Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/6302
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. L.R.M. van den Brink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, het college
(gemachtigden: mr. B. van Yperen en E. Menzl).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] uit [plaats 2] (derde-partij).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit om de omgevingsvergunning om het bedrijfspand aan de [straat 1] [nummer 1] in [plaats 2] in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken als woning te herroepen en vervolgens de aanvraag daartoe alsnog te weigeren.
1.1.
Eisers zijn eigenaar van het pand op de locatie [straat 1] [nummer 1] in [plaats 2] (het pand) en de woning op [straat 1] [nummer 2] . In het pand was het kantoor van een bank en later een huisartsenpraktijk gevestigd. Het perceel waarop het pand is opgericht heeft volgens het bestemmingsplan ‘ [plaats 2] ’ (het bestemmingsplan) de bestemming ‘Bedrijventerrein’. Momenteel verhuren eisers het kantoorpand aan een gezin ten behoeve van bewoning.
1.2.
Direct aan het perceel met het pand grenst een perceel waarop een bedrijfsloods is gevestigd. Het perceel waarop de bedrijfsloods is opgericht heeft ook de bestemming ‘Bedrijventerrein’. De bedrijfsloods is opgesplitst in units met de adressen [straat 1] [nummer 3] , [nummer 4] en [nummer 5] en [straat 2] [nummer 6] en [nummer 7] . De units hebben verschillende eigenaren. De unit [straat 1] [nummer 3] is het meest dichtbij gelegen bij de beoogde woning op [straat 1] [nummer 1] en in eigendom van derde-partij. Zij exploiteren op [straat 1] [nummer 3] / [straat 2] [nummer 6] het bedrijf ‘ [bedrijf] ’.
1.3.
In het primaire besluit van 9 augustus 2021 heeft het college aan eisers op grond van de zogenoemde kruimelregeling een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’. [1] Bij de beslissing van 26 januari 2022 op het door derde-partij ingediende bezwaar verklaart het college het bezwaar gegrond en herroept het college de omgevingsvergunning.
1.4.
In de uitspraak van 22 mei 2023 (HAA 22/1340) heeft deze rechtbank geoordeeld dat de beslissing op bezwaar van 26 januari 2022 onzorgvuldig is voorbereid. [2] De rechtbank heeft daarom de beslissing op bezwaar van 26 januari 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
1.5.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de nieuwe beslissing op bezwaar van 7 september 2023. Het college verklaart hierbij (weer) het bezwaar gegrond, herroept de omgevingsvergunning van 9 augustus 2021 en wijst de aangevraagde omgevingsvergunning strijdig gebruik af omdat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Uit de ruimtelijke onderbouwing, behorende bij de aanvraag, blijkt niet wat de gevolgen van het plan zijn voor het woon- en leefklimaat ter plaatse. Daarbij is in de ruimtelijke onderbouwing uitgegaan van een onjuiste toegestane milieucategorie in de bedrijfsloods. Op het perceel van de bedrijfsloods zijn namelijk bedrijven toegestaan tot en met milieucategorie 2 uit de bij de regels van het bestemmingsplan behorende bijlage A “Staat van bedrijfsactiviteiten”. Verder is onvoldoende onderbouwd dat de omliggende bedrijven niet worden beperkt in hun bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden door het toevoegen van een milieugevoelig object. Het door eisers ingebrachte akoestische onderzoek is beoordeeld door de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (ODNHN) en niet akkoord bevonden. Volgens de ODNHN is onvoldoende aangetoond dat de bedrijven niet worden beperkt in hun bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden, uitgaande van de maximaal planologische mogelijkheden.
1.6.
Derde-partij heeft op [nummer 8] januari 2024 op het beroep gereageerd.
1.7.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.8.
De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college en derde-partij. Namens eisers was [naam 3] als adviseur aanwezig.
Wettelijk kader Invoeringswet Omgevingswet
2 . Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel [nummer 8] .3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De hier aan de orde zijnde aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
[nummer 8] . De rechtbank beoordeelt het besluit van het college van 7 september 2023 om de verleende omgevingsvergunning te herroepen en vervolgens af te wijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
4.1.
Met het bestreden besluit heeft het college ook beslist dat eisers geen geslaagd beroep hebben gedaan op het overgangsrecht uit artikel 14 van Pro het bestemmingsplan, dat de eigendomssituatie van de grond tussen de woning en de bedrijfsloods geen evident privaatrechtelijke beperking voor vergunningverlening oplevert en dat het aangevraagde plan voorziet in voldoende parkeergelegenheid in de openbare ruimte. Eisers hebben daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet.
5. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft het college op goede gronden kunnen concluderen dat geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat?
6.
6.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat bij de beoogde woning sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Voor de beoogde woning wordt van de bedrijven in de bedrijfsloods geen milieuhinder verwacht omdat de woningen aan de [straat 1] [nummer 2] en [nummer 8] voor de geluidseisen uit artikel 2 .17a van het Activiteitenbesluit milieubeheer al maatgevend zijn. [3] De bestaande woningen aan de [straat 1] [nummer 2] en [nummer 8] liggen namelijk op gelijke of kortere afstand van de bedrijfsloods. Ook in het akoestisch rapport van 20 juli 2022 en de notitie van de geluidsdeskundige van 6 oktober 2022 is aangetoond dat door de aanwezigheid van reeds maatgevende woningen zal worden voldaan aan de milieueisen. Daarbij verwachten eisers dat de geluidsbelasting in de tuin niet in betekende mate zal afwijken van de aanvaardbaar geachte belasting op de gevel van de woning. Een ander gevolg van de aanwezigheid van andere maatgevende woningen is dat de beoogde woning ook niet zal zorgen voor een extra belemmering van de maximaal planologische bedrijfsmogelijkheden van de bedrijven in de bedrijfsloods. Die worden bij een representatieve invulling van die mogelijkheden immers al belemmerd door de maatgevende woningen. In de praktijk betekent dit dat het niet mogelijk is dat bedrijven van milieucategorie 2 zich in het bedrijfspand vestigen. De notitie van 6 oktober 2023 bevestigt dit ook. Tot slot stellen eisers op dit punt dat de maatwerkvoorschriften uit 1998 nog gelden voor de unit [straat 1] [nummer 3] omdat het type inrichting niet is gewijzigd (opslag was en is een type-A inrichting), waardoor ook verzekerd is dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de beoogde woning. De ODNHN heeft dit bij de beoordeling van het geluidsrapport miskend.
6.2.
Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat niet onderbouwd kan worden dat bij de beoogde woning sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Hierbij overweegt het college dat niet wordt voldaan aan de richtafstanden uit de VNG-Handreiking [4] omdat de afstand tussen de vergunningvrije mogelijkheden van de beoogde woning en de bestemmingsgrens/bebouwing van de toegestane bedrijvigheid 0 meter bedraagt. Ook zit er in de gevel van [straat 1] [nummer 3] een ontluchtingsrooster. Het ligt op de weg van eisers om te onderbouwen dat alsnog sprake is van een goed woon- en leefklimaat en dus van de richtafstanden kan worden afgeweken. Anders dan eisers betogen, staat de beoogde woning voor wat betreft bedrijfsunit [straat 1] [nummer 3] dichterbij (5, 2 meter en 0 meter als rekening wordt gehouden met vergunningvrij bouwen) dan de naastgelegen woningen aan [straat 1] [nummer 2] en [nummer 8] , die op respectievelijk 8,7 en 14,5 meter van [straat 1] [nummer 3] zijn gelegen. Hierdoor is de beoogde woning de maatgevende woning voor de unit [straat 1] [nummer 3] en niet de reeds bestaande woningen. Verder heeft de ODNHN het door eisers ingebrachte akoestische rapport niet akkoord bevonden omdat onvoldoende is aangetoond dat de bedrijven in de bedrijfsloods niet worden beperkt in hun bedrijfsvoering en ontwikkelmogelijkheden, uitgaande van de maximaal planologische mogelijkheden. Dit geldt weer met name voor het bedrijf dat zich in de unit [straat 1] [nummer 3] heeft gevestigd of de bedrijven die zich daar kunnen vestigen. Tot slot richt het beroep van eisers zich alleen op het aspect geluid, terwijl de richtafstanden ook kunnen gelden voor geur, stof en gevaarzetting. Voor wat betreft alle aspecten hebben eisers niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre sprake is van een goed woon- en leefklimaat. De enkele verwijzing naar de mogelijkheden in het Activiteitenbesluit milieubeheer is onvoldoende. [5]
6.3.
De rechtbank overweegt dat het college slechts gebruik kan maken van zijn bevoegdheid uit artikel 2 .12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 ˚, van de Wabo als is onderbouwd dat de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning betreft dus een discretionaire bevoegdheid van het college. Dit betekent dat het college de keuze heeft om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan, waarbij hij ook beleidsvrijheid heeft. De bestuursrechter dient het gebruik van een discretionaire bevoegdheid terughoudend te toetsen. Dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of het college op goede gronden tot zijn besluit op de vergunningaanvraag heeft kunnen komen.
6.4.
De rechtbank overweegt verder dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onderdeel uitmaakt van de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening. In beginsel is sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als wordt voldaan aan de richtafstanden zoals opgenomen in de VNG-Handreiking. De richtafstanden gelden ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van milieufactoren zoals geur, stof, geluid en gevaar uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Op de in deze procedure betrokken bestemming “Bedrijventerrein” zijn bedrijven tot en met milieucategorie 2 (op grond van de “Staat van Bedrijfsactiviteiten”) toegestaan. Voor die bedrijven is de richtafstand tot een gevoelig object 30 meter. Tussen partijen is niet in geschil dat de beoogde woning in ‘gemengd gebied’ ligt, waardoor de verkleinde richtafstand van 10 meter van toepassing is. Tussen partijen is vervolgens ook niet in geschil dat de afstand tussen de beoogde woning en de daarbij behorende vergunningvrije mogelijkheden, en de bedrijfsloods minder is dan de richtafstand van 10 meter. Bij het gebruik als woning moet dan alsnog een goed woon- en leefklimaat kunnen worden gegarandeerd. In dat geval is volgens de VNG-Handreiking een geluidsonderzoek noodzakelijk. [6]
6.5.1.
De vraag die bij de rechtbank in de eerste plaats voorligt is of de woningen op [straat 1] [nummer 2] en [nummer 8] reeds maatgevend zijn voor de mate van milieuhinder bij de beoogde woning en voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de bedrijven in de bedrijfsloods. Volgens eisers zijn de woningen op [straat 1] [nummer 2] en [nummer 8] dichterbij, of althans even ver weg, gelegen van de bestemmings- en perceelgrens van bedrijfsloods. Het college stelt daarentegen dat de beoogde woning dichter bij de afzonderlijke bedrijfsunit [straat 1] [nummer 3] is gelegen, waardoor de beoogde woning zelf maatgevend is voor het bedrijf in die unit.
6.5.2.
Ten aanzien van de wijze van meten heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder overwogen dat de richtafstanden uit de VNG-Handreiking gelden tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van de woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. [7] Dit betekent dat het college bij de beoordeling van welke woning maatgevend is, niet moet meten vanaf de daadwerkelijke huidige locatie van de (verschillende) bedrijfsactiviteiten in de bedrijfsloods, maar vanaf de bestemmings-/perceelsgrens. Eisers hebben zich in dit licht terecht op het standpunt gesteld dat de woningen op [straat 1] [nummer 2] en [nummer 8] dichterbij, of althans even ver weg, zijn gelegen van de bestemmings-/perceelgrens aan de westzijde van de bedrijfsloods in het geheel. Daarom zijn die woningen, gelet op de richtafstanden, dus maatgevend voor de milieuhinder bij de beoogde woning en voor ontwikkelmogelijkheden van de bedrijven in de bedrijfsloods. Dit geldt ook voor de aanvaardbare milieuhinder in de tuinen van de woningen. De beoogde woning vormt daarom geen éxtra beperking voor de bedrijfsvoering en bedrijfs-uitbreidingsmogelijkheden. [8] Deze beroepsgrond van eisers slaagt.
6.5.3.
Concluderend is de rechtbank van oordeel dat het college in de afstand van de beoogde woning tot de huidige bedrijfsactiviteiten in unit [straat 1] [nummer 3] en de beoogde plek waar een goed woon- en leefklimaat moet gelden, gelet op de wijze van meten tussen de bestemmingsgrens waarop bedrijvigheid is toegestaan, en de daardoor reeds aanwezige maatgevende woningen, geen aanleiding hoefde te zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Het bestreden besluit is daarom op dit punt ondeugdelijk gemotiveerd.
Belangenafweging: akte van levering
7.
7.1.
Eisers stellen zich voorts op het standpunt dat het college ten onrechte passage ‘6.a. enzovoorts’ uit de akte van levering van de beoogde woning niet heeft betrokken in de belangenafweging. Die passage is namelijk van toepassing op het pand [straat 1] [nummer 6] (thans: [nummer 1] ). Op basis van deze privaatrechtelijk vastgelegde verplichting mochten eisers erop vertrouwen dat óók in publiekrechtelijke zin medewerking zou worden verleend aan het gebruik als woning. Anders kunnen eisers niet aan de verplichting voldoen.
7.2.
Het college stelt zich daarentegen in het verweerschrift op het standpunt dat de door eisers aangehaalde passage uit de akte van levering ziet op het woonhuis op [straat 1] [nummer 2] , althans dat uit de passage niet de verplichting kan worden gehaald dat het oude kantoorpand aan de [straat 1] [nummer 6] (thans: [nummer 1] ) moet worden gebruikt als woning.
7.3.
Wat daarvan verder ook zij, het gaat hier om een privaatrechtelijke verplichting waar het college buiten staat. Privaatrechtelijke verplichtingen kunnen alleen dan in een procedure als deze een rol spelen als het gaat om een evidente privaatrechtelijke belemmering. Daarvan is geen sprake. Reeds daarom is de door eisers gestelde privaatrechtelijke verplichting niet relevant voor de door het college te maken belangenafweging. Het college behoefde daar dan ook geen rekening mee te houden.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het college moet binnen zes weken opnieuw op het bezwaar beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
9. De rechtbank ziet geen reden voor een zogenoemde bestuurlijke lus, om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. Het college zal immers een nieuwe belangenafweging omtrent een goed woon- en leefklimaat moeten maken met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is geoordeeld.
10. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van de proceskosten in dit beroep. Het college moet deze vergoeding betalen.
11. De proceskosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand door de rechtbank vastgesteld op € 1674,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor van 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van mr. I.A. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wabo
Artikel 2 .1, eerste lid onder c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
Artikel 2 .12, eerste lid:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2 .1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2 °. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4, negende lid:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2 .1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2 .12, eerste lid, onder a, onder 2 °, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;