Uitspraak
201211760/1/R2.
Datum uitspraak: 10 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], gemeente West Maas en Waal,
en
de raad van de gemeente West Maas en Waal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Alphen, Melkstraat 2b" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A. Bil, en de raad, vertegenwoordigd door M.G.M. Megens en M.M. Baars, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader en planbeschrijving
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan voorziet in de mogelijkheid om op het perceel Melkstraat 2b te Alphen een woning te realiseren.
Intrekking
4. Ter zitting heeft [appellant] het betoog dat het plan ertoe leidt dat het akkerbouwbedrijf aan de [locatie a] niet langer onder de werking van het Besluit landbouw milieubeheer (hierna: het Blm) valt maar onder werking van de Wet milieubeheer, als gevolg waarvan het bedrijf milieuvergunningplichtig wordt, ingetrokken.
Beleid
5. [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met het raadsbesluit van 24 september 2009 omdat het verzoek om woningbouw dat is ingediend op 14 november 2008 niet kan worden aangemerkt als een bouwaanvraag terwijl evenmin sprake is van een bouwproject dat in ontwikkeling is of is voorzien.
Voorts is het plan volgens [appellant] in strijd met het raadsbesluit van 17 februari 2011 waarin de beleidsnota Kleinschalige Woningbouw (hierna: de beleidsnota) is ingetrokken. [appellant] bestrijdt dat bij de intrekking van de beleidsnota een voorbehoud is gemaakt ten aanzien van verzoeken die zijn ingediend voor 1 februari 2011.
[appellant] bestrijdt verder het standpunt van de raad dat de Ontwikkelingsvisie Wonen en werken van 12 december 2002 (hierna: de Ontwikkelingsvisie) niet van toepassing is op het plan. Ook in de beleidsnota wordt verwezen naar de Ontwikkelingsvisie. Het plan voldoet, aldus [appellant], niet aan de in de Ontwikkelingsvisie gestelde randvoorwaarden.
Ter zitting heeft [appellant] nog aangevoerd dat indien de beleidsnota van toepassing zou zijn, nog altijd een volkshuisvestelijke toets dient plaats te vinden en moet worden voldaan aan de genoemde randvoorwaarden.
6. De raad stelt dat het plan niet valt onder de werking van de Ontwikkelingsvisie. Het plan is getoetst aan de beleidsnota en is daarmee in overeenstemming. Voorts is het verzoek om woningbouw ingediend op 14 november 2008 en heeft de intrekking van de beleidsnota geen gevolgen voor verzoeken die zijn ingediend voor 1 februari 2011, aldus de raad.
7. In het raadsbesluit van 24 september 2009 is bepaald dat geen nieuwe woningbouwprojecten, anders dan het reeds vastgestelde aantal, meer in ontwikkeling worden genomen. Voorts is bepaald dat het niet de bedoeling is de beleidsnota aan te passen en dat de huidige criteria hierin helder zijn. Voor woningbouwplannen vallend onder de beleidsnota geldt op grond van het raadsbesluit dat deze, mits voldaan wordt aan de criteria, kunnen worden voortgezet. Nu aan het plan de beleidsnota ten grondslag is gelegd, faalt het betoog van [appellant] dat het plan in strijd is met het raadsbesluit van 24 september 2009.
8. Bij besluit van 17 februari 2011 heeft de raad ingestemd met het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 1 februari 2011 om de beleidsnota in te trekken, behoudens de kaders rondom woningsplitsing en meergeneratie woningen. In het raadsvoorstel wordt voorgesteld alle lopende aanvragen te vervolgen en derhalve te blijven toetsen aan de criteria in de beleidsnota.
Niet in geschil is dat het verzoek om woningbouw op het perceel Melkstraat 2b op 14 november 2008 is ingediend. Weliswaar is in het raadsbesluit van 17 februari 2011 niet expliciet besloten om ten aanzien van de intrekking van de beleidsnota een voorbehoud te maken voor aanvragen die zijn ingediend voor 1 februari 2011, maar gelet op de toelichting ter zitting van de raad alsmede de omstandigheid dat het thans voorliggende plan is getoetst aan de beleidsnota, terwijl evenmin uit het raadsbesluit blijkt dat de raad op dit punt in afwijking van het raadsvoorstel heeft willen besluiten, houdt de Afdeling het ervoor dat de raad heeft beoogd conform het raadsvoorstel te besluiten en derhalve lopende aanvragen te blijven toetsen aan de beleidsnota. De omstandigheid dat het verzoek op 13 januari 2011 is gewijzigd in die zin dat in plaats van drie woningen is verzocht om één woning te mogen bouwen, doet hieraan niet af.
9. Voor zover [appellant] betoogt dat de Ontwikkelingsvisie op het plan van toepassing is, wordt als volgt overwogen. In de beleidsnota staat dat het doel is een afwegingskader te vormen waarbinnen wordt aangegeven hoe omgegaan wordt met individuele verzoeken voor kleinschalige woningbouwplannen. Voorts is in de beleidsnota opgenomen dat het beleid voortvloeit uit eerdere besluitvorming omtrent de Ontwikkelingsvisie en dat de nota gelezen en begrepen dient te worden in de context van het totaal aan gemeentelijke documenten. Uit het voorgaande volgt dat met de beleidsnota is beoogd een separaat beleidskader te scheppen specifiek voor kleinschalige, niet substantiële bouwaanvragen. Weliswaar is in de plantoelichting aangegeven dat het plan op genoemde onderdelen aansluit bij hetgeen in de Ontwikkelingsvisie is bepaald, maar in de beleidsnota kan geen steun worden gevonden voor de opvatting van [appellant] dat het plan tevens dient te worden getoetst aan de voorwaarden die zijn opgenomen in de Ontwikkelingsvisie.
10. Blijkens de beleidsnota dient onder volkshuisvestelijke toets te worden verstaan dat voor een specifieke doelgroep dient te worden gebouwd. De beleidsnota noemt in dat verband starterswoningen en zorggeschikte woningen en vermeldt de criteria waaraan bij een bouwplan in dat kader dient te worden voldaan. Voorts zijn in de beleidsnota een aantal randvoorwaarden opgenomen waaraan dient te worden getoetst. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan in de weg staat aan het bouwen van een woning die voldoet aan de in de beleidsnota genoemde volkshuisvestelijke toets noch dat het plan niet voldoet dan wel kan voldoen aan de in de beleidsnota genoemde randvoorwaarden. Gelet hierop kan dit betoog niet slagen.
Parkeergelegenheid
11. Volgens [appellant] voorziet het plan in onvoldoende parkeergelegenheid. Daartoe voert [appellant] aan dat het plan kamerverhuur en beroep aan huis bij recht toestaat en dat in de gemeentelijke Parkeerbeleidsregels 2010 staat dat met dergelijk gebruik bij het bepalen van het aantal parkeerplaatsen rekening dient te worden gehouden. Dat kamerverhuur niet mag plaatsvinden in bijgebouwen, zoals de raad stelt, is volgens [appellant] onjuist nu het plan kamerverhuur in een bij het hoofdgebouw bijbehorend bouwwerk toestaat. Verder acht [appellant] kamerverhuur uit het oogpunt van parkeerbehoefte niet op één lijn te stellen met inwonende kinderen, zoals de raad in de beantwoording van de zienswijze stelt.
12. De raad stelt dat voor een vrijstaande woning een parkeernorm van 2,1 parkeerplaatsen geldt en dat het plan hieraan voldoet. Een beroep aan huis is uitsluitend als ondergeschikte functie aan de woonbestemming toegestaan. Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012 in zaaknr. 201110982/1/R3 volgt, aldus de raad, dat een aan de bewoning ondergeschikte functie geen invloed heeft op de parkeernorm. Het gebruik van bijgebouwen voor kamerbewoning is volgens de raad niet toegestaan. Verder betreft kamerbewoning eveneens een aan de woonbestemming ondergeschikte functie die geen invloed heeft op de parkeernorm. Overigens biedt het plan ruimte voor drie parkeerplaatsen, aldus de raad.
13. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels is ter plaatse van de bestemming "Wonen" kamerbewoning en/of de uitoefening van een beroep aan huis toegestaan tot een oppervlakte van maximaal 40% van de vloeroppervlakte van de begane grond van het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken, met een maximum van 80 m2.
Ingevolge lid 3.3, van dit artikel, wordt, voor zover van belang, tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in elk geval gerekend, het gebruik voor:
a. permanente of tijdelijke bewoning, voor zover het vrijstaande bijgebouwen betreft.
14. In voornoemde uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012 is overwogen dat binnen de bestemming "Wonen" was voorzien in voldoende parkeergelegenheid en dat de omstandigheid dat ter plaatse tevens een beroep aan huis is toegestaan dat niet anders maakt nu deze functie ondergeschikt aan de woonfunctie dient te blijven en derhalve de ruimtelijke uitstraling als woning niet wijzigt. De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen, nu in de planregels beroep aan huis tevens ondergeschikt dient te blijven aan de woonfunctie.
Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit artikel 3, lid 3.3, van de planregels, dat kamerbewoning niet is toegestaan in de op het perceel te realiseren vrijstaande bijgebouwen. Kamerbewoning is uitsluitend toegestaan in het hoofdgebouw. Uitgaande van het betoog van [appellant] dat voor de toegestane kamerbewoning dient te worden uitgegaan van 0,8 parkeerplaatsen, wordt overwogen dat de stelling van de raad dat het plan de realisering van drie parkeerplaatsen toelaat, door [appellant] niet is weersproken. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in verband met de noodzakelijke parkeergelegenheid niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Woon- en leefklimaat
15. [appellant] betoogt dat ter plaatse van de voorziene woning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, gelet op de afstand tot het akkerbouwbedrijf.
16. In de reactie op het beroepschrift vermeldt de raad dat de afstand van de bouwperceelgrens van het akkerbouwbedrijf tot de voorziene woning ruim 25 meter bedraagt. Hoewel de afstand kleiner is dan de aanbevolen afstand in de VNG-brochure, kan ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd, zo stelt de raad. In dat verband wijst de raad erop dat geluid het maatgevende aspect is in verband met hinder vanwege het akkerbouwbedrijf en dat vanuit de milieuregelgeving reeds ter plaatse van de dichterbij gelegen woningen zal moeten worden voldaan aan de geluidnormen. Hieruit kan worden geconcludeerd dat ook ter plaatse van de voorziene woning zal worden voldaan aan de geluidnormen, aldus de raad.
17. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Blm is dit besluit van toepassing op een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondteelt.
Ingevolge artikel 4, lid 5, onder a, van het Blm is het besluit niet van toepassing op een inrichting die is opgericht na het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en die is gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van een object categorie I of II.
Ingevolge artikel 4, lid 6, onder a, van het Blm is in afwijking van het vijfde lid dit besluit van toepassing op een inrichting die is gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van een object categorie I of II, of op een afstand van minder dan 25 meter van een object categorie III, IV of V, die is opgericht voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en waarvan de afstand die moet worden aangehouden op grond van een vergunning of op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer of het Besluit bedekte teelt milieubeheer tot enig object categorie I of II, gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van de inrichting, of tot enig object categorie III, IV, of V, gelegen op een afstand van minder dan 25 meter van de inrichting, niet is afgenomen.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Blm wordt onder een categorie II object verstaan: bebouwde kom of aaneengesloten woonbebouwing van beperkte omvang in een overigens agrarische omgeving.
18. De stelling van [appellant] ter zitting dat het plan niet uitsluit dat op de grens van het bestemmingsvlak voor wonen bijgebouwen kunnen worden opgericht waar permanente bewoning is toegestaan en dientengevolge voor de afstand dient te worden uitgegaan van de rand van het bestemmingsvlak voor wonen in plaats van het bouwvlak, volgt de Afdeling niet. Op grond van artikel 3, lid 3.3, van de planregels wordt permanente of tijdelijke bewoning, voor zover het vrijstaande bijgebouwen betreft, gerekend tot een strijdig gebruik.
19. Ten tijde van de vaststelling van het plan viel het akkerbouwbedrijf onder de werking van artikel 4, lid 6, van het Blm. In dat verband is van belang dat het bedrijf ten tijde van de inwerkingtreding van het Blm reeds aanwezig was, dat binnen de in dit artikel genoemde afstanden woningen aanwezig zijn, en dat deze afstand niet is afgenomen.
Indien tussen een inrichting die onder de werkingssfeer van het Blm valt en een burgerwoning de in het Blm genoemde afstand wordt aangehouden, mag in beginsel worden aangenomen dat bij die woning een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Indien de in het Blm genoemde afstand niet wordt aangehouden, mag niet zonder meer worden aangenomen dat daar een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. In een dergelijk geval dient door de raad te worden gemotiveerd waarom ter plaatse niettemin een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2012 in zaak nr. 201012079/1/R2. Het bouwvlak voor de voorziene woning ligt dichterbij het akkerbouwbedrijf dan de in artikel 4, lid 6, onder a, van het Blm genoemde afstand van 50 meter.
In het Blm zijn geluidgrenswaarden opgenomen waaraan een bedrijf vallend onder deze regeling moet voldoen. In het Blm worden voor woningen die ten tijde van de inwerkingtreding reeds aanwezig waren geen uitzondering gemaakt wat betreft de toepasselijkheid van de geluidgrenswaarden, zodat het akkerbouwbedrijf ter plaatse van zowel bestaande als nieuwe woningen aan de bepalingen van het Blm moet voldoen. Dat betekent dat het akkerbouwbedrijf op grond van het Blm gehouden is ter plaatse van bestaande woningen te voldoen aan de voorgeschreven geluidgrenswaarden. De stelling van de raad dat het akkerbouwbedrijf wat betreft de geluidproductie reeds rekening dient te houden met de bestaande woning aan de [locatie b] die op kortere afstand van het akkerbouwbedrijf ligt dan de voorziene woning, als gevolg waarvan ter plaatse van de voorziene woning ook zal worden voldaan aan de voorgeschreven geluidgrenswaarden in het Blm en derhalve sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woning, acht de Afdeling gelet hierop in beginsel niet onredelijk.
De raad heeft evenwel onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom deze redenering in dit geval kan worden gevolgd. Hiertoe wordt overwogen dat de voorziene woning zich niet op dezelfde hoogte van het perceel van het akkerbouwbedrijf bevindt als de woning aan de [locatie b] . Onduidelijk is of vanwege het akkerbouwbedrijf ter hoogte van de voorziene woning geluid wordt geproduceerd, dan wel of in planologisch opzicht de mogelijkheid daartoe bestaat. Derhalve kan niet worden staande gehouden, althans is onvoldoende onderbouwd, dat de omstandigheid dat het akkerbouwbedrijf ter plaatse van de dichterbij gelegen woning aan de [locatie b] zal moeten voldoen aan de geluidnormen uit het Blm, met zich brengt dat tevens ter plaatse van de voorziene woning zal worden voldaan aan de geluidnormen en dat daarmee een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.
20. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bestuurlijke lus
21. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 19 alsnog toereikend te motiveren dat ter plaatse van de voorziene woning in verband met het akkerbouwbedrijf aan de [locatie a] wat betreft het aspect geluid een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
Voor zover de raad naar aanleiding van het geconstateerde gebrek wijzigingen aanbrengt in het plan, behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast. De raad dient in dat geval het nieuwe besluit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken.
Proceskosten
22. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente West Maas en Waal op om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 19 is overwogen het besluit van 13 september 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Alphen, Melkstraat 2b" te herstellen door alsnog toereikend te motiveren dat ter plaatse van de voorziene woning in verband met het akkerbouwbedrijf aan de [locatie a] wat betreft het aspect geluid een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
- het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en de uitkomst tevens aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Fenwick
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
608.