Uitspraak
Rechtbank noord-holland
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/3728
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , wonende te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. W.G. Fischer),
en
de Dienst Toeslagen, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 18 oktober 2021 het verzoek om compensatie over de jaren 2008, 2012 en de maanden februari tot en met december 2013 afgewezen, omdat niet is gebleken dat bij de beoordeling van de kinderopvangtoeslag fouten zijn gemaakt.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij beslissing op bezwaar van 16 mei 2023 is verweerder bij zijn afwijzing van het verzoek om compensatie over deze jaren gebleven.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2024 te Haarlem. Namens eiseres is verschenen mr. L.A. Fischer, kantoorgenoot van haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. [naam 1] en mr. [naam 2] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres heeft voor de jaren 2007, 2008, 2011, 2012 en 2013 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor haar drie kinderen. Voor de jaren 2009 en 2010 heeft zij dat niet gedaan.
2008
2. Bij besluit van 4 december 2007 is aan eiseres voor het jaar 2008 een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend van € 4.644. Het voorschot is bij besluit van 9 juni 2008 herzien en vastgesteld op € 1.342. De teveel uitbetaalde kinderopvangtoeslag van eiseres is teruggevorderd plus gemaakte kosten. Op 22 juni 2010 is de kinderopvangtoeslag over het jaar 2008 definitief berekend op € 1.347 en is € 1 rente vergoed.
2012
3. Bij besluit van 29 december 2011 heeft verweerder voor het jaar 2012 automatisch een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend van € 14.636. Bij besluit van 31 juli 2015 is de kinderopvangtoeslag over het jaar 2012 definitief vastgesteld op € 3.488. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij beslissing op bezwaar het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Wel heeft hij het bezwaarschrift als verzoek om herziening van de toeslag in behandeling genomen. Naar aanleiding hiervan is bij besluit van 3 maart 2017 de kinderopvangtoeslag over het jaar 2012 definitief vastgesteld op € 3.908, waarbij rekening is gehouden met 80 uur meer kinderopvang. Hierdoor diende eiseres € 11.148 aan kinderopvangtoeslag terug te betalen. Eiseres heeft hiervan € 2.095,98 middels betaling of verrekening voldaan. Het nog openstaande bedrag van € 8.961,02 is niet ingevorderd, omdat eiseres in de schuldsanering zat.
4. Eiseres heeft verzocht om de kinderopvangtoeslag opnieuw te beoordelen.
5. Op 19 mei 2021 heeft verweerder van de gemachtigde van eiseres een verzoek ontvangen om het dossier van eiseres toe te zenden. Verweerder heeft hierop niet gereageerd.
6. Bij besluit van 26 mei 2021 is op grond van de zogenaamde ‘lichte toets’ aan eiseres een bedrag aan compensatie toegekend van € 30.000 voor de tijdvakken 2007, 2011 en januari 2013.
7. Op 18 oktober 2021 ontvangt verweerder een ingebrekestelling van de gemachtigde van eiseres om te beslissen op het verzoek om het dossier te overleggen.
8. Verweerder heeft bij besluit van 18 oktober 2021 het verzoek om compensatie voor de jaren 2008, 2012 en de maanden februari tot en met december 2013 afgewezen, omdat niet is gebleken dat bij de beoordeling van de kinderopvangtoeslag voor deze tijdvakken fouten zijn gemaakt.
9. Bij brief van 8 april 2022 heeft verweerder hierop gereageerd. Hierin is het volgende, voor zover van belang, vermeld:
“Op 17 mei 2021 hebt u uw dossier bij ons opgevraagd. Wij hebben uw dossier nog niet opgestuurd. Dit spijt ons. Het kost erg veel tijd om alle informatie in een dossier te verzamelen.
Wij nemen uw ingebrekestelling niet in behandeling
U kunt ons niet in gebreke stellen. De reden hiervoor is dat dossier geen beslissing is die wij binnen een vaste termijn moeten nemen.
(…)
Hoe gaat het nu verder
Zodra we beginnen met uw dossier nemen we contact met u op. Wij proberen uw dossier uiteraard zo snel mogelijk op te sturen.”
10. In het besluit van 18 mei 2022 heeft verweerder erkend dat voor de tijdvakken 2007, 2011 en januari 2013 fouten zijn gemaakt en heeft hij de compensatie voor eiseres vastgesteld op € 25.589. Aangezien de vastgestelde compensatie minder bedraagt dan de € 30.000 waarop eiseres op grond van de zogeheten Catshuisregeling ten minste recht heeft, is de vastgestelde compensatie van € 25.589 aangevuld tot € 30.000.
11. Op 28 november 2022 heeft de Bezwaarschriftenadviescommissie (BAC) het dossier met alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder een schriftelijke reactie van de BAC met dagtekening 26 oktober 2022, naar (de gemachtigde van) eiseres verstuurd.
12. Op 16 december 2022 heeft een hoorgesprek plaatsgevonden. Hiervan is een verslag opgesteld.
13. De Belastingdienst/Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen heeft op 2 januari 2023 een aanvullende schriftelijke reactie gegeven, die de BAC op 4 januari 2023 per e-mail naar (de gemachtigde van) eiseres heeft gestuurd. Eiseres heeft daarbij een termijn van drie weken gekregen om hierop te reageren. Op 17 januari 2023 heeft de gemachtigde van eiseres gereageerd.
14. Bij beslissing op bezwaar van 16 mei 2023 stelt verweerder, onder verwijzing naar het advies van de BAC van 28 februari 2023, zich op het standpunt dat het compensatiebedrag voor de jaren 2007, 2011 en januari 2013 wordt vastgesteld op € 28.094, hetgeen niet hoger is dan het reeds toegekende compensatiebedrag van € 30.000. Er volgt dan ook geen nabetaling. Voor de jaren 2008 en 2012 en de maanden februari tot en met december 2013 is verweerder bij zijn afwijzing van het verzoek om compensatie gebleven.
Geschil15. In geschil is verweerder het fair play-beginsel heeft geschonden en of recht bestaat op een compensatie voor de jaren 2008 en 2012. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd verklaard dat de hoogte van de compensatie die is toegekend voor de jaren 2007, 2011 en januari 2013 niet (langer) ter discussie staat. Ook de toegekende kinderopvangtoeslag voor februari tot en met december 2013 is niet langer in geschil.
16. Eiseres vindt dat het fair play-beginsel is geschonden, omdat verweerder, nadat eiseres hier meermaals om had verzocht en hem in gebreke had gesteld, het dossier pas kort voor de mondelinge behandeling van het bezwaar heeft verstrekt. Volgens eiseres zou dit de consequentie moeten hebben dat de bewijslast dat geen recht bestaat op een compensatie voor de jaren 2008 en 2012 op verweerder komt te rusten. Verder meent eiseres dat zij recht heeft op compensatie voor deze jaren wegens institutionele vooringenomenheid. Verweerder heeft voor beide jaren namelijk zonder enige informatie bij eiseres in te winnen de kinderopvangtoeslag direct stopgezet en (grote) bedragen van eiseres teruggevorderd aan kinderopvangtoeslag. Ten aanzien van het jaar 2012 betoogt eiseres ook dat het feit dat eiseres voor het jaar 2011 ten onrechte de kwalificatie ‘opzet/grove schuld’ van verweerder heeft gekregen, een aanwijzing vormt dat verweerder vooringenomen heeft gehandeld. Daarnaast is eiseres de toelating tot de schuldsaneringsregeling in 2011 geweigerd, hetgeen ook tot gevolgschade in 2012 heeft geleid. Volgens eiseres is bij de toekenning van de compensatie voor het jaar 2011 met deze gevolgschade geen rekening gehouden, omdat de compensatie gebaseerd is op forfaitaire bedragen. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de uitspraak op bezwaar.
17. Verweerder stelt dat geen recht bestaat op compensatie. Voor de jaren 2008 en 2012 zijn namelijk alleen reguliere correcties doorgevoerd. De correctie voor het jaar 2008 heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het stopzetten van de kinderopvangtoeslag door eiseres zelf en de correctie voor het jaar 2012 naar aanleiding van de wijziging van de kinderopvanggegevens door de kinderopvanginstelling. Ook kan niet gesproken worden van institutionele vooringenomenheid. Verweerder was niet gehouden om voorafgaand aan het (her)berekenen van de kinderopvangtoeslag informatie bij eiseres op te vragen, omdat de informatie van de kinderopvanginstelling in beginsel betrouwbaar is, zodat verweerder erop mag afgaan. Ook heeft eiseres voor deze jaren geen kwalificatie ‘opzet/grove schuld’ gekregen. Eiseres is wel voor (onder andere) het jaar 2011 aangemerkt als gedupeerde en hiervoor gecompenseerd. Dat eiseres niet toegelaten is tot de schuldsaneringsregeling wegens een onterechte kwalificatie ‘opzet/grove schuld’ klopt, maar die kwalificatie had betrekking op het jaar 2011. Verder is volgens verweerder het fair play-beginsel niet geschonden, omdat het dossier ruim twee weken voor de hoorzitting verstrekt is aan de gemachtigde van eiseres, in overeenstemming met artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
Beoordeling van het geschil
Fair play-beginsel
18. Hoewel de rechtbank begrijpt dat eiseres de nodige frustratie heeft ondervonden over de gang van zaken rondom de verstrekking van haar dossier, betekent dat niet dat het fair play-beginsel is geschonden. Eiseres is na ontvangst van het dossier, het hoorgesprek en de aanvullende schriftelijke reactie van de BAC van 2 januari 2023, in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren, waarvan zij ook heeft gebruikgemaakt met haar schrijven van 17 januari 2023. Nu aan eiseres voldoende gelegenheid is geboden om na de ontvangst van het dossier haar standpunten naar voren te brengen, is de rechtbank van oordeel dat niet aannemelijk is dat eiseres door de gang van zaken in haar procespositie is geschaad, laat staan dat verweerder heeft gehandeld met het oogmerk om te bemoeilijken of te frustreren dat eiseres haar recht zou halen. Van een schending van het fair play-beginsel is dan ook geen sprake.
Compensatie: juridisch kader
19. In artikel 2.1, eerste lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) is bepaald dat de Dienst Toeslagen op aanvraag compensatie toekent aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die schade heeft geleden doordat ten aanzien van hem:
a. vóór 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen; of
b. de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die vóór 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.
In artikel 2.1, vierde lid, van de Wht is bepaald dat een aanvraag van een kinderopvangtoeslag als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, niet in aanmerking komt voor compensatie van schade met betrekking tot een berekeningsjaar waarover minder dan € 1.500 aan kinderopvangtoeslag is teruggevorderd of het recht op kinderopvangtoeslag met minder dan € 1.500 is verlaagd.
20. In de memorie van toelichting bij artikel 2.1 van de Wht (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 70-71) worden vijf aspecten van institutionele vooringenomenheid benoemd: (1) collectieve stopzetting zonder een voorafgaande individuele beoordeling die dit rechtvaardigde; (2) het breed uitvragen van bewijsstukken over een of meerdere jaren; (3) zero tolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbreken bewijsstukken, al dan niet met een tweede check wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing was gevonden; (4) het niet nader uitvragen van informatie bij gebleken tekortkomingen in de door de ouder verstrekte bewijsstukken; (5) het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de door de ouder verstrekte bewijsstukken. Ieder aspect afzonderlijk hoeft niet noodzakelijkerwijs te duiden op institutionele vooringenomenheid, net zomin als het ontbreken van een van deze aspecten wijst op de afwezigheid daarvan. Er kunnen ook nog aanvullende aanwijzingen zijn van institutionele vooringenomenheid, zo blijkt uit de memorie van toelichting.
Compensatie 2008
21. Uit een door verweerder overgelegde gegevensuitdraai valt af te leiden dat eiseres op 23 mei 2008 zelf de kinderopvangtoeslag heeft stopgezet per 15 april 2015. Vanwege deze stopzetting heeft verweerder de kinderopvangtoeslag over de periode tot 15 april 2015 teruggevorderd ten bedrage van € 1.089. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat het wel kan kloppen dat zij de kinderopvangtoeslag in 2008 voor enkele maanden heeft stopgezet, aangezien zij in 2008 verlof genoot en haar kind toen niet naar de opvang ging. Enkel komt haar de periode vreemd voor, wat zij niet kan verklaren, omdat nog veel voor haar onduidelijk is.
22. De rechtbank acht, gelet op de door verweerder overgelegde uitdraai en hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, aannemelijk dat de terugvordering van kinderopvangtoeslag over het jaar 2008 voortvloeide uit de stopzetting daarvan door eiseres en niet uit institutionele vooringenomenheid van de kant van verweerder. Uit de gang van zaken blijkt ook niet dat sprake is geweest van onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid die aan het wettelijke systeem werd gegeven. Bovendien bedraagt het over 2008 teruggevorderde bedrag minder dan € 1.500. Eiseres heeft onder die omstandigheden geen recht op compensatie voor het jaar 2008.
Compensatie 2012
23. Voor het jaar 2012 heeft verweerder kinderopvangtoeslag teruggevorderd als gevolg van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvoor het voorschot kinderopvangtoeslag is berekend in 2012. Die afwijking is gebleken uit de gegevens die door de kinderopvanginstelling zijn verstrekt. Dat verweerder voorafgaand aan het vaststellen van het definitieve besluit van 31 juli 2015 (de terugvordering) geen informatie bij eiseres heeft ingewonnen, maakt niet dat gesproken kan worden van institutionele vooringenomenheid. Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, gelezen in samenhang met artikel 1a, aanhef en letter b, ten 1o, van het Uitvoeringsbesluit Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (tekst 2012), rustte op de kinderopvanginstelling namelijk een wettelijke verplichting informatie aan verweerder te verstrekken, zulks op straffe van een bestuurlijke boete (zie de artikelen 40 en 41 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen). Het ligt naar het oordeel van de rechtbank in de rede dat verweerder (behoudens aanwijzingen voor het tegendeel) uitgaat van de juistheid van de gegevens die hem langs deze weg worden verstrekt. Eiseres heeft betoogd dat de jaaropgave van de kinderopvanginstelling niet juist kon zijn, omdat die voor het jongste kind van eiseres (ook toen hij nog niet naar school ging) uitging van één dag opvang per week, terwijl eiseres een onderneming dreef waarmee zij € 2.000 per maand verdiende. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daartegen terecht ingebracht dat deze gegevens niet zonder meer onverenigbaar zijn, bijvoorbeeld omdat kinderopvang ook buiten het circuit van betaalde, geregistreerde kinderopvang geregeld kan worden. Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat ten tijde van de terugvordering over 2012 reeds bekend was dat de jaaropgave 2011 van de kinderopvanginstelling ook onjuist was. Hoewel verweerder deze stelling heeft betwist, heeft eiseres deze niet nader onderbouwd. De rechtbank acht deze stelling daarom niet aannemelijk.
24. Indien uit de gegevens die worden aangeleverd door de kinderopvanginstelling een tekortkoming in de aanvraag van de ouder blijkt, rechtvaardigt het niet nader uitvragen van informatie bij de ouder naar het oordeel van de rechtbank gelet op het hiervoor onder 19 en 20 geschetste toetsingskader niet onmiddellijk de conclusie dat sprake is van institutionele vooringenomenheid. Dat geldt des te meer indien verweerder geen reden had om aan de aangeleverde informatie te twijfelen. Dat, zoals eiseres stelt, uit de ‘Werkinstructie Toezicht 2010 KOT’ volgt dat verweerder informatie bij haar had moeten opvragen, wanneer de door eiseres opgegeven kinderopvanguren afwijken van de ontvangen gegevens, maakt dit niet anders, aangezien deze werkinstructie op gastouderopvang ziet en niet op kinderopvang.
25. Dat in het besluit van 31 juli 2015 ten onrechte geen rekening is gehouden met 80 uur (extra) aan kinderopvang, zoals eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht, en verweerder (pas) bij beslissing op bezwaar hiervoor alsnog kinderopvangtoeslag heeft toegekend, maakt naar het oordeel van de rechtbank evenmin dat van institutionele vooringenomenheid gesproken kan worden. Dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de extra 80 uur aan kinderopvang, is hooguit slordig te noemen, maar verweerder heeft alsnog bij beslissing op bezwaar hiervoor kinderopvangtoeslag toegekend, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank voldoende voortvarend is. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat eiseres door deze latere toekenning aan kinderopvangtoeslag ernstig is benadeeld. Van institutionele vooringenomenheid of van de hardheid bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, is dan ook geen sprake.
26. Dat recht bestaat op een compensatie voor het jaar 2012, omdat eiseres in dat jaar gevolgschade heeft geleden doordat zij als gevolg van de opzet/grove schuld-kwalificatie voor het jaar 2011 niet tot de schuldsanering is toegelaten, volgt de rechtbank niet. De rechtbank begrijpt dat het niet toelaten tot de schuldsanering gevolgschade met zich kan brengen, maar dat vormt geen grond om ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wht een compensatie aan eiseres voor het jaar 2012 toe te kennen. Verweerder heeft eiseres een compensatie voor het jaar 2011 toegekend vanwege de onterechte bestempeling als fraudeur en de hierdoor ontstane schade, waaronder de schade ten gevolge van de afwijzing tot toelating in de schuldsanering. Wanneer de (forfaitair berekende) tegemoetkoming volgens eiseres niet dekkend is voor de werkelijke geleden schade, waaronder eventuele gevolgschade van de opzet/grove schuld-kwalificatie voor het jaar 2011, dient zij een aanvraag in te dienen bij de Commissie Werkelijke Schade.
27. De omstandigheid dat voor het jaar 2011 wel een compensatie is toegekend wegens institutionele vooringenomenheid vormt naar het oordeel van de rechtbank slechts een zwakke aanwijzing dat zulks voor het jaar 2012 ook aan de orde was. Die aanwijzing vormt – ook in samenhang bezien met de overige door eiseres aangevoerde omstandigheden – onvoldoende grondslag voor toewijzing van de verzochte compensatie voor het jaar 2012.
Conclusie
28. Eiseres voldoet voor de jaren 2008 en 2012 niet aan de vereisten voor compensatie. Dat zij over deze jaren een lagere kinderopvangtoeslag toegekend heeft gekregen dan volgende uit de voorschotbeschikking(en), is niet een gevolg van institutionele vooringenomenheid of van hardheid bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht. Het verzoek om compensatie over deze jaren is daarom terecht afgewezen.
29. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
30. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Maas, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. van Doesburg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Burgers kunnen vervolgens via rechtspraak.nl vinden hoe zij hoger beroep kunnen instellen (waarheen ze het kunnen sturen) of via de website van de Afdeling.