Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/776
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 april 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn, het college
(gemachtigden: mr. S.E.J.M. Bogaarts en D. de Jong).
Inleiding
1.1.
Het college heeft het Wob-verzoek van eiser met het besluit van 26 juli 2021 gedeeltelijk afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 november 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij deze gedeeltelijke toewijzing gebleven. Eiser is in beroep gegaan tegen dit besluit.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser geeft daar schriftelijk (bij e-mail van 6 augustus 2022) op gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 24 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college.
1.5.
Ter zitting is afgesproken dat eiser de gelegenheid krijgt een e-mail van 5 juli 2021 over te leggen. Daarbij heeft de rechtbank meegedeeld dat zij vervolgens uiterlijk op 7 april 2023 uitspraak zal doen.
1.6.
Eiser heeft voornoemde e-mail aan de rechtbank en het college verstuurd bij e-mail van 24 februari 2023. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld binnen twee weken te reageren op deze e-mail. Dat heeft het college gedaan bij brief van 9 maart 2023.
1.7.
De rechtbank heeft vervolgens bij brief van 16 maart 2023 het onderzoek gesloten en laten weten dat uiterlijk 7 april 2023 uitspraak wordt gedaan.
1.8
De rechtbank heeft ten slotte op 31 maart 2023 partijen in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij een nadere zitting noodzakelijk achten. Eiser heeft op 31 maart 2023 en het college heeft op 3 april 2023 de rechtbank bericht dat een nadere zitting niet nodig is.
Totstandkoming van het besluit
2. Bij e-mail van 6 mei 2021 heeft eiser het college verzocht, met een beroep op de Wob, om alle informatie openbaar te maken over de zogenoemde ‘Stadsgesprekken’. Het gaat om alle informatie (zoals documenten, e-mails, appjes, sms’jes, audio-opnames, video-opnames).
2.1.
Bij brief van 10 mei 2021 heeft het college eiser verzocht te specificeren naar welke informatie hij op zoek is, zodat het college eiser van de juiste documenten kan voorzien. Diezelfde dag heeft eiser het college een e-mail gestuurd waarin staat:
“Kunt u mij een overzicht doen toekomen van de onderdelen binnen deze bestuurlijke aangelegenheid, dan zal ik vervolgens aangeven wat ik graag ontvang”.
2.2.
Bij e-mail van 14 juni 2021 heeft eiser het college in gebreke gesteld.
2.3.
Bij brief van 23 juni 2021 heeft het college de ingebrekestelling afgewezen, omdat eiser zijn verzoek niet heeft gespecificeerd. Het college verzoekt eiser nogmaals om het Wob-verzoek te specificeren.
2.4.
Bij e-mail van 2 juli 2021 heeft het college eiser laten weten graag in gesprek te gaan om het Wob-verzoek te specificeren. Het college schrijft in deze e-mail onder meer:
“Wij hebben de indruk dat u doelt op de stadsgesprekken over inclusie en het koloniale en slavernijverleden, is dit correct? In dat geval verstrekken wij graag alle documentatie waarover wij beschikken, met als startdatum 31 maart 2021. Dit is het moment dat het geselecteerde bureau voor de uitvoering van de stadsgesprekken hun aanpak aan de raadswerkgroep heeft gepresenteerd.
Mochten wij binnen een week na verzending van deze mail geen tegenbericht van u ontvangen dat erop wijst dat u op andere documentatie doelt, dan gaan wij ervan uit dat wij het wob-verzoek kunnen afhandelen met de informatie zoals hierboven aangegeven.”
2.5.
Bij e-mail van 5 juli 2021 heeft eiser aan het college bericht:
“Mbt de scope van het WOB-verzoek is het juist dat het gaat om de stadsgesprekken over inclusie en het koloniale en slavernijverleden. Wel verzoek ik u alle informatie over deze bestuurlijke aangelegenheid openbaar te maken, en niet alleen de info vanaf 31 maart 2021.”
2.6.
In het (primaire) besluit van 26 juli 2021 heeft het college besloten om deels aan het Wob-verzoek tegemoet te komen en de gevraagde documenten, voor zover het definitieve versies zijn, te verstrekken. Een deel van de documenten is geanonimiseerd op basis van de volgende redenen:
- Bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 10 lid 1 sub c Wob Pro);
- Persoonsgegevens (artikel 10 lid 1 sub d en Pro artikel 11 Wob Pro);
- De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 lid 2 sub e Wob Pro);
- Intern beraad (artikel 11 lid 1 Wob Pro);
- Persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 lid 2 Wob Pro).
De documenten zijn ondergebracht in diverse bestandsmappen. Uit de namen van de bestandsmappen blijkt op basis waarvan de desbetreffende documenten in de bestandsmappen zijn geanonimiseerd. Tot slot wijst het college erop dat diverse documenten van het project Stadsgesprekken al openbaar te vinden zijn op internet.
2.7.
In het (bestreden) besluit van 22 november 2021 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Het college heeft geen reden om aan te nemen dat aan eiser onvoldoende gegevens zijn verstrekt. Dit is door eiser niet aangetoond of aannemelijk gemaakt. De Wob is van toepassing op sms-berichten, WhatsApp-berichten, e-mails, kladversies en dergelijke, maar stukken die niet bestaan of niet zijn vastgelegd in het archief kan het college niet verstrekken. Draftversies of kladversies worden door het college niet bewaard of als zodanig opgeslagen in het archief. Voor het gebruik van WhatsApp en soortgelijke media hanteert de gemeente Hoorn een duidelijke richtlijn. Het uitgangspunt is dat WhatsApp niet wordt gebruikt voor werkgesprekken met inhoud. Als er onverhoopt toch wordt geappt voor het werk dan wordt dit geregistreerd met behulp van een formulier en vervolgens vastgelegd in het zaaksysteem. Bij het nalopen van dit zaaksysteem zijn echter geen stukken zoals WhatsApp-berichten naar voren gekomen. Hetzelfde geldt voor e-mailberichten. Overigens is slechts een klein aantal bestuurders en/of ambtenaren betrokken bij het onderwerp waarover eiser gegevens heeft aangevraagd.
Daarnaast is het college niet gebleken dat onterecht gegevens zijn geanonimiseerd. Er is in ieder geval geen sprake van dat stukken die in zijn geheel niet zijn verstrekt. Alle beschikbare stukken zijn verstrekt en slechts deels geanonimiseerd met inachtneming van de beperkende voorschriften uit de Wob en AVG [3] . Dat is in het primaire besluit duidelijk aangegeven. Wat betreft het anonimiseren gaat het hierbij met name om gevoelige persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen die in stukken van intern beraad staan. Een redelijke belangenafweging brengt niet met zich mee dat deze geanonimiseerde gegevens aan eiser moeten worden geopenbaard. Dit betekent dat het college bij het primaire besluit blijft.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt in beroep de juistheid van de beslissing op het Wob-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De rechtbank merkt daarbij op dat inmiddels de Woo [4] de Wob heeft vervangen, maar dat de toetsing van het bestreden besluit plaatsvindt aan de hand van het ten tijde van dat besluit geldende recht en dat was nog de Wob. Pas op het moment dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, kan toetsing aan de Woo in beeld komen.
5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 lid 5 Awb Pro kennisgenomen van de documenten die het college vertrouwelijk heeft overgelegd.
6. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is de juiste reikwijdte gehanteerd en alle gevraagde informatie openbaar gemaakt?
7. Eiser stelt dat niet alle documenten die onder het Wob-verzoek vallen openbaar zijn gemaakt. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst hij naar twee e-mails van 6 en 7 januari 2021. Deze zijn niet bij de zoekslag naar boven gekomen naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiser, terwijl zij als onderwerp hebben: ‘Brief proces stadsgesprekken’. Dat deze e-mails buiten de reikwijdte het Wob-verzoek vallen is onjuist volgens eiser. Uit de e-mail van 5 juli 2021 van eiser blijkt dat het Wob-verzoek zich niet beperkt tot documenten vanaf 31 maart 2021.
7.1.
Het college heeft ter zitting verklaard dat aan alle betrokken ambtenaren is gevraagd de e-mails over het onderwerp in een map te zetten. Deze e-mails zijn er kennelijk niet in gezet. Ook heeft het college verklaard dat één van de ambtenaren langdurig ziek is en het dus geen naslag heeft kunnen doen naar zijn e-mails. Volgens het college zijn verder alle documenten verstrekt. Het college heeft verklaard een nieuwe zoekslag te willen doen als dat nodig is. Het college heeft 31 maart 2021 als startdatum gebruikt en dit met eiser gecommuniceerd, waarna er volgens het college geen reactie kwam van eiser.
Na de zitting heeft het college als reactie op de door eiser overgelegde e-mail van 5 juli 2021 van eiser verklaard dat het college in eerste instantie 31 maart 2021 als startdatum wilde hanteren, maar naar aanleiding van de zoekslag alle documenten die het tegenkwam bij de zoekterm ‘stadsgesprek/stadsgesprekken’ heeft meegestuurd, inclusief documenten die wellicht buiten de door het college gehanteerde reikwijdte van het verzoek vielen. Volgens het college heeft het feit dat de stukken van eiser (de rechtbank begrijpt: de e-mail van 5 juli 2021) niet meteen bekend waren bij het college, geen rol gespeeld bij de beantwoording van het Wob-verzoek. Ook heeft het college aangegeven dat het al bezig is met een extra zoekslag.
7.2.
Uit de rechtspraak [5] volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat er, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het college, meer documenten onder het college berusten. Uit de e-mails van 6 en 7 januari 2021 blijkt dat er meer documenten zijn dan het college heeft verstrekt. Deze e-mails vallen onder het verzoek omdat zij als onderwerp ‘stadsgesprekken’ hebben en dit een zoekterm is die het college in elk geval had moeten hanteren gelet op de inhoud van het verzoek van eiser. Er is niet geloofwaardig betwist door het college dat er niet meer documenten zijn dan nu zijn verstrekt. Bij de e-mails van 6 en 7 januari 2021 is namelijk een ambtenaar, de heer [naam] , betrokken en uit de op grond van artikel 8:29 Awb Pro overgelegde stukken is de rechtbank gebleken dat andere e-mails van en aan hem wel zijn verstrekt aan eiser naar aanleiding van zijn Wob-verzoek. Dit betekent dat het college bij het bestreden besluit inderdaad niet alle documenten die onder eisers Wob-verzoek vallen openbaar heeft gemaakt. Het standpunt van het college dat er niet meer documenten onder hem berusten komt de rechtbank dus ongeloofwaardig voor.
7.4.
De rechtbank is ook van oordeel dat het college de reikwijdte van het verzoek ten onrechte beperkt heeft door als startdatum 31 maart 2021 te hanteren, terwijl eiser in zijn e-mail van 5 juli 2021 expliciet heeft aangegeven dat het verzoek zich niet beperkt tot een bepaalde periode. Weliswaar stelt het college dat alle documenten aan eiser zijn verstuurd die zijn gevonden naar aanleiding van de zoekslag, maar het blijft onduidelijk welke reikwijdte het college heeft gehanteerd (op welke manier, met welke zoektermen en over welke periode het college documenten heeft gezocht) naar aanleiding van het verzoek van eiser.
7.5.
Er is dus ten onrechte een beperking aangebracht in de reikwijdte van de periode waarop het Wob-verzoek ziet en aangenomen moet worden dat er meer documenten zijn dan dat er nu zijn verstrekt. Hiermee is het besluit onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Bovendien heeft het college zelf verklaard een extra zoekslag te willen maken en daar ook al mee bezig te zijn. Het college moet een nieuwe zoekslag uitvoeren waarbij 31 maart 2021 niet als startdatum wordt gehanteerd en waarbij inzichtelijk wordt gemaakt op welke manier en met welke zoektermen naar documenten wordt gezocht.
Zijn de weigeringsgronden juist toegepast?
8. Volgens eiser zijn de weigeringsgronden te strak toegepast door het college. Volgens het college zijn de weigeringsgronden als volgt toegepast op verschillende groepen documenten:
- 6a: persoonsgegevens (artikel 10 lid 1 sub d en Pro artikel 11 Wob Pro);
- 6b: persoonsgegevens + bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 10 lid 1 sub c Wob Pro);
- 6c: persoonsgegevens + eerbiediging persoonlijke levenssfeer (artikel 10 lid 2 sub e Wob Pro);
- 6d: persoonsgegevens + intern beraad (artikel 11 lid 1 Wob Pro);
- 6e: persoonsgegevens + persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 lid 2 Wob Pro);
- 6f: persoonsgegevens + intern beraad + persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 lid 1 en Pro lid 2 Wob).
Motivering weigeringsgrond per document of onderdeel daarvan
8.1.
De rechtbank stelt voorop dat uitgangspunt van de Wob is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij zwaarwegende belangen als bedoeld in artikelen 10 en 11 van de Wob zich daartegen verzetten. Volgens vaste rechtspraak [6] moet een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Het kan daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
8.1.1.
In een e-mail van 3 augustus 2021 van het college aan eiser staat:
“Vanwege de grote omvang van het Wob-verzoek hebben wij de documenten gesorteerd aan de hand van de bestandsmappen, in plaats van een inventarislijst. Door de naam van de mappen weet u om welke reden de documenten in de desbetreffende map zijn geanonimiseerd (…)”.
Die benadering strookt niet met de bedoeling van de Wob en de hiervoor genoemde vaste rechtspraak. De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit bij de toegepaste weigeringsgronden ten onrechte heeft volstaan met het geven van een (te) algemene motivering waarom openbaarmaking van de desbetreffende groep documenten achterwege moet blijven en dat er daarbij bovendien ten onrechte geen kenbare afweging van de betrokken belangen heeft plaatsgevonden. De motivering is niet toegespitst op de specifieke documenten of documentonderdelen waarvan openbaarmaking is geweigerd. Uit de door het college op grond van artikel 8:29 Awb Pro overgelegde stukken, blijkt ook dat het college niet per document heeft aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is op welke passage. Ook op grond hiervan is het besluit dus onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het college moet daarom alsnog per document en passage aangeven op grond van welke weigeringsgrond het betreffende gedeelte is weggelakt.
8.2.
Na kennisname van de documenten die het college met toepassing van 8:29 Awb vertrouwelijk aan de rechtbank heeft overgelegd, is de rechtbank verder van oordeel dat met de in het bestreden besluit gegeven motivering de weigering tot openbaarmaking van in ieder geval een deel van de stukken niet gerechtvaardigd is. Dat wordt hierna per weigeringsgrond toegelicht.
Bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 10 lid Pro 1, aanhef en onder c, Wob)
8.3.
Volgens het college is op basis van deze weigeringsgrond een aantal gedichten weggelakt, omdat dit bedrijfsgegevens zijn waar mogelijk auteursrecht op rust.
8.4.
Volgens vaste jurisprudentie [7] moet artikel 10 lid Pro 1, aanhef en onder c, Wob naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Voor de toepasselijkheid van de weigeringsgrond is vereist dat de documenten, waarvan om openbaarmaking is verzocht, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan het bestuursorgaan zijn meegedeeld.
8.4.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft dat de gedichten die onderdeel zijn van de overgelegde documenten bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Dat er mogelijk auteursrecht rust op de gedichten, is niet onderbouwd. Ook is niet gemotiveerd dat de gedichten bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan het bestuursorgaan zijn meegedeeld. Het college mocht daarom de openbaarmaking niet weigeren op basis van deze weigeringsrond en motivering.
Persoonsgegevens
8.5.
Volgens het college zijn persoonsgegevens weggelakt op grond van de artikelen 10 lid 1 sub d en artikel 11 Wob Pro.
8.5.1.
De rechtbank is gebleken dat in de documenten onder map 6a meer gegevens zijn weggelakt dan alleen persoonsgegevens. Er zijn op meerdere plaatsen en in meerdere documenten delen weggelakt die geen persoonsgegevens bevatten, zoals bijvoorbeeld in het persbericht ‘Hoe ver reikt de echo van een massamoord’ op de laatste pagina tekst tussen een naam en telefoonnummer, in de e-mail daarna de datum van deze e-mail en op meerdere plekken het e-mailadres ‘stadsgesprekken@hoorn.nl’. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college de documenten opnieuw zal moeten beoordelen op het bevatten van persoonsgegevens en het college vervolgens alleen daadwerkelijke persoonsgegevens mag weglakken.
8.5.2.
Ook heeft het college niet gemotiveerd waarom artikel 10 lid 1 sub d Wob Pro genoemd is als grondslag voor het weglakken van persoonsgegevens. Bij deze bepaling gaat het namelijk om bepaalde categorieën bijzondere persoonsgegevens zoals gespecificeerd in de AVG. Het college heeft niet gemotiveerd of en zo ja van welke bijzondere persoonsgegevens sprake is. Als het college van mening is dat sprake is van dergelijke gegevens, zal het college ook dit moeten motiveren.
Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 lid Pro 2, aanhef en onder e, Wob)
8.6.
Artikel 10 lid Pro 2, aanhef en onder e, Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Uit vaste rechtspraak volgt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen en handtekeningen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. [8]
8.6.1.
Ter zitting is vastgesteld dat eiser niet verzoekt om openbaarmaking van alle persoonsgegevens, maar alleen van gegevens van personen die wegens hun functie in de openbaarheid treden. De rechtbank is van oordeel dat het college bij het weglakken van persoonsgegevens geen onderscheid heeft gemaakt tussen personen die al dan niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden. Het college heeft ook niet gemotiveerd en dus niet aannemelijk gemaakt dat het belang van openbaarheid van de gegevens van die functionarissen zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Zo mogen namen van de burgemeester en wethouders en de term ‘burgemeester’ bijvoorbeeld niet in beginsel weggelakt worden op deze grond, omdat zij wel vanwege hun functie in de openbaarheid treden. Het college zal dit onderscheid dus alsnog moeten maken en de documenten hierop opnieuw moeten beoordelen.
8.6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn ook extensies van e-mailadressen onterecht weggelakt. De documenten bevatten e-mailadressen van personen en bedrijven. De rechtbank is van oordeel dat het college de openbaarmaking van privé-mailadressen heeft mogen aanmerken als persoonsgegevens die geheel geweigerd mogen worden op grond van artikel 10, lid 2, aanhef en onder e, Wob. Dat geldt niet voor de extensies van zakelijke e-mailadressen zoals
@hoorn.nl. De rechtbank stelt vast dat het college van een groot aantal e-mails de afzender in zijn geheel heeft gelakt, waardoor het deel na het @-teken niet zichtbaar is. Daardoor kan dus niet in alle gevallen worden gecontroleerd van welke organisatie de e‑mail afkomstig is. Het college heeft niet gemotiveerd waarom openbaarmaking van die extensie de persoonlijke levenssfeer van de betrokken persoon raakt en daarom geweigerd moet worden.
@hoorn.nl. De rechtbank stelt vast dat het college van een groot aantal e-mails de afzender in zijn geheel heeft gelakt, waardoor het deel na het @-teken niet zichtbaar is. Daardoor kan dus niet in alle gevallen worden gecontroleerd van welke organisatie de e‑mail afkomstig is. Het college heeft niet gemotiveerd waarom openbaarmaking van die extensie de persoonlijke levenssfeer van de betrokken persoon raakt en daarom geweigerd moet worden.
8.6.3.
Het college heeft na de zitting nog schriftelijk verklaard dat in de documenten onterecht e-mailadressen en telefoonnummers van bestuurders zijn weggelakt, omdat deze ook op de website van de gemeente staan. Het college geeft aan dit te zullen herstellen. Het iCloud-mailadres van de burgemeester is wel terecht weggelakt, omdat dit niet openbaar is gemaakt en een privé-mailadres betreft. De rechtbank volgt het college in voornoemde standpunten. Dit betekent dat de e-mailadressen en telefoonnummers die al op andere wijzen openbaar zijn gemaakt, ook in de documenten zichtbaar moeten zijn. Het privé-mailadres van de burgemeester mag weggelakt worden, omdat dit geen openbare informatie is en een privé-mailadres betreft.
Intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 Wob Pro)
8.7.
Artikel 11 lid 1 Wob Pro bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen [9] volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11 lid 1 Wob Pro neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd dat ambtenaren de vrijheid hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Vergelijk hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6716. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus in beginsel niet krachtens artikel 11 lid 1 Wob Pro worden geweigerd. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob worden geweigerd. Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel - zoals een alinea - van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 lid 1 Wob Pro. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. [10]
8.7.1.
De rechtbank is ten eerste van oordeel dat het college onterecht onderscheid heeft gemaakt tussen persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad als waren het twee verschillende weigeringsgronden. Het gaat hier namelijk om dezelfde weigeringsgrond, namelijk artikel 11, lid 1 en 2 Wob. Bij de documenten die vallen onder map ‘6d’ heeft het college delen geanonimiseerd op grond van intern beraad. Dat is dus onvoldoende gemotiveerd, omdat het moet gaan om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten bedoeld voor intern beraad. Het college heeft niet gemotiveerd dat hiervan sprake is of hier een zichtbare afweging gemaakt.
Ook vallen meningen van derden niet onder deze weigeringsgrond, terwijl de rechtbank is gebleken dat meningen van derden wel zijn weggelakt op basis van deze weigeringsgrond. Onder artikel 11 kunnen Pro alleen meningen van derden vallen voor zover dit adviezen van derden aan het bestuursorgaan zijn en dat is hier niet het geval.
8.7.2.
Het college heeft ook niet per document gemotiveerd waarom het zich op het standpunt stelt dat het document is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Daarnaast blijkt uit de documenten niet dat degene die de in het eerste lid bedoelde opvattingen in een bepaald document heeft geuit (of zich erachter heeft gesteld) weigert in te stemmen met openbaarmaking. Ook is niet gebleken waarom de documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden in een niet tot de personen herleidbare vorm. In zoverre is het besluit dus ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
8.7.3.
De rechtbank heeft na kennisneming van de stukken op grond van artikel 8:29 lid 5 Awb Pro bovendien geconstateerd dat een flink aantal documenten feitelijke gegevens bevat, die – als er al persoonlijke beleidsopvattingen waren – wel degelijk te scheiden zijn van de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zo bevat bijvoorbeeld een aantal documenten in de mappen 6e en 6f feitelijke gegevens en geen persoonlijke beleidsopvattingen (zoals bijvoorbeeld het weggelakte gedeelte in de agenda van 14 mei 2021 op de 2e pagina van map 6e onder ‘Jongeren ‘regelen’ voor de talkshows’, het weggelakte gedeelte in de notitie FGM op de 8e pagina van map 6e onder punt 1 en het weggelakte gedeelte in de notulen van 14 mei 2021 op de 13e pagina van map 6f onder ‘Contacten leggen om jongeren met diverse achtergrond aan te trekken voor de talkshows (co-hosts)’). Vanwege de onzorgvuldigheid van het bestreden besluit ten aanzien van de beoordeling per alinea van alle documenten, zal de gehele beoordeling van alle geweigerde documenten – per alinea – opnieuw moeten worden gedaan.
9. Ook met betrekking tot de toegepaste weigeringsgronden ontbeert het bestreden besluit dus een zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering. Het college heeft, voor zover het openbaarmaking van documenten heeft geweigerd, die weigering dus onvoldoende duidelijk gemotiveerd, zodat toetsing in beroep niet mogelijk is. Het beroep is ten aanzien van dit punt dus ook gegrond.
Brummenlijn
10. Ter zitting heeft eiser verzocht de uitspraak zo te formuleren dat hij niet met de zogenoemde Brummenlijn te maken krijgt.
10.1.
Volgens de zogenoemde Brummenlijn [11] leidt het niet instellen van hoger beroep tegen een uitspraak ertoe dat de rechtbank in een nieuwe procedure heeft uit te gaan van de juistheid van haar eerdere oordeel voor zover zij daarbij bepaalde gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, tenzij er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden dan wel van een gewijzigd rechtsregime.
10.2.
Aangezien de beroepsgronden van eiser in deze zaak slagen en de rechtbank geen beroepsgronden van eiser uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verwerpt, is van een situatie als genoemd in de Brummenlijn geen sprake.
Dwangsom
11. Ter zitting heeft eiser verzocht om in geval van een gegrond beroep een dwangsom op te nemen als de termijn van zes weken voor een nieuw besluit niet gerespecteerd wordt door het college. Volgens het college is er geen aanleiding voor een dwangsom, omdat het college de termijnen aanhoudt die staan voor het nemen van een besluit.
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding is voor het opleggen van een dwangsom. Het college heeft namelijk na de ingebrekestelling van eiser binnen de termijn gereageerd op het verzoek van eiser. Daar komt bij dat eiser het verzoek eerder zelf niet had gespecificeerd en het college dus ook niet eerder tot het behandelen van het verzoek kon overgaan. Bovendien zijn er geen concrete redenen om eraan te twijfelen dat het college tijdig zal overgaan tot het herstellen van de geconstateerde gebreken. Het verzoek om een dwangsom wordt daarom afgewezen.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond, omdat het besluit van 22 november 2021 in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 lid 1 van de Awb; het is niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het Wob-verzoek te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit, omdat voor een nieuw besluit nader onderzoek noodzakelijk is.
12.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72 lid 4 Awb Pro dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. Daarbij moet het college in principe de bepalingen van de inmiddels in werking getreden Woo in acht nemen, aangezien niet is voorzien in overgangsrecht. Het college moet opnieuw intern onderzoek verrichten naar de aanwezigheid van documenten die betrekking hebben op het Wob-verzoek. Het verzoek kent geen beperking ten aanzien van de startdatum. Het college moet daarbij op controleerbare wijze inzicht verschaffen in de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd en de uitkomsten daarvan. Daartoe moet het college van het nieuw uit te voeren onderzoek gedetailleerd en uitvoerig verslag doen onder vermelding van onder meer de toegepaste systematiek, de aantallen aangetroffen documenten, de aard van deze documenten en de gevolgde werkwijze. Het college moet dus een volledig overzicht verschaffen van alle aangetroffen documenten, onder uitdrukkelijke benoeming daarvan, die op het onderwerp van het Wob-verzoek betrekking hebben.
12.2.
Ook moet het college bij de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar kritisch beoordelen of de documenten waarvan de openbaarmaking gedeeltelijk is geweigerd niet alsnog geheel of ten dele openbaar kunnen worden gemaakt. Datzelfde geldt voor de documenten die het college mogelijkerwijs bij het nog uit voeren onderzoek aantreft. Als het college besluit niet tot (verdere) openbaarmaking van de documenten over te gaan moet het college de weigering tot openbaarmaking concreet motiveren, dat wil zeggen met een op het specifieke document of documentonderdeel toegespitste motivering, en daarbij kenbaar de betrokken belangen afwegen.
12.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat de rechtbank niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten. Het beroepschrift is niet ingediend door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent en ook verder is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen zoals bedoeld in artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 november 2021;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.E. Voorberg, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…).
Artikel 8:29
Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.
Bijzondere wet
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
niet-ambtelijke adviescommissie: een van overheidswege ingestelde instantie, met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen en waarvan geen ambtenaren lid zijn, die het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren adviseren over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd. Ambtenaren, die secretaris of adviserend lid zijn van een adviesinstantie, worden voor de toepassing van deze bepaling niet als leden daarvan beschouwd;
ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie: een instantie, met als taak het adviseren van één of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is samengesteld uit ambtenaren, tot wier functie behoort het adviseren van het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd;
persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Artikel 3
Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
5. Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter.
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
8. Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Artikel 11
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.