Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/3755
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juli 2023 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Green Energy Koggenland B.V. te Hensbroek, verzoekster
(gemachtigden: H. Weewer-Reitsma en D. la Croix),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Koggenland,verweerder
(gemachtigden: J. Benz, P. Das en M.H.B. Groefsema).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van 10 mei 2023.
2. Bij dit besluit heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens het vergisten van te veel (afval)stoffen afkomstig van derden. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
3. Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
4. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 juli 2023 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben hieraan deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , allen [functie] van verzoekster, [naam 4] , [#] van verzoekster, bijgestaan door voornoemde gemachtigden. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
5.1
Bij besluit van 12 oktober 2010 is aan Franico een milieuvergunning (thans: omgevingsvergunning) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een glastuinbouwbedrijf (tulpenbroeierij) gecombineerd met een biomassa-vergistingsinstallatie op het adres [locatie] .
5.2
In voorschrift 6.1.4 van de omgevingsvergunning van 12 oktober 2010 is bepaald dat de inrichting jaarlijks maximaal 25.000 ton (afval)stoffen mag vergisten. Onderverdeeld mag er maximaal het volgende worden vergist:
- 5.000 ton vaste (afval)stoffen uit eigen inrichting;
- 7.500 ton vloeibare (afval)stoffen uit eigen inrichting;
- 7.500 ton vaste (afval)stoffen van derden;
- 5.000 ton vloeibare (afval)stoffen van derden.
5.3
Het glastuinbouwbedrijf en de biomassa-vergistingsinstallatie zijn in 2019 in eigendom overgedragen aan verzoekster. Verzoekster is opgericht door een zestal tuinders en akkerbouwers uit de regio Koggenland.
De opgelegde last
6.1
Tijdens een periodieke controle op 21 september 2022 is door een toezichthouder van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (OD) – voor zover hier van belang – geconstateerd dat in strijd met voorschrift 6.1.4 in 2021 ongeveer 21.745 ton (afval)stoffen van derden is vergist, en vanaf 1 januari 2022 tot 23 september 2022 18.653 ton (afval)stoffen van derden is vergist.
6.2
Op 21 november 2022 heeft een hercontrole plaatsgevonden en is geconstateerd dat ook na 23 september 2022 nog (afval)stoffen van derden zijn geaccepteerd
6.3
Op 9 februari 2023 heeft verweerder aan verzoekster medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaling van overtreding van voorschrift 6.1.4.
6.4
Tijdens een controle op 9 maart 2023 is geconstateerd dat er van 1 januari 2023 tot en met 28 februari 2023 5.459 ton aan (afval)stoffen van derden is geaccepteerd en vergist.
6.5
Omdat de overtreding voor het jaar 2022 niet meer ongedaan kon worden gemaakt heeft verweerder, ter voorkoming van herhaling van de overtreding in de jaren 2023 en volgende, aan verzoekster bij besluit van 10 mei 2023 (het bestreden besluit) een last onder dwangsom opgelegd.
In dit besluit is aangegeven dat verzoekster ervoor zorg dient te dragen dat in de komende jaren per kalenderjaar niet meer dan de toegestane hoeveelheid afvalstoffen van buiten de inrichting wordt geaccepteerd en vergist. De last is opgelegd voor:
Overtreding
Dwangsom
Maximale
dwangsom
Begunstigings-termijn
Overschrijding van de jaarlijks toegestane vergistingscapaciteit van (afval)stoffen van derden. Voorschrift 6.1.4 van de vergunning van 12 oktober 2010.
€ 30,- voor iedere ton geaccepteerde vloeibare of vaste afvalstof van derden waarmee de toegestane capaciteit op jaarbasis wordt overschreden.
€ 75.000,-
acht weken
De bevoegdheid tot het opleggen van de last
7.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat de last onder dwangsom is opgelegd om herhaling van de overtreding te voorkomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2020 [1] , overweegt de voorzieningenrechter dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding kan worden opgelegd indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
7.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voldaan aan de voorwaarden voor het opleggen van een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding. De voorzieningenrechter stelt daartoe vast, hetgeen door verzoekster ook niet wordt betwist, dat in de jaren 2021 en 2022 meer dan 12.500 ton (afval)stoffen zijn vergist die afkomstig zijn van een ander bedrijf dan het zich op de locatie [locatie] bevindende glastuinbouwbedrijf.
Het betoog van verzoekster dat de (afval)stoffen afkomstig van tuinders en akkerbouwers die deelnemen in verzoekster kunnen worden beschouwd als ‘(Afval)stoffen uit eigen inrichting’ als bedoeld in het voorschrift, volgt de voorzieningenrechter niet. Van een situatie dat de verschillende door verzoekster bedoelde inrichtingen én verzoekster als voor de milieuregelgeving als één inrichting zouden kunnen worden aangemerkt is immers geen sprake, nu niet is gebleken dat de zeggenschap over de bedrijfsvoering in alle bedoelde inrichtingen in handen is van één en dezelfde (rechts)persoon. Daarmee staat vast dat (in 2021 en) 2022 voorschrift 1.6.4 van de geldende omgevingsvergunning is overtreden.
Verder is van belang dat de bij het bestreden besluit opgelegde last ziet op overtreding van hetzelfde voorschrift en ook overigens de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. Op grond van de door verzoekster aan verweerder verstrekte informatie over de in januari en februari reeds geaccepteerde en vergiste tonnages, heeft verweerder zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter verder op het standpunt kunnen stellen dat een gevaar voor herhaling van de overtreding in het jaar 2023 (en verder) voor de hand ligt.
7.3
Gelet op het voorgaande was verweerder naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bevoegd een last onder dwangsom op te leggen aan verzoekster. De stelling van verzoekster dat voorschrift 6.1.4 onverbindend is en niet aan de omgevingsvergunning verbonden had mogen worden omdat dit voorschrift geen milieubelang dient, volgt de voorzieningenrechter niet. Verweerder heeft in zowel het verweerschrift als ook nader ter zitting afdoende gemotiveerd dat het voorschrift wel degelijk een milieubelang dient omdat de meer dan vergunde aanvoer van derden afkomstige (afval)stoffen transportbewegingen van en naar de inrichting met zich brengt. Deze extra transporten leiden tot extra lucht- en geluidsemissie vanuit de inrichting, waarmee in de vergunningverlening in 2010 geen rekening is gehouden.
De formulering van de last
8. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blinkt de aan verzoekster opgelegde last niet uit in helderheid. Met de zinsnede “dient u ervoor zorg te dragen dat in de komende jaren per kalenderjaar niet meer dan de toegestane hoeveelheid afvalstoffen van buiten de inrichting wordt geaccepteerd en vergist” is weliswaar tot op zekere hoogte duidelijk wat er van verzoekster wordt verwacht, maar de duur van de last is door de keuze van de woorden “in de komende jaren” onbepaald. Omdat de gekozen dwangsom van € 30,- is gekoppeld aan de toegestane capaciteit op jaarbasis, is ook niet duidelijk of de aan de last verbonden maximale dwangsom eenmalig is of elk volgend kalenderjaar opnieuw kan worden verbeurd. Verder is onduidelijk of voor het einde van de aan de last verbonden begunstigingstermijn wel of geen dwangsommen (kunnen) worden verbeurd. Door verweerder is ter zitting toegelicht dat de maximale dwangsom eenmalig kan worden verbeurd. De dwangsommen worden volgens verweerder verbeurd vanaf het moment dat de maximaal toegestane hoeveelheid (afval)stoffen afkomstig van derden in 2023 wordt overschreden, ook als dat voor afloop van de begunstigingstermijn is. Verzoekster leest de last zo dat zij geen dwangsommen verbeurt zolang de begunstigingstermijn loopt en dat als bij ommekomst van de begunstigingstermijn sprake is van een overschrijding, zij alleen voor daarna te constateren overschrijdingen in te veel ton ingenomen (afval)stoffen van derden dwangsommen verbeurt. Die uitleg komt de voorzieningenrechter niet onlogisch voor, gezien het feit dat een begunstigingtermijn naar zijn aard bedoeld is om de overtreder in de gelegenheid te stellen om een overtreding te beëindigen zonder dwangsommen te verbeuren. In de hiervoor geconstateerde onduidelijkheden ziet de voorzieningenrechter echter geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening omdat verweerder de last in de beslissing op bezwaar kan verduidelijken. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat op grond van artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van de overtreding te voorkomen, behoudens bijzondere omstandigheden, geen begunstigingstermijn hoeft te worden verbonden. Verweerder zal echter met de omstandigheid dat zij verzoekster die termijn (onverplicht) wel heeft geboden, bij de te nemen beslissing op bezwaar wel rekening moeten houden.
Belangenafweging
9.1
Tegenover het belang van verzoekster dat pleit vóór het treffen van een voorlopige voorziening staat het algemeen (milieu)belang van verweerder. De voorzieningenrechter ziet in dit geval na afweging van de verschillende belangen aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
9.2.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de besluitvorming in bezwaar niet kan worden afgewacht omdat milieubelangen daarmee in het gedrang komen. Het opnieuw overtreden van voorschrift 6.1.4 heeft volgens verweerder immers tot gevolg dat meer vervoersbewegingen zullen worden gemaakt dan de zes vervoersbewegingen per dag die in de huidige vergunning zijn vergund. Deze extra vervoersbewegingen hebben voor de omwonenden effect op de milieuaspecten geluid en lucht. Verweerder heeft dit standpunt echter niet concreet onderbouwd. Verzoekster heeft het standpunt van verweerder ter zitting bovendien gemotiveerd betwist. Zij heeft toegelicht dat de vergunde situatie een glastuinbouwbedrijf (broeierij) met biomassa-vergistingsinstallatie omvat en dat het toegestane aantal vervoersbewegingen in de vergunning uit 2010 daarom ook ziet op beide onderdelen tezamen. Het grootste aandeel vervoersbewegingen vond echter altijd plaats ten behoeve van de broeierij. Omdat het glastuinbouwbedrijf inmiddels niet meer wordt gebruikt als broeierij maar voor een teelt die met veel minder vervoersbewegingen gepaard gaat, is het aandeel vervoersbewegingen dat verband houdt met het glastuinbouwbedrijf aanzienlijk gedaald. Daardoor kan de aanvoer van 25.000 ton (afval)stoffen afkomstig van derden voor wat betreft het totaal aantal vervoersbewegingen binnen de vergunde situatie plaatsvinden. Verweerder is op dit standpunt niet ingegaan en heeft verder ter zitting aangegeven dat hij bij het bestreden besluit de door verzoekster ingezonden informatie niet heeft beoordeeld op het aantal vervoersbewegingen omdat dit punt niet eerder is aangevoerd. De toelichting door verzoekster komt de voorzieningenrechter niet op voorhand onjuist of onredelijk voor. Bovendien zullen, zoals verzoekster onweersproken heeft gesteld, de vrachtwagens met (afval)stoffen van omliggende bedrijven die niet meer bij verzoekster terecht kunnen deze stoffen naar andere verwerkers moeten afvoeren, waarbij langs dezelfde route minstens evenveel transportbewegingen zullen plaatsvinden. Gezien het vorenstaande acht de voorzieningenrechter de met het bestreden besluit te beschermen milieubelangen minder zwaarwegend dan verweerder betoogt.
9.2.2
Verzoekster heeft hiertegenover onweersproken gesteld dat het verder terugbrengen van de productie of het geheel stilleggen van de biomassa-vergistingsinstallatie naast aanzienlijke financiële gevolgen ook grote gevolgen heeft voor de controlemogelijkheden van de biologie van de vergister met aanzienlijke (mogelijke) milieuschade en overlast voor de omgeving (met name geur) als gevolg. Bij stilstand loopt de installatie daarnaast blijvende schade op. Wanneer verzoekster gehouden is om niet meer dan 12.500 ton aan (afval)stoffen te vergisten per jaar zal bovendien het aantal huishoudens dat in Koggenland gebruik maakt van het door verzoekster geproduceerde groene gas halveren, waarmee een minder grote bijdrage wordt geleverd aan de energietransitie.
9.2.3
Verzoekster heeft erop gewezen dat zij al jaren werkt aan verzelfstandiging van de biomassa-vergistingsinstallatie, waarbij alleen nog (afval)stoffen van derden vergist zullen worden. In reactie daarop heeft verweerder aangegeven dat verzoekster niet eerder dan na het opleggen van (de vooraankondiging van) de last onder dwangsom actie heeft ondernomen, maar daarin volgt de voorzieningenrechter verweerder niet. Al geruime tijd voor de vooraankondiging van 9 februari 2023 heeft verzoekster een principeverzoek bij verweerder ingediend om te komen tot verzelfstandiging van de biomassa-vergistingsinstallatie. Op 22 maart 2022 heeft verweerder aan verzoekster laten weten daartegenover een positieve grondhouding in te nemen. Verder heeft verzoekster nadat zij op 20 juni 2023 van verweerder een positief besluit ontving op de door haar ingediende m.e.r.-beoordelingsnotitie, direct op 30 juni 2023 de benodigde omgevingsvergunningen in zowel het ruimtelijk- als het milieuspoor aangevraagd. Ter zitting is door verweerder de verwachting uitgesproken dat de besluiten op deze beide aanvragen niet eerder dan in september zijn te verwachten als gevolg van het zomerreces. Dat geldt ook voor de beslissing op bezwaar in de onderhavige procedure.
9.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in de gegeven omstandigheden het belang van verweerder bij direct handhavend optreden op dit moment, mede gezien de betrekkelijk korte termijn waarop verweerder verwacht te kunnen besluiten op de ingediende omgevingsaanvraag en op het door verzoekster ingediende bezwaar, niet zodanig zwaarwegend dat in redelijkheid de beslissing op het bezwaar niet kan worden afgewacht. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom toe.
Conclusie en gevolgen
9.4
De voorzieningenrechter schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 10 mei 2023 tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Daarbij kan van verzoekster worden verwacht dat zij het (deels in afwijking van de vergunning) in 2020 door verweerder toegestane aantal van (7 x 6 =) 42 vervoersbewegingen per week niet overschrijdt, dat zij dit aantal zo mogelijk ook naar beneden zal proberen bij te stellen en dat zij de vervoersbewegingen zo veel mogelijk in de dagperiode laat plaatsvinden. Het in voorschrift 6.1.4 genoemde maximum van 25.000 ton binnen de inrichting te vergisten (afval)stoffen blijft daarbij gelden als de absolute bovengrens.
Griffierecht en proceskosten
10. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het besluit van 10 mei 2023 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
27 juli 2023.
27 juli 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: