Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/1158
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
gemachtigde: mr. M.P.K. Ruperti, advocaat te Amsterdam,
en
de minister van Defensie, verweerder
gemachtigden: mr. E. Wies, advocaat te Den Haag.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder de eerder aan eiser verleende verklaring [1] op veiligheidsmachtigingsniveau (VMN) B in te trekken.
1.2
Verweerder heeft de verklaring met zijn besluit van 6 juli 2021 ingetrokken. Met het bestreden besluit van 19 januari 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.3
Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stukken onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd die betrekking hebben op het bestreden besluit. In andere samenstelling heeft de rechtbank bij beslissing van 10 januari 2023 de beperking van de kennisneming tot de rechtbank gerechtvaardigd geacht.
1.4
Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb om kennis te nemen van die stukken.
1.5
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.6
De rechtbank heeft het beroep op 10 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder, vergezeld van mr. [naam] , ambtenaar ten departemente.
Beoordeling door de rechtbank
2.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder de eerder aan eiser verleende verklaring op VMN B in redelijkheid heeft kunnen intrekken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.2
Naar de kern genomen heeft verweerder de intrekking gebaseerd op het feit dat het veiligheidsrisico vanuit Rusland is toegenomen en dat Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten toegenomen interesse hebben in medewerkers van Nederlandse overheidsinstellingen, waaronder het ministerie van Defensie. Die Russische diensten trachten personen rechtstreeks of indirect te beïnvloeden, waarbij het voorkomt dat de betrokkene van die beïnvloeding zelf niet op de hoogte is. Eiser heeft nauwe banden met Rusland door eerdere studie en (werk)bezoeken en door Russische (schoon)familie. Weliswaar is geen sprake van wijziging in de omstandigheden aan de kant eiser en is er geen concrete (belastende) informatie over hem, die kan duiden op een (toegenomen) veiligheidsrisico door optreden van hemzelf, maar het toegenomen veiligheidsrisico vanuit Rusland brengt mee dat eiser vanwege die mogelijke beïnvloeding onvoldoende onafhankelijk kan opereren als hij belast wordt met een vertrouwensfunctie op veiligheidsmachtigingsniveau B. Er zijn daarom onvoldoende waarborgen aanwezig dat de eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De rechtbank acht die motivering voor de intrekking toereikend. Het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.3
In deze uitspraak (verkort) aangehaalde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
3.1
Eiser verrichtte sinds 2003 vertaalwerkzaamheden voor Defensie en is vanaf 2009 als [functie 1] in dienst van het ministerie. In 2010 is voor eiser een verklaring op VMN B verstrekt. Hij vervult sedert 2013 een functie als [functie 2] bij Bureau Reservisten en Samenleving (BReS) van de Directie Aansturen Operationele Gereedheid van het ministerie van Defensie. Daarnaast vervulde eiser een aantal nevenactiviteiten. Hij is onder meer meermalen uitgezonden op Defensiemissies in landen van de voormalige Sovjet-Unie, waaronder een missie in verband met het neerhalen van het vliegtuig op vlucht MH17. Met name deze nevenactiviteiten zijn gewaardeerd op VMN B.
3.2
Eiser heeft in het verleden in Rusland gestudeerd en heeft daar zijn huidige echtgenote leren kennen. Zijn schoonouders wonen in Rusland.
3.3
Op 9 oktober 2017 is eiser aangemeld bij de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) voor een veiligheidsonderzoek in verband met de vervulling van een door eiser geambieerde (andere) vertrouwensfunctie van [functie 3] bij de Directie Operaties van het ministerie van Defensie. Daarvoor is een verklaring op VMN A nodig.
3.4
Op 8 maart 2018 en 24 mei 2020 hebben er in het kader van het veiligheidsonderzoek veldonderzoeken plaatsgevonden in de vorm van gesprekken met eiser. Deze veldonderzoeken zijn vastgelegd in “Rapport(en) Veldonderzoek” van respectievelijk 22 maart 2018 en 30 mei 2020. Tijdens het lopende veiligheidsonderzoek heeft eiser laten weten dat hij de door hem aanvankelijk geambieerde vertrouwensfunctie van [functie 3] bij de Directie Operaties niet gaat bekleden. De aanleiding voor het veiligheidsonderzoek op VMN A is daarmee weggevallen. Verweerder heeft het veiligheidsonderzoek wel voortgezet en zijn voornemen kenbaar gemaakt de verklaring VMN B te willen intrekken. Later, op 8 december 2021, is aan eiser wel een verklaring op VMN C verstrekt, waarbij voorwaarden zijn gesteld (geen uitzendingen, geen werkzaamheden in aan Rusland gerelateerde dossiers en geen inzage in gerubriceerde informatie over de modus operandi van Defensie in operationele aangelegenheden). Eiser vervult nog steeds de functie van [functie 2] BReS.
Bestreden besluit
4. Verweerder heeft besloten de verklaring op VMN B van eiser in te trekken, omdat volgens verweerder sprake is van onvoldoende waarborgen dat eiser de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo). Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit jaarverslagen van de MIVD volgt dat de MIVD aandacht heeft voor Rusland en de potentiële dreiging die hieraan verbonden is. In veiligheidsonderzoeken wordt aan veiligheidsrisico’s met betrekking tot Rusland nadrukkelijk aandacht besteed, mocht daar aanleiding voor zijn. Uit het recent gepubliceerde “Dreigingsbeeld statelijke actoren” van 3 februari 2021 blijkt dat sprake is van een toenemende dreiging vanuit Rusland voor de territoriale veiligheid, de sociale en politieke stabiliteit, de economische veiligheid en de internationale rechtsorde. Er is sprake van een stijgende en steeds geraffineerdere spionagedreiging, zowel via menselijke bronnen als digitaal. Rusland heeft, aldus verweerder, bijzondere interesse in de modus operandi van Nederlandse overheidsinstellingen en daarom belangstelling voor medewerkers bij Nederlandse overheidsinstellingen, waaronder het ministerie van Defensie. Gelet hierop is sprake van een toenemende kans op ongewenste beïnvloeding van defensiepersoneel door de Russische overheid. Dit leidt tot risico’s voor het functioneren van de Nederlandse economie en de nationale veiligheid. In het veiligheidsonderzoek van eiser is, vanwege zijn Russische partner en zijn aan Rusland gerelateerde werkzaamheden, gekeken naar de (aard van) eisers relatie met Rusland. Verweerder concludeert dat eiser nauwe banden heeft met het land, gelet op zijn eerdere studie en promotie in Rusland, zijn reizen naar en verblijf in Rusland, zijn contacten in Rusland en zijn specifieke werkzaamheden voor het ministerie van Defensie die gerelateerd zijn aan Rusland. Vanwege eisers nauwe banden met Rusland acht verweerder het zeer aannemelijk dat eiser de aandacht trekt of al heeft van Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten. Het is volgens verweerder ook zeer waarschijnlijk dat bekend is dat eiser kennis heeft van, dan wel inzage heeft in documenten rondom het MH17-proces, een dossier waarin de Russische overheid bovenmatig is geïnteresseerd. Als gevolg van zijn verblijven in voormalige Sovjet-republieken en vanwege het feit dat eiser schoonfamilie in Rusland heeft wonen die hij in Rusland bezoekt, is volgens verweerder sprake van een verhoogd risico op ongewenste beïnvloeding en daarmee van een veiligheidsrisico. Het risico op ongewenste beïnvloeding levert een kwetsbaarheid op voor zowel eiser zelf als de werkzaamheden die hij voor het ministerie van Defensie verricht, zeker nu ongewenste beïnvloeding ook onbewust kan plaatsvinden.
Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
5.1
Eiser voert aan dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. De secretaris-generaal heeft het besluit in mandaat genomen, maar dat mandaat was in dit geval niet toegelaten. Eiser verwijst naar artikel 2, tweede lid, onder b, van het “Algemeen mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit Defensie 2022” (het mandaatbesluit ministerie) waaruit volgens eiser volgt dat de bevoegdheid om een besluit op bezwaar te nemen niet kan worden gemandateerd aan de secretaris-generaal indien het besluit waartegen het bezwaar zich richt door een bewindspersoon of door de (plaatsvervangend) secretaris-generaal is genomen. Dat is in dit geval wel gebeurd, want het primaire besluit was genomen door de plaatsvervangend secretaris-generaal. Bovendien is volgens eiser een werkwijze waarin een plaatsvervangend secretaris-generaal en een secretaris-generaal aan één bureau opeenvolgende besluiten nemen in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) waarin het vereiste van een eerlijk proces is neergelegd. Daartoe verwijst eiser naar een arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 19 september 2017 in de zaak Regner tegen de Tsjechische Republiek, nr 35289/11.
5.2
Verweerder wijst erop dat het primaire besluit en het bestreden besluit niet door dezelfde persoon zijn genomen, maar door de plaatsvervangend secretaris-generaal en de secretaris-generaal. Hij stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een bevoegdheidsgebrek, omdat de secretaris-generaal op grond van artikel 2, eerste lid, onder c, van de toepasselijke “Mandaatregeling Defensie Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten 2017 en de Wet veiligheidsonderzoeken” (de mandaatregeling veiligheidsdiensten) bevoegd is om, namens verweerder, te beslissen op bezwaar indien het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken wordt gevolgd en de plaatsvervangend secretaris-generaal het primaire besluit heeft genomen. Daarvan is in dit geval sprake. Het mandaatbesluit ministerie is op onderhavige besluiten niet van toepassing. De mandaatregeling veiligheidsdiensten acht verweerder niet in strijd met artikel 6, eerste lid, EVRM.
5.3
Anders dan eiser aanvoert, volgt uit de tekst van de mandaatregeling veiligheidsdiensten dat in dat mandaatsbesluit de bevoegdheid om te beslissen over besluiten van de minister van Defensie op grond van de Wvo is geregeld en niet in het mandaatbesluit ministerie, waar eiser naar verwijst. Het bestreden besluit is, gelet op artikel 2, eerste lid, onder c, van de mandaatregeling veiligheidsdiensten [2] , bevoegd genomen. Dat de werkwijze in strijd zou zijn met artikel 6, eerste lid, EVRM kan de rechtbank niet volgen, omdat daarin is bepaald dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht heeft op een eerlijke behandeling van zijn zaak. Artikel 6 van Pro het EVRM ziet dus niet op besluitvorming door verweerder, ook niet in een interne bezwaarprocedure. De verwijzing naar het arrest van het EHRM van 19 september 2017 kan de rechtbank ook niet volgen, omdat het in die zaak om een andersoortige situatie ging. In die zaak kwam de vraag aan de orde of het in strijd is met artikel 6, eerste lid, EVRM als een beklaagde in een bestuursrechtelijke procedure geen inzage krijgt in gerubriceerde informatie die door verweerder aan de rechtbank ter beschikking zijn gesteld. Dit geschilpunt speelt in deze zaak niet. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder de verklaring op VMN B in redelijkheid kunnen intrekken?
6.1
Eiser voert aan dat geen sprake is van een feitelijke, verwijtbare gedraging of handeling van hemzelf waaruit een verhoogd risico op (on)bewuste beïnvloeding kan volgen die intrekking van de verklaring rechtvaardigt. Eiser beseft dat hij een aantrekkelijk profiel heeft voor de Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten om informatie bij te vergaren, maar doordat hij zich hiervan bewust is, is hij te allen tijde alert om eventuele (on)bewuste beïnvloeding tegen te gaan. Verweerder heeft veel baat bij alle kennis en ervaring die eiser heeft met betrekking tot Rusland. Eiser is een hoogopgeleid persoon en heeft ook veel kennis van de culturele en politieke omstandigheden in Rusland. Hierdoor kan hij zich beter wapenen tegen eventuele (on)bewuste beïnvloeding in vergelijking tot een vertrouwensfunctionaris zonder dit profiel. In het werkveld – onder collega’s op het ministerie - is er veel vertrouwen in eiser en eiser is gelet op zijn kennis van Rusland van meerwaarde geweest voor vele missies. Niet valt in te zien waarom het veiligheidsrisico bij eiser groter is dan bij andere vertrouwensfunctionarissen. Dat eiser schoonfamilie heeft in Rusland doet daar volgens eiser niet aan af. De toegenomen dreiging vanuit Rusland is een externe omstandigheid die vanzelfsprekend risico’s met zich meebrengt, maar nergens blijkt concreet uit dat het veiligheidsrisico ten aanzien van eiser is toegenomen door deze toegenomen dreiging. Van enig bezwaar vanuit veiligheidsoogpunt tegen eiser zelf is niet gebleken. In dit kader verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3457. Daarnaast is volgens eiser sprake van onzorgvuldig onderzoek, omdat niet concreet is onderzocht wat de aard van eisers relatie met zijn schoonfamilie in Rusland is en of daaruit een mogelijk risico voortvloeit. Ook heeft het besluitvormingstraject erg lang geduurd.
6.2
Verweerder erkent dat de feitelijke omstandigheden rondom de persoon van eiser niet zijn veranderd. De reden van intrekking is daarin dan ook niet gelegen. Er is sprake van een toenemende dreiging vanuit Rusland voor de territoriale, sociale en politieke stabiliteit, de economische veiligheid en de internationale rechtsorde. Er is daarnaast sprake van een stijgende en steeds geraffineerdere spionagedreiging. Dit bekent dat sprake is van een toenemende kans op ongewenste beïnvloeding door de Russische overheid. In de afgelopen jaren hebben de AIVD en de MIVD steeds meer aandacht besteed aan de activiteiten door de Russische inlichtingendiensten in Europa en meer in het bijzonder in Nederland. De jaarverslagen van de diensten en het openbare Dreigingsbeeld statelijke actoren van de AIVD, MIVD en NCTV geven dit duidelijk weer. Er moet worden geconcludeerd dat de geopolitieke verhoudingen met Rusland sinds de afgifte van de verklaring aan eiser zijn veranderd. De dreiging vanuit Rusland is sindsdien toegenomen. Met andere woorden: de wereld om eiser heen is veranderd. In combinatie met de nauwe banden die eiser heeft met Rusland (eiser heeft in Rusland gestudeerd, hij is daar gepromoveerd, hij heeft specifieke werkzaamheden verricht gerelateerd aan Rusland en schoonfamilie in Rusland die hij bezoekt), is sprake van een veiligheidsrisico dat verweerder heeft geleid tot intrekking van zijn verklaring op VMN B. Daarnaast voert verweerder aan dat bij de besluitvorming over eiser de buitenlandse afkomst van zijn echtgenote of het hebben van een dubbele nationaliteit op zichzelf bezien geen (doorslaggevende) rol in de afweging speelt of de enige reden voor intrekking zou zijn. Eiser voert terecht aan dat die enkele omstandigheid de intrekking niet kan rechtvaardigen. Het gaat om de combinatie van kortgezegd een toenemende dreiging en de persoonlijke omstandigheden van eiser. Van ongewenste beïnvloeding kan ook sprake zijn, zonder dat iemand dat doorheeft. Periodieke gesprekken met de MIVD, zoals eiser voorstelt om de dreiging te neutraliseren, kunnen het risico op ongewenste beïnvloeding daarom niet (voldoende) wegnemen. De vraag of een persoon weerstand kan bieden aan pressie van buitenaf, is niet op voorhand vast te stellen. Bovendien geldt dat het niet doorslaggevend is hoe eiser met deze situatie omgaat: doorslaggevend is dus niet of en in welke mate eiser zal herkennen dat sprake is van ongewenste beïnvloeding en of hij al dan niet bereid zou zijn te voldoen aan verzoeken van Rusland, mogelijk na inzet van een pressiemiddel. Waar het om gaat is dat bij de inschatting van het risico bepalend is dat eiser door de situatie waarin hij zich bevindt, voor Rusland een meer voor de hand liggend persoon is om te benaderen dan een willekeurige andere persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt, aldus steeds verweerder.
6.3.1
Verweerder kan een verklaring op grond van artikel 10, eerste lid, Wvo onder meer intrekken indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt verweerder beoordelingsruimte toe.
6.3.2
Verweerder heeft op basis van het persoonlijk profiel van eiser in combinatie met de informatie over Rusland in redelijkheid de verklaring op VMN B kunnen intrekken. In het bestreden besluit heeft verweerder gemotiveerd dat eiser is beoordeeld op het criterium “onafhankelijk” uit de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken en dat de indicator “ongewenste beïnvloeding” van toepassing is. Op grond van die motivering en de door verweerder overgelegde vertrouwelijke stukken, waarvan de rechtbank kennis heeft genomen, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat het zeer aannemelijk is dat eiser de aandacht van de Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten trekt of reeds heeft getrokken. Verder brengt het feit dat eiser schoonfamilie in Rusland heeft wonen die hij in Rusland bezoekt, mee dat het verhoogde risico op ongewenste beïnvloeding en daarmee van het veiligheidsrisico dat met eiser wordt gelopen niet louter theoretisch van aard is. Daarbij heeft verweerder voldoende overtuigend toegelicht dat het bij de beoordeling of de verklaring in stand kan blijven niet doorslaggevend is of en in welke mate eiser al dan niet bereid zou zijn te voldoen aan verzoeken van Rusland, maar dat bepalend is dat eiser op basis van de situatie waarin hij zich bevindt, voor Rusland een meer voor de hand liggend persoon is om te benaderen dan een willekeurige persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. Bij de beoordeling of de verklaring al dan niet moet worden ingetrokken, kan verweerder, anders dan eiser veronderstelt, niet alleen de persoonlijke gedragingen van eiser betrekken, maar ook de omstandigheden, zoals in dit geval, de externe omstandigheid die voortvloeit uit de toenemende dreiging vanuit Rusland. Dat er in het werkveld – onder de collega’s op het ministerie - veel vertrouwen in eiser is en dat eiser goed functioneert, wat door verweerder ook niet wordt betwist, doet er niet aan af dat die externe omstandigheid meebrengt dat het risico van beïnvloeding van eiser aanwezig is.
6.3.3
De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat het onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest, omdat de relatie tussen eiser en zijn schoonfamilie niet nader zou zijn onderzocht. Uit de aard van de dreiging van de zijde van Rusland volgt immers dat de verdere inhoud van die relatie voor de beoordeling van het veiligheidsrisico niet doorslaggevend is en daarom niet nader hoefde te worden onderzocht.
6.3.4
Het tijdsverloop tussen de aanvraag van het veiligheidsonderzoek (voor de verklaring op VMN A) en de intrekking van de verklaring op VMN B en daarmee de duur van het onderzoek is weliswaar (te) lang geweest, zoals verweerder ook heeft erkend, maar dit enkele tijdsverloop kan niet tot het oordeel leiden dat verweerder niet tot intrekking van de verklaring mocht overgaan en die intrekking in bezwaar niet mocht handhaven. Het lange tijdsverloop doet niet af aan de juistheid van de omstandigheden die verweerder aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Sterker, de Russische dreiging is in de loop der tijd steeds meer manifest geworden. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
7.1
Eiser voert aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het is eiser ambtshalve bekend dat andere vertrouwensfunctionarissen wel een verklaring hebben, terwijl zij ook een Russische partner en/of (schoon)familie hebben. Dat bevreemdt eiser, aangezien de intrekking van zijn verklaring op VMN B, zo stelt hij, hoofdzakelijk is gebaseerd op het feit dat hij Russische schoonfamilie heeft.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser het beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende heeft onderbouwd om daar een uitvoerige reactie op te kunnen geven. De systematiek van artikel 9 Wvo Pro brengt bovendien mee dat hij niet op ieder moment een hernieuwd veiligheidsonderzoek kan starten. Pas na verloop van een bepaalde tijd (in artikel 9 Wvo Pro staat een termijn van vijf jaren) of indien sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, kan een hernieuwd veiligheidsonderzoek worden gestart. Wel wordt ten aanzien van iedereen die een initieel of hernieuwd veiligheidsonderzoek ondergaat en indien daar aanleiding voor is, bezien wat de relatie met Rusland is en of er risico’s zijn voor de nationale veiligheid of Defensie. In die beoordeling speelt de specifieke vertrouwensfunctie een belangrijke rol. Bij eiser is het veiligheidsonderzoek gestart in verband met zijn wens een functie te gaan vervullen waarvoor een verklaring op VMN A was vereist. Daarbij is geconstateerd dat de combinatie van de eerder genoemde concrete persoonlijke omstandigheden en de omstandigheden genoemd in de gerubriceerde informatie, maken dat er ten aanzien van eiser omstandigheden waren die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigden die tot een andere beoordeling van het veiligheidsrisico kon leiden. Indien ten aanzien van anderen dergelijke concrete omstandigheden ontbreken, is er geen grond een hernieuwd veiligheidsonderzoek op te starten.
7.3
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden en daarom van intrekking van de verklaring op VMN B zou moeten afzien, reeds omdat hij onvoldoende heeft onderbouwd, dat zich vergelijkbare casussen voordoen waarin de verklaring op VMN B niet is ingetrokken. De enkele stelling dat het eiser bekend is dat andere vertrouwensfunctionarissen wel een verklaring op VMN B hebben mogen behouden of zelfs hebben ontvangen, terwijl zij ook een Russische partner en/of Russische (schoon)familie hebben, is onvoldoende om te concluderen dat verweerder in een gelijk geval niet is overgegaan tot intrekking van de verklaring op VMN B. In die situaties werd immers geen veiligheidsrisico aangenomen en de omstandigheden komen daarmee niet overeen met de situatie bij eiser. Er is op grond daarvan dan ook geen reden waarom verweerder (ook) bij eiser van intrekking zou moeten afzien. Voor zover eiser bedoelt aan te voeren dat ten aanzien van anderen ten onrechte geen hernieuwd veiligheidsonderzoek is gestart, heeft hij niet onderbouwd dat in gelijke gevallen daar een toereikende aanleiding in de zin van artikel 9 Wvo Pro voor is. Overigens is het veiligheidsbelang zodanig belangrijk dat fouten in de veiligheidsrisicobeoordeling van collega’s niet kunnen rechtvaardigen dat (ook) eiser de verklaring VMN B kan behouden. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel?
8.1
Eiser voert aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Hij heeft door het langdurige veiligheidsonderzoek en de rechtspositionele procedure schade geleden, zoals advocaatkosten, imagoschade en het mislopen van een toeslag in verband met een gemiste uitzending ( [land] ). Bovendien wordt eiser beperkt in zijn toekomstige carrièremogelijkheden. Als hem geen verklaring op VMN B wordt verstrekt, dient hij deze wellicht in de komende jaren wederom aan te vragen voor een andere (hogere) functie. Een nieuw veiligheidsonderzoek zal wederom de nodige tijd in beslag nemen, wat kan leiden tot toekomstige financiële schade. Dat aan eiser een verklaring op VMN C is verstrekt, maakt dat niet anders, omdat deze verklaring onder allerlei voorwaarden is verstrekt die ook financiële, nadelige gevolgen hebben voor eiser. Daarbij kan concreet gedacht worden aan het verschil in salaris en mislopen van toeslagen.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij zich ervan bewust is dat het bestreden besluit gevolgen heeft voor de functiemogelijkheden van eiser binnen het ministerie van Defensie. Verweerder heeft zich om die reden ingespannen om te kijken of eiser als militair behouden kon worden voor Defensie en er een vertrouwensfunctie voor eiser beschikbaar was die gelet op de geconstateerde veiligheidsrisico’s passend was of kon worden gemaakt. Als gevolg hiervan is de vertrouwensfunctie van “ [functie 4] reservisten” bij het BReS met drie aanpassingen, waarvan het geheel is gewaardeerd op VMN C, ter beoordeling aan de MIVD voorgelegd. Dit meest recente veiligheidsonderzoek leidde tot de conclusie dat er geen bezwaar bestaat tegen de vervulling van de vertrouwensfunctie die eiser reeds bekleedde, maar dan in aangepaste vorm. Met het besluit tot afgifte van een verklaring op VMN C is bewerkstelligd dat eiser een groot deel van zijn werkzaamheden bij Defensie als militair kan blijven vervullen. Hij behoudt zijn baan met bijbehorende financiële zekerheden. Eventuele beperkingen ten aanzien van het (niet meer) kunnen vervullen van bepaalde werkzaamheden zijn een onvermijdelijk gevolg van de geconstateerde toegenomen veiligheidsrisico’s en zijn, aldus verweerder, inherent aan het systeem van de Wvo. Ook het mislopen van inkomsten behorende bij de oude functie zijn inherent aan de conclusie dat het geconstateerde veiligheidsrisico te groot is om de verklaring op VMN B in stand te laten. Daarbij is tevens meegewogen dat de risico’s onvoldoende met beveiligingsbevorderende maatregelen gemitigeerd kunnen worden. Het belang van de nationale veiligheid prevaleert volgens verweerder in die afweging.
8.3
Verweerder heeft, zoals hiervoor reeds is overwogen, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het te beschermen belang van nationale veiligheid zwaarder weegt dan het belang van eiser bij behoud van de verklaring op VMN B. Het evenredigheidsbeginsel kan bij die beoordeling verder geen doorslaggevende rol spelen, omdat door belangen aan de zijde van eiser niet kan worden ingeboet op het belang van nationale veiligheid. Dat neemt niet weg dat verweerder in de rechtspositionele sfeer, waar de beoordeling in dit beroep niet over gaat, wel heeft onderkend dat de intrekking van de verklaring van geen bezwaar gevolgen heeft voor de functiemogelijkheden van eiser binnen het ministerie van Defensie, dat de intrekking ook financiële consequenties heeft en dat verweerder daarvoor oplossingen heeft gezocht. Daarbij heeft verweerder in aanmerking mogen nemen dat eiser inmiddels een functie vervult met VMN C. Verweerder is dus feitelijk wel aan de belangen van eiser tegemoetgekomen, maar dat eiser dat onvoldoende vindt, leidt niet tot een andere beoordeling van het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dus de verklaring op VMN B ingetrokken blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. E. Jochem en mr. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verdrag tot bescherming van de rechtbank van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 9
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist.
Artikel 10
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [3] is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
2. Indien een verklaring is ingetrokken, ontheft de werkgever de betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021
Artikel 6
Ten aanzien van veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding van deze beleidsregel blijft de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2018, nr. 10266) van toepassing, tenzij de toepassing van deze beleidsregel voor betrokkene gunstiger is.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 5
Bij de beoordeling van gegevens, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de wet wordt in ieder geval gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn.
Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden
Onafhankelijk
Betrokkene moet de vertrouwensfunctie onafhankelijk kunnen uitoefenen. Afhankelijkheid kan het gevolg zijn van persoonlijk gedrag, zoals verslavingen of zware financiële problemen. Dit kan betrokkene belemmeren in zijn of haar belangenafweging. Afhankelijkheid kan ook volgen uit de omgeving van betrokkene, bijvoorbeeld door
(ongewenste) beïnvloeding door de partner, familie, vrienden of buitenlandse overheden.
Ongewenste beïnvloeding
Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. Ongewenste beïnvloeding kan ertoe leiden dat de betrokkene belemmerd wordt in zijn of haar onafhankelijke belangenafweging. Beïnvloeding kan bijvoorbeeld plaatsvinden door iemand in de omgeving van de betrokkene met een criminele achtergrond die betrokkene aanzet tot onwenselijk gedrag. Het in contact staan met een buitenlandse inlichtingendienst levert een grote kwetsbaarheid op. Het komt vaak voor dat betrokkene dit zelf niet door heeft. Vanwege het risico kan dit wel leiden tot
weigering of intrekking van een VGB. Ook het lidmaatschap van een groepering die de autonomie van betrokkene vergaand inperkt (vaak als sekte aangeduid) kan een indicator voor ongewenste beïnvloeding zijn. Het risico op ongewenste beïnvloeding kan worden versterkt door sterke druk op loyaliteit aan de familie of het land van herkomst.