ECLI:NL:RBNHO:2024:13933

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 22/5038

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2024 in de zaak tussen

1.de stichting
Stichting Bergen aan Zee,gevestigd te Bergen aan Zee

2.de besloten vennootschap
De Dennen BV,gevestigd te Bergen aan Zee

3. [eiser 1]uit Bergen aan Zee

4. [eiser 2]uit Bergen aan Zee

5. [eiser 3]uit Bergen aan Zee

6. [eiser 4]uit Bergen aan Zee

7. [eiser 5]uit Bergen aan Zee

8. [eiser 6]uit Bergen aan Zee

9. [eiser 7]uit Bergen aan Zee,

eisers

gemachtigde: mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar,

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,

verweerder (hierna: het college)

gemachtigde: ing. C. van Duivenbode, werkzaam bij de Omgevingsdienst Noord-Holland-Noord.

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap
Nassau Bergen B.V.uit Bergen aan Zee (hierna: Nassau Bergen)

gemachtigde: mr. D. Sietses, advocaat te Heerenveen.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de vraag of Nassau Bergen een natuurvergunning nodig heeft voor haar project dat bestaat uit het slopen van het bestaande Hotel Nassau, de huidige winkels en eetgelegenheden op het Rode Plein en het herontwikkelen van een nieuw hotel aan het Van der Wijckplein 4 in Bergen aan Zee. Het college heeft de door Nassau Bergen gevraagde vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: ‘natuurvergunning)’ geweigerd onder de overweging dat met toepassing van het leerstuk van intern salderen^[1]geen natuurvergunning is vereist. Een dergelijke weigering wordt een positieve weigering genoemd.

1.1.

Eisers zijn het niet eens met de positieve weigering (hierna ook: het bestreden besluit). Zij voeren daartegen een aantal beroepsgronden aan. Eisers voeren aan dat het college de zogenaamde bouwvrijstelling niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen. Zij betogen voorts dat niet intern kon worden gesaldeerd en onvoldoende aannemelijk is dat het nieuwe hotel niet meer stikstof zal uitstoten, omdat niet is verzekerd dat het te realiseren hotel gasloos zal worden uitgevoerd. De rechtbank beoordeelt de positieve weigering aan de hand van de beroepsgronden.

1.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een juiste beslissing heeft genomen. Het college heeft terecht geconcludeerd dat de gevraagde natuurvergunning niet was vereist en dus kon worden geweigerd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Procesverloop en feiten

2. Nassau Bergen wil op de plaats van haar huidige hotel en enige omliggende bebouwing een nieuw hotel bouwen. Zij heeft daarvoor een aanvraag ingediend bij de gemeente voor een omgevingsvergunning voor bouwen.

2.1.

Nassau Bergen heeft vòòr de aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen voor het project een aanvraag ingediend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Met het bestreden besluit van 18 augustus 2022 heeft het college de gevraagde natuurvergunning geweigerd, onder de overweging dat Nassau Bergen voor het project geen natuurvergunning nodig heeft op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb.

2.2.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Nassau Bergen heeft ook schriftelijk gereageerd.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: [eiser 7] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verder hebben namens het college deelgenomen voornoemde gemachtigde (in dienst van de provincie), vergezeld door [naam 1] en [naam 2] (beiden in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord). Namens Nassau Bergen hebben deelgenomen [naam 3] en [naam 4] , bestuurders van Nassau Bergen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Nassau Bergen heeft meegebracht [naam 5] , ecoloog bij Ecogroen BV en mr. [naam 6] , jurist bij Mees Ruimte en Milieu B.V.

2.4.

Het beroep was ook ingediend namens “De Verontruste Bewonersgroep Bergen aan Zee”. Het beroep is voor zover ingesteld namens deze bewonersgroep ter zitting ingetrokken. “De Verontruste Bewonersgroep Bergen” is daarom niet langer partij in dit geding.

Leeswijzer

3. Onder 4. staan nog enige van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind van deze uitspraak staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

3.1.

De in deze kwestie meest relevante wettelijke regels staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Totstandkoming van het bestreden besluit

4. Nassau Bergen heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de realisering van een project op de plaats van hotel Nassau in Bergen aan Zee. Het project ziet op de sloop van het bestaande hotel, daarnaast gelegen winkels en eetgelegenheden op het Rode Plein en de bouw van een nieuw hotel op de locatie van het oude hotel en die winkels en eetgelegenheden. Het nieuwe hotel zal bestaan uit twee gebouwen die onderling met elkaar zijn verbonden. In de gebouwen worden 60 hotelkamers, 21 hotelappartementen, een evenementen- c.q. vergaderzaal, een restaurant en een wellness-ruimte gerealiseerd. Ook is een parkeergarage met ruimte voor 80 parkeerplaatsen voorzien. Het nieuwe hotel wordt volgens het bouwplan gasloos gerealiseerd en zal zonder andere stookinstallaties worden verwarmd.

4.1.

Rondom Bergen aan Zee liggen de Natura-2000 gebieden Noordhollands Duinreservaat en Noordzeekustzone.

4.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat de herontwikkeling niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op de relevante Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie (welke wordt ontleend aan de op 22 juli 1952 voor de bouw van het hotel verleende bouwvergunning). Daarom is volgens het college uitgesloten dat de aangevraagde activiteit, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat betekent volgens het college dat, gelet op artikel 2.7, tweede lid, Wnb, voor de aangevraagde activiteit geen natuurvergunning nodig is. Het college heeft de aanvraag daarom geweigerd. In het besluit is een zogenoemde disclaimer opgenomen. Die houdt in dat aan de positieve weigering geen rechten meer kunnen worden ontleend als de plannen in vorm of omvang veranderen of het recht, het beleid of de berekeningsmethodiek wijzigen. In dat geval moet Nassau Bergen volgens het college opnieuw toetsen waarmee zal zijn bedoeld: nagaan of zij voor realisering van het project een natuurvergunning nodig heeft.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht in verband met inwerkingtreding Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

5.1.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 9 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de beoordeling van het bestreden besluit van toepassing blijft.

Bevoegdheid tot instellen beroep en belanghebbendheid

6. Het college betoogt dat het beroep namens de Stichting Bergen aan Zee (hierna ook: de Stichting) onbevoegd is ingesteld, omdat de overgelegde machtiging niet voldoet aan artikel 8 van Pro de statuten van de Stichting. De machtiging is volgens het college niet door minimaal twee, maar door slechts een bestuurder ondertekend.

6.1.

Nassau Bergen meent dat de Stichting Bergen aan Zee geen belanghebbende is bij de positieve weigering, omdat de feitelijke werkzaamheden van de Stichting alleen bestaan uit procederen.

6.2.

Het beroepschrift, dat mede namens Stichting Bergen aan Zee is ingediend, is ondertekend door [eiser 7] , die bestuurslid is van Stichting Bergen aan Zee. Zij heeft daarbij een “machtiging” van de stichting overgelegd, die ondertekend is door een andere bestuurder van de stichting, [eiser 5] . Nu duidelijk is dat twee bestuursleden zijn betrokken bij het namens de stichting indienen van het beroepschrift, is het beroep voor zover ingesteld namens Stichting Bergen aan Zee bevoegd ingesteld. Het betoog van het college volgt de rechtbank daarom niet.

6.3.

De rechtbank volgt ook het verweer van Hotel Nassau niet. Op grond van artikel 3 van Pro de statuten heeft Stichting Bergen aan Zee ten doel het rustieke en kleinschalige karakter van Bergen aan Zee te bewaren, de aantasting van het natuur- en duinlandschap tegen te gaan en verdere

bebouwing zoveel mogelijk te beperken en voorts al hetgeen in de ruimste zin met één

en ander verband houdt, daartoe behoort en/of daartoe bevorderlijk kan zijn. Niet is in geschil, dat het project binnen de territoriale begrenzing en inhoudelijke omschrijving van de statutaire doelstelling van de stichting ligt. Anders dan Nassau Bergen betoogt, verricht de stichting, zoals ter zitting is vastgesteld, om haar statutaire doelstelling te bereiken naast het voeren van procedures ook (andere) feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De stichting bestaat al lang, in elk geval sinds 1992, en beheert een website en een blad, De Duindoorn, waarop en waarin zij burgers informeert over de stand van zaken met betrekking tot vogels en flora en waarin melding wordt gemaakt van lopende procedures. Daarom merkt de rechtbank Stichting Bergen aan Zee aan als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb Pro.

7. De rechtbank heeft ter zitting ambtshalve aan de orde gesteld of [eiser 2] belanghebbende is bij het in beroep bestreden besluit. De rechtbank concludeert dat dat het geval is. Ten tijde van het nemen van dit besluit was en nog steeds is zij, anders dan in het beroepschrift is aangegeven, niet woonachtig aan de [straat 2] in Bergen aan Zee, maar aan de [straat 1] . Deze woning ligt dichtbij het project.

Relativiteitsvereiste

8. Het college betoogt dat het relativiteitsvereiste zoals verwoord in artikel 8:69a Awb in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit, voor wat betreft eisers sub 2 tot en met 9.

8.1.

Eisers hebben gezamenlijk één beroepschrift ingediend. Omdat het relativiteitsvereiste, zoals door het college ook terecht aangegeven, in elk geval niet aan eiseres sub 1 kan worden tegengeworpen, komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling van alle opgeworpen gronden van beroep. Of het relativiteitsvereiste al dan niet aan eisers sub 2 tot en met 9 zou kunnen worden tegengeworpen. laat de rechtbank daarom uit proceseconomische overwegingen in het midden.

Intern salderen?

9. Eisers voeren aan dat ten onrechte gebruik is gemaakt van intern salderen, omdat geen sprake is van dezelfde activiteit en hetzelfde project. De bestaande bebouwing bestaat volgens het bestemmingsplan Bergen aan Zee uit 2013 uit enkel horeca bestemming met specifieke vorm van horeca-1. Er mocht uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd met de daarin genoemde bescheiden maximale goot- en bouwhoogte. De bestaande bebouwing is volledig binnen het kadastrale perceel gemeente Bergen (NH) sectie G, nummer 711, gerealiseerd. Het projectgebied waarbinnen de omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik op 3 november 2021 werd afgegeven beslaat echter ook de kadastrale percelen gemeente Bergen (NH) sectie G, nummers 893, 806 en 712. De potentieel stikstofdepositie veroorzakende bebouwing en activiteiten worden derhalve over een groter gebied verdeeld. Dat kan volgens eisers niet bij intern salderen, omdat het daar moet gaan om dezelfde activiteit en hetzelfde project.

9.1.

De rechtbank volgt eisers daarin niet. Het projectgebied is groter dan alleen het bestaande hotel Nassau. Het omvat ook de parkeerplaatsen en de bouwwerken – winkels en eetgelegenheden – rondom en aan, dan wel op het zogenoemde Rode Plein. De bouw van het nieuwe hotel Nassau hangt echter onlosmakelijk samen met het slopen van het bestaande hotel en de winkels en eetgelegenheden aan, dan wel op het Rode Plein. Gelet hierop is sprake van één project. Omdat sprake is van één project mag hiermee intern gesaldeerd worden. Het doet er dan niet toe dat de nieuwe, potentieel stikstofdepositie veroorzakende bebouwing – met name het hotelgebouw – en activiteiten na realisering anders over dat grotere gebied worden verdeeld. Het betoog van eisers faalt.

Geen bouwvrijstelling

10. Eisers voeren aan dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte de bouw- en sloopactiviteiten en de daarmee samenhangende verkeersbewegingen, het aanleggen en veranderen van bouwwerken buiten beschouwing heeft gelaten. Eisers wijzen in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) van 2 november 2022^[2].

10.1.

Het college heeft voor het nemen van het bestreden besluit geen onderzoek verricht naar de stikstofdepositie in de bouwfase, omdat ten tijde van het bestreden besluit de artikelen 2.9a Wnb en 2.5 van het Besluit natuurbescherming golden, waarin de zogenoemde partiële bouwvrijstelling was geregeld. In de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Raad van State van 2 november 2022 is echter geoordeeld dat deze bouwvrijstelling niet mag worden toegepast. Gelet hierop had ook onderzoek naar stikstofdepositie in de bouwfase moeten zijn verricht. Omdat dit niet is gebeurd, kleeft aan het besluit een gebrek. Dit heeft het college ook erkend.

10.2.

Ecogroen advies en ingenieursbureau heeft op 6 juni 2023 de memo “Beoordeling effecten vervallen bouwvrijstelling op uitvoerbaarheid plan Hotel Nassau” opgesteld. Daarin wordt er op gewezen dat vanwege tijdsverloop en de wens zo duurzaam mogelijk te bouwen alleen gewerkt wordt met elektrische mobiele werktuigen waardoor alleen verkeersbewegingen als stikstofbron resteren. Uit de gewijzigde AERIUS-verschilberekeningen van 16 mei 2023 waarin deze uitgangspunten zijn verwerkt, volgt volgens dat memo, dat er geen sprake is van een toename van depositie ten opzichte van de referentiesituatie^[3]. De bevindingen in voornoemde memo en de uitkomst van de AERIUS-verschilberekeningen zijn door eisers op zichzelf niet betwist.

10.3.

Het geconstateerde gebrek aan het besluit betreft een motiveringsgebrek. Daarmee is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:46 Awb Pro. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van 6:22 Awb te passeren, omdat eisers door dit gebrek niet zijn benadeeld. Daarbij geldt dat het gebrek in de beroepsfase is hersteld. De stelling van eisers dat met de gewijzigde uitvoering door elektrische mobiele werktuigen het project zelf zou zijn gewijzigd, volgt de rechtbank niet. De conclusie van het college, dat voor het project geen passende beoordeling behoefde te worden gemaakt, blijkt, gelet op de aanvullende AERIUS-berekeningen, ook achteraf bezien juist.

Gasloos bouwen geborgd?

11. Eisers voeren aan dat het college er ten onrechte vanuit gaat dat er gasloos zal worden gebouwd. Zolang er nog geen vergunning voor bouwen is aangevraagd (en verleend) kan er volgens hen niet met zekerheid van worden uitgegaan dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (NH) het gebied waarin het hotel zich bevindt niet zal aanwijzen als uitzondering geregeld in de Gaswet op de wettelijke verplichting om gasloos te bouwen (zie artikel 10, zevende lid, onder a).

11.1.

Het college wijst er terecht op dat het bij zijn beoordeling mocht uitgaan van de aanvraag zoals deze is ingediend, zodat het er bij de beoordeling en de positieve weigering er terecht van is uitgegaan dat het hotel gasloos en zonder andere stookinstallaties zal worden uitgevoerd. Als de uitgangspunten van het project wijzigen, zoals het alsnog aansluiten van het hotel op aardgas, zal moeten worden beoordeeld of alsnog sprake is van een toename van stikstofdepositie en dus of er sprake is van vergunningplicht op grond van artikel 2.7 Wnb. Als blijkt dat door wijziging van de uitgangspunten een vergunningplicht geldt en Nassau Bergen dan niet over de vereiste vergunning beschikt, kan er handhavend worden opgetreden.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep van eisers is ongegrond.

12.1.

Nu aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, ziet de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Omdat het beroepschrift niet was ingediend door de gemachtigde, kan voor die proceshandeling geen vergoeding worden toegekend. Ook moet het college het door eisers betaalde griffierecht aan hen vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 875,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en mr. R.H.M. Bruin, en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage wettelijk kader

Aanvullingswet natuur Omgevingswet

Artikel 2.9, eerste lid

Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,

b. als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7, tweede lid

Het is verboden zonder vergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Beoordeling positieve weigering natuurvergunning voor herontwikkeling Hotel Nassau in Bergen aan Zee