toegelicht waarom juist door het openbaar maken van deze beleidsopvattingen medewerkers en adviseurs zullen worden geremd om hun mening te uiten, adviezen te geven en standpunten te wisselen. Daarnaast is het niet duidelijk waarom deze beleidsopvattingen een vertekend beeld kunnen geven. Voor wat betreft de informatie uit de documenten waar sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting gaat het om de vraag of ambtenaren ook daadwerkelijk benadeeld worden door openbaarmaking en of het informatie betreft die ook in niet tot een persoon herleidbare vorm verstrekt kan worden. Uit de motivering blijkt onvoldoende duidelijk waarom ambtenaren door openbaarmaking benadeeld zullen worden. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de ambtenaren daadwerkelijk onevenredig zullen worden benadeeld door een openbaarmaking. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat deze informatie niet verstrekt had kunnen worden in niet tot personen herleidbare vorm.

7.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het dossier Tata veel stof doet opwaaien, veel impact heeft, vele betrokken belangen en partijen kent en zeer actueel is. Juist in dit verband is een zorgvuldige besluitvorming met oog voor diverse perspectieven en belangen van het grootste belang. Deze perspectieven en belangen zijn vervat in standpunten en adviezen die worden uitgewisseld. Enige terughoudendheid hierbij van ambtenaren en bestuurders is zeer ongewenst, omdat daardoor besluitvormingsprocessen kunnen worden belemmerd. Dit leidt tot onevenredige benadeling van de provincie en andere betrokken partijen. Het voorkomen van deze onevenredige benadeling weegt gelet op het bovenstaande zwaarder dan het belang van openbaarmaking van de betreffende passages. De passages worden daarom ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet openbaar gemaakt.

7.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen, ook in niet tot personen herleidbare vorm, kan ertoe [plaats 3] dat ambtenaren zich geremd voelen om hun mening te uiten en adviezen te geven, zeker bij zo’n gevoelig dossier als Tata. Bovendien kan er een vertekend beeld ontstaan als verschillende op zichzelf staande meningen van verschillende ambtenaren worden verstrekt. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder dit met het oog op een goede en democratische bestuursvoering niet wenselijk acht. De beroepsgrond slaagt niet.

8. Omdat verweerder de openbaarmaking van de informatie op grond van artikel 11 van Pro de Wob mocht weigeren, komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de door verweerder in het verweerschrift ingeroepen subsidiaire weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en de discussie die daarover ter zitting is gevoerd. Voor zover eisers ter zitting hebben bedoeld aan te voeren dat de documenten ook milieu-informatie bevatten, zodat ook aan artikel 11, vierde lid, van de Wob had moeten worden getoetst, stelt de rechtbank vast dat de documenten geen milieu-informatie bevatten. Dat volgens eisers reeds sprake is van milieu-informatie omdat de documenten zijn gerelateerd aan Tata kan de rechtbank niet volgen, omdat de documenten zelf geen milieu-informatie bevatten. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2641, vallen onder milieu-informatie uitsluitend documenten die daadwerkelijk die informatie bevatten en dus niet documenten die slechts aan die informatie refereren. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, voorzitter, en mr. E. Jochem, en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

(…)

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

(…)

Artikel 10

(…)

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

(…)

6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.

(…)

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

(…)

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.