Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/1304
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
het college van Bestuur van de Erasmus Universiteit Rotterdam, verweerder.
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat verweerder volgens hem niet op tijd heeft beslist op zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van 12 februari 2024.
2. Verweerder heeft op 17 april 2024 een verweerschrift ingediend. Eiser heeft op 2 mei 2024 gereageerd op het verweerschrift.
3. Nadat partijen zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord en niet binnen de gestelde termijn hebben verklaard gebruik te willen maken van dat recht, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. De rechtbank doet uitspraak met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
4. Eiser heeft op 12 februari 2024 een Woo-verzoek ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn inmiddels voorbij is. Eiser heeft verweerder op 16 maart 2024 in gebreke gesteld en sindsdien zijn twee weken voorbij gegaan, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond.
5. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb indien de omvang van het Woo-verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken.
6. De rechtbank verwijst naar ECLI:RBNHO:2024:7939 en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden. De rechtbank voegt aan deze redenering toe dat artikel 8.4 van de Woo een opzichzelfstaande bepaling is, die zelfstandig wordt toegepast. Het wordt dus niet toegepast als nadere invulling van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Van een bijzonder geval hoeft bij toepassing van artikel 8.4 van de Woo geen sprake te zijn.
7. De rechtbank dient vervolgens de omvang van het verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. Wat een redelijke beslistermijn is hangt dus af van de door aanvrager gevraagde informatie.
Het verzoek
8. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:
“Verwijzend naar de Wet open overheid verzoek ik de Erasmus University Rotterdam documenten openbaar te maken in relatie tot de volgende leerstoelen:
Publieksfilosofie (2024)
Rechtsstaat, samenleving en rechtspraktijk (2023)
Ik verzoek u in relatie tot deze twee afzonderlijke leerstoelen om documenten die zien op het instellen van deze leerstoelen, (zoals correspondentie, zowel intern als met externen) alsmede correspondentie gewisseld over de sollicitatieprocedure voor de leerstoelen. Daarnaast zou ik graag afschriften van documenten openbaar willen laten maken die anderszins raken aan besluitvorming rondom de betreffende leerstoelhouder.
Voor beide verzoeken geldt dat het datumbereik als volgt wordt gehanteerd: 1 december 2022 tot en met 11 februari 2024.”
Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek
9. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom op grond van artikel 8.4 van de Woo een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.
10. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij tientallen verschillende personen. Ook kunnen de documenten berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Omdat ‘alle correspondentie’ wordt opgevraagd, moeten voor de zoekslag verschillende mensen ondervraagd worden naar hun communicatie. Hun E-mailadressen, post, Whatsapp etc. moeten dan worden doorzocht. Het opvragen van telefoons verdient bijzondere opmerking, omdat die uit hun aard niet constant bij het bestuursorgaan berusten. Voordat een telefoon bij een (oud)werknemer is opgevraagd, is ingeleverd en is uitgelezen gaat dus al enige tijd voorbij, zonder dat überhaupt met de beoordeling van documenten begonnen kan worden. Dit vraagt in deze zaak om een zeer ruime beslistermijn.
11. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. Het verzoek betreft een periode van ruim een jaar. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat in ieder geval 1.087 documenten onder de zoekopdracht vallen. Deze documenten zullen naar schatting in totaal duizenden pagina’s betreffen. Dat vraagt om een zeer ruime termijn.
12. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Communicatie bevat per definitie persoonsgegevens. Ook kan communicatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat betekent dat alle communicatie per tekstonderdeel beoordeeld moet worden. Verweerder heeft verder onweersproken gesteld dat het om (persoons)gevoelige informatie gaat. Dat vraagt om een zeer ruime termijn.
Toets van het verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder
13. De omvang van het verzoek moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit.
14. Verweerder heeft daarover gesteld dat sprake is van piekdrukte en onderbezetting. Door de uitzonderlijke werklast die het verzamelen en beoordelen van de documenten met zich brengt, was verweerder niet in staat tijdig te beslissen. Dat komt naast de omvang ook door de gevoeligheid van het dossier. Naast de omvang van het verzoek zijn er verder veel medewerkers betrokken geweest bij het dossier waarover om informatie is verzocht, waardoor de inventarisatie meer tijd in beslag heeft genomen dan gebruikelijk. Verweerder heeft externe ondersteuning ingeschakeld. Eiser heeft verder volgens verweerder uitnodigingen afgewezen om in gesprek te treden over de beslistermijn en mogelijke prioritering van documenten. Naar verwachting kon op 15 augustus 2024 beslist worden.
15. Eiser heeft op 2 mei 2024 gereageerd op het verweerschrift. Hij stelt dat hij beschikbaar was voor overleg. Verder heeft hij erop gewezen dat gevoeligheid van een dossier voor de Woo niet moet uitmaken. Eiser kan zich verder niet vinden in de door verweerder genoemde beslistermijn. Eiser stelt dat verweerder niet binnen de gestelde termijn is begonnen met het in behandeling nemen van zijn verzoek, en niet binnen de wettelijke termijn in contact is getreden met eiser, ondanks herhaalde berichten van eiser over de status van zijn Woo-verzoek. Eiser stelt dat verweerder sinds de invoering van de Woo, ingericht dient te zijn op Woo-processen als deze. Verder is de tijdsperiode waarover documenten worden gevraagd, afgebakend en beperkt en betreft het slechts twee leerstoelen. Eiser is dan ook van mening dat een korte beslistermijn passend is.
16. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Daarbij moet gekeken worden naar de concrete omstandigheden van het geval. Daaronder valt ook de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan. Eiser heeft gesteld dat verweerder voortvarender te werk had kunnen gaan, maar heeft niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn.
17. Eiser beroept zich verder op de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond op grond van de in ECLI:RBNHO:2024:7939 gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo.
Conclusie
18. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar redelijk voor. Bovendien heeft eiser niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank constateert daarbij dat de door verweerder voorgestelde termijn in dit geval niet is gehaald. Die is namelijk al verstreken. Uit niets blijkt echter dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van het Woo-verzoek, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Bovendien blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het een lange tijd zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 1 december 2024.
19. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid.
20. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de lijn in de jurisprudentie dat een dwangsom van 100 euro per dag wordt opgelegd. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van Pro de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom [1] en de Wet misbruik [2] de termijn uit artikel 8.4 te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn.
21. Het beroep is gegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen sprake omdat geen kosten zijn gemaakt die vergoed kunnen worden. Wel dient verweerder aan eiser het griffierecht te vergoeden.
22. De rechtbank wijst erop dat in zaken als deze waarin de rechtbank een termijn bepaald, verweerder bij onvoorziene feiten en omstandigheden de rechtbank kan verzoeken de termijn te herzien (artikel 8:119 van Pro de Awb). Dat zou zich in deze zaak bijvoorbeeld kunnen voordoen als uit de zoekslag blijkt dat (veel) meer documenten vallen onder het Woo-verzoek dan nu wordt ingeschat.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op uiterlijk 1 december 2024 alsnog een besluit bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van C. Willemse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.