ECLI:NL:RBNHO:2025:14036

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 23/5440

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit Grootschermer, eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder

(gemachtigde: mr. S. Smit),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die aan eiser is opgelegd voor overtredingen op zijn perceel [perceel 1] in Grootschermer. Hier is eiser het niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last onder dwangsom aan eiser mocht opleggen.

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd in hoeverre sprake is van overtreding 2 en de van de last onder dwangsom die daarop ziet onvoldoende heeft gemotiveerd. Eiser krijgt dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is dus gedeeltelijk gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2.1.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop en totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Eiser is eigenaar van het perceel [perceel 1] in Grootschermer. Ter plaatste gold ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan Landelijk Gebied 2014 (het bestemmingsplan). Het oostelijk deel van het perceel had – voor zover voor dit beroep van belang – de bestemming ‘Wonen’. Het westelijk deel van het perceel had de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Cultuurhistorie’.

3.2.

Op 25 januari 2022 hebben toezichthouders van het college en de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (ODNHN) een controle uitgevoerd op het perceel van eiser. De bevindingen zijn opgenomen in het controlerapport (gedateerd 25 januari 2022). Gebaseerd op de bevindingen heeft het college overtredingen geconstateerd en per brief van 16 februari 2022 eiser geïnformeerd voornemens te zijn om aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Bij brief van 28 februari 2022 heeft eiser zijn zienswijze op het voornemen bekendgemaakt.

3.3.

Op 13 april 2022 heeft de toezichthouder van het college een hercontrole gedaan op het perceel van eiser. De bevindingen zijn opgenomen in een fotorapportage en een controlerapport (gedateerd 28 april 2022). Op 14 april 2022 en 22 april 2022 heeft de toezichthouder van de ODNHN hercontroles gedaan. De bevindingen zijn opgenomen in een controlerapport (ongedateerd). Bij primair besluit van 31 mei 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd voor overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het bestemmingsplan, het Bouwbesluit en de Wet bodembescherming. Tegen het primaire besluit heeft eiser bezwaar gemaakt en daarbij de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

3.4.

In haar uitspraak van 19 augustus 2022 (HAA 22/3949) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar toegewezen, en het primaire besluit geschorst tot de dag van verzending van de beslissing op bezwaar. Hiermee kregen partijen de ruimte om in onderling overleg tot een oplossing te komen. Het college diende, na overleg met eiser, nader te duiden welke materialen op het perceel van eiser als puin worden aangemerkt, en de last concretiseren in de beslissing op bezwaar.

3.5.

In de bezwaarfase zijn partijen met elkaar een mediationtraject aangegaan. Dit traject heeft niet tot een voor partijen bevredigende oplossing geleid.

3.6.

In de bestreden beslissing op bezwaar van 4 juli 2023 heeft het college de last onder dwangsom gewijzigd in stand gelaten. Deze beslissing heeft het college gebaseerd op het advies van de bezwarencommissie van 6 december 2022. Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep tegen ingesteld en de rechtbank weer verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

3.7.

Bij besluit van 3 oktober 2023 heeft het college de begunstigingstermijnen van overtredingen 1 en 2 van de last onder dwangsom verlengd tot drie maanden na de uitspraak in beroep. Hierop heeft eiser het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.

3.8.

Eiser heeft zijn beroepsgronden op 19 en 27 september 2023, en 27 maart 2025 aangevuld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een nadere reactie van 24 maart 2025.

3.9.

Bij brief van 30 april 2025 heeft de rechtbank het beroep van eiser voor zover gericht tegen de overtredingen van de Wet bodembescherming doorgestuurd naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). De rechtbank is niet bevoegd om op de beroepsgronden van eiser tegen die onderdelen van de last onder dwangsom te behandelen.

3.10.

De rechtbank heeft het beroep op 31 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser samen met [naam 1] , de gemachtigde van het college, vergezeld door mr. [naam 2] en mr. [naam 3] , beide in dienst bij de gemeente Alkmaar. Op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

3.11.

Op de zitting hebben partijen afgesproken om te onderzoeken of een nieuw mediationtraject kan worden opgepakt. Op 20 augustus 2025 heeft het college de rechtbank geïnformeerd dat het geen aanleiding ziet om in dit stadium van de procedure weer een mediationtraject aan te gaan.

Overwegingen van de rechtbank

Omvang van het geschil

4. Bij de rechtbank liggen slechts de in het bestreden besluit opgenomen overtredingen 1 en 2 voor. Tegen overtredingen 3 (asbesthoudende dak van de kapschuur) richt het beroep van eiser zich niet, omdat eiser het asbesthoudende dak inmiddels heeft laten verwijderen. Het deel van het beroep dat zich richt tegen overtreding 4 (het op of in de bodem brengen van verontreinigende stoffen) ligt ter beoordeling voor bij de Afdeling, omdat het hierbij gaat om een overtreding van de Wet bodembescherming.

De last onder dwangsom

5. Aan eiser is in het bestreden besluit het volgende gelast:

“1. Bouwwerken zonder omgevingsvergunning

U dient binnendrie maandenna verzenddatum van deze brief de overkapping tussen de twee containers, genummerd C2 en C3 in bijlage 2 en de 11 containers, welke verspreid over het terrein staan, genummerd C1 t/m C11 in bijlage 1 en 2, te verwijderen en verwijderd te houden. Als u niet binnen de voornoemde termijn aan het hiervoor bepaalde voldoet, verbeurt u, op grond van de artikelen 5:32a en 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht, een dwangsom van € 40.000,-- ineens.

2. Gebruik in strijd met het bestemmingsplan/verboden gebruik

U dient binnenzes maandenna verzenddatum van deze brief het gebruik van het perceel in overeenstemming te brengen met de bestemming, door de opslag van puin, vuil, vaste en/of vloeibare afvalstoffen, goederen, materialen, werktuigen e.d. te verwijderen en verwijderd te houden. De afvalstoffen dienen te worden afgevoerd naar een daartoe erkende afvalverwerker. Als u niet binnen de voornoemde termijn aan het hiervoor bepaalde voldoet, verbeurt u, op grond van de artikelen 5:32a en 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht, een dwangsom van € 15.000,-- ineens. (…)

Het gaat om opslag, anders dan tijdelijke opslag in verband met de activiteiten voor het (ver)bouwen op uw perceel. Het gaat hierbij alleen om bouwmaterialen die zijn bestemd voor de uitvoering van bouwwerkzaamheden die op grond van het bestemmingsplan zijn toegestaan. De opslag van deze bouwmaterialen is alleen toegestaan als deze verband houden met deels reeds vergunde of toegestane bouw- en sloopactiviteiten op het perceel, en deze voor die werkzaamheden daarom functioneel zijn. Overige opslag is niet toegestaan en deze goederen en materialen moeten daarom worden verwijderd en verwijderd gehouden. Concreet betekent dit dat u bouwmaterialen die u niet op korte termijn, dus binnen een termijn van zes maanden ten behoeve van de bouwactiviteiten gaat gebruiken, moeten worden verwijderd van het perceel, dan wel in de aanwezige schuur of stolpboerderij moeten worden opgeslagen.

(….)

A.
Bigbags met puin, dakpannen en steden

Puin, dakpannen en stenen voor hergebruik mogen gedurende een periode van maximaal een halfjaar op het terrein worden opgeslagen. Voor het gebruik van puin als terreinverharding dient een vergunning te worden aangevraagd.

B.
Isolatiematerialen, hout en pallets

Isolatiemateriaal, hout, pallets voor hergebruik mogen gedurende een periode van maximaal één jaar op het terrein worden opgeslagen. Peildatum is het moment van constatering door de gemeente.

C.
Metalen, o.a. hekwerk

Hekwerken en herbruikbare metalen voorwerpen mogen blijven staan. Voor zover deze als bouwwerken/perceelafscheidingen/erfafscheidingen worden gebruikt en afhankelijk van de situering kunnen deze ofwel vergunningvrij of omgevingsvergunningplichtig zijn.

D.
Strobalen/Hooi

Strobalen/hooi mogen worden opgeslagen, voor zover de opslag plaatsvindt in de kapschuur waarvoor op 18 oktober 1982 een vergunning is verleend als hooiberging. Het verdere gebruik moet in overeenstemming zijn met de geldende bestemming “Wonen”.

E.
Vaste mest

Vaste mest dient te worden verwijderd en afgevoerd. Indien de vaste mest gedurende een half jaar of langer wordt opgeslagen, vindt het opslaan plaats op ten minste een vloeistofkerende voorziening.

F.
Werktuigen

Werktuigen mogen blijven staan, voor zover deze noodzakelijk zijn voor het dagelijks gebruik.

G.
Vuil en vaste/vloeibare afvalstoffen en overige niet te gebruiken voorwerpen en materialen

Vuil, vaste/vloeibare afvalstoffen en overige niet bruikbare materialen, zoals isolatieresten, papier, niet bruikbare hout en metaalresten, vuil ed. dienen na gebruik te worden verwijderd en afgevoerd.”

Wettelijk kader

6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Iw Ow is op de last onder dwangsom – aan eiser opgelegd voor 1 januari 2024 – nog de Wabo en bijbehorende wet- en regelgeving van toepassing.

7. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

- het bouwen van een bouwwerk,

- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

7.1.

Het toetsmoment of sprake was van een of meer overtredingen van de Wabo op het perceel van eiser, is de datum van het bestreden besluit. De rechtbank kan hierdoor bij haar oordeel in zoverre geen rekening houden met eventuele veranderingen op het erf van eiser in de tijd sinds het bestreden besluit.

Overtreding 1 – containers met overkapping zonder omgevingsvergunning

8.1.

Eiser voert aan dat de containers op zijn perceel geen bouwwerken zijn in de zin van het bestemmingsplan, en dat dus geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. De containers zijn namelijk niet bestemd om duurzaam ter plaatste te blijven staan. Ze dienen als opslag voor materialen voor de verbouwing van de boerderij en na de verbouwing worden de containers weer verwijderd.

8.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat het plaatsen van de containers zonder omgevingsvergunning een overtreding is van artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Dit geldt voor zowel de containers op de gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ als op de bestemming ‘Wonen’. De containers kunnen worden aangemerkt als ‘bijgebouwen’ in de zin van artikel 1.21 van het bestemmingsplan. De containers op de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ staan niet ten dienste van de in artikel 4.2 van het bestemmingsplan bepaalde gebruik voor die bestemming. Op de bestemming ‘Wonen’ wordt het maximaal toegestane oppervlak aan bijgebouwen reeds zonder de containers overschreden (245,85 m² aan bijbehorende bouwwerken ten opzichte van het toegestane oppervlak van 100 m²). Het daarbij plaatsen van 11 containers (met een totaal extra oppervlak van 212,29 m²) is hoe dan ook een overtreding van artikel 18.2.2, onder d, van het bestemmingsplan.

8.3.

De rechtbank overweegt dat overtreding 1 niet ziet op een overtreding van het bestemmingsplan, maar een overtreding van de Wabo (artikel 2.1, eerste lid, onder a). De Wabo geeft geen definitie geeft van het begrip bouwwerk. Daarom is in de rechtspraak aansluiting gezocht bij de definitie uit de modelbouwverordening: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.”^[1]. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de containers bouwwerken in de zin van de Wabo. Uit de controlerapporten van de toezichthouder volgt dat de containers direct steun vinden op de grond. Daarbij heeft eiser verklaard dat de containers bedoeld zijn om ter plaatste te functioneren gedurende de verbouwing van de boerderij, die meerdere jaren beslaat. Ook tijdelijke containers voor opslag kunnen kwalificeren als bouwwerken. Voor het bouwen van een bouwwerk is een omgevingsvergunning vereist, zodat eiser zonder omgevingsvergunning in overtreding is. Aangezien eiser geen beroepsgrond heeft aangevoerd over de strijdigheid van de containers met de bestemmingen ‘Agrarisch met waarden’ en ‘Wonen’, staan ook die overtredingen vast. Het college was dus bevoegd ten aanzien van overtreding 1 handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.

Overtreding 2 – gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan

9. Ingevolge artikel 30.1 van het bestemmingsplan wordt tot een gebruik in strijd met alle bestemmingen in ieder geval begrepen, [tenzij in hoofdstuk 2 anders is bepaald]:

het opslaan, storten of lozen van puin, vuil of andere vaste of vloeibare afvalstoffen, anders dan voor zover noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte beheer van de gronden en watergangen;

het opslaan van gerede of ongerede goederen, stoffen, producten en voeropslag, materialen, werktuigen, machines of gebruiksklare of onklare voer- of vaartuigen of onderdelen hiervan, anders dan voor zover dit het gevolg is van of direct samenhangt met het gebruik van een erf, in overeenstemming met de desbetreffende bestemming.

10.1.

Eiser voert aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat de op zijn perceel aangetroffen materialen (grotendeels) geen afvalstoffen zijn als bedoeld in artikel 30.1, onderdeel a, van het bestemmingsplan. De materialen zijn immers geen afvalstoffen zolang eiser ze nog gaat hergebruiken voor de verbouwing van zijn boerderij. Ook zijn de materialen volgens eiser niet in strijd met artikel 30.1, onderdeel b, van het bestemmingsplan omdat alle materialen worden gebruikt voor de verbouwing van de boerderij, wat direct samenhangt met de woonbestemming. Continue worden materialen schoongemaakt en (her)gebruikt voor de woning, wat eiser aanduidt als circulaire bouw. Deze manier van verbouwen is economisch verantwoord en duurzaam, en heeft al voor mooie resultaten voor de boerderij gezorgd. Er zijn volgens eiser maar een paar materialen die lang ongebruikt op het erf blijven liggen, of die ongeschikt zijn voor hergebruik. Die materialen voert eiser op een verantwoorde manier af. Vanwege het circulaire bouwen moet eiser soms materiaal inslaan op het moment dat het niet meteen wordt gebruikt. De materialen op het erf wisselen met grote regelmaat en uiteraard is het de bedoeling dat het erf vrij wordt gemaakt van materiaal als de verbouwing klaar is, aldus eiser.

Daarnaast is voor eiser onduidelijk welke opslag volgens het college wel (want herbruikbaar materiaal) en welke opslag volgens het college niet (want afvalstof) is toegestaan. Zonder gezamenlijk overleg is het volgens eiser niet mogelijk om de materialen nader te duiden, en bestaat het gevaar dat het voldoen aan de last onterecht tot enorme kapitaalvernietiging zal leiden.

10.2.

Eiser stelt vervolgens dat het college de controlerapporten niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon leggen. In de controlerapporten van de toezichthouder van het college is het door eiser gemaakte onderscheid tussen materialen voor de verbouwing van de boerderij (die ook gedurende langere tijd op het perceel opgeslagen kunnen liggen) en echte afvalstoffen (die eiser ook daadwerkelijk afvoert en niet opgeslagen houdt) niet onderkend. Concreet noemt eiser het voorbeeld van het piepschuim dat is aangetroffen op het erf, en inmiddels is verwerkt in de boerderij en dus in tegenstelling tot de conclusie van de toezichthouder geen afval was. Naast dit voorbeeld bevat het controlerapport meer foutieve oordelen, aldus eiser.

10.3.

De rechtbank heeft het standpunt van het college (op de zitting) als volgt begrepen. De op het erf aangetroffen materialen op de bestemming ‘Wonen’ worden, binnen de in de last opgenomen verschillende periodes, aangemerkt als materiaal dat samenhangt met gebruik van het erf in overeenstemming met de woonbestemming zoals bedoeld in onderdeel b van artikel 30.1 van het bestemmingsplan. Die materialen mogen gedurende de genoemde periode dus worden opgeslagen. Daarna worden de materialen gezien als afvalstoffen (onderdeel a van artikel 30.1 van het bestemmingsplan), dan wel als materialen die niet meer samenhangen met het gebruik van het erf voor de woonbestemming (onderdeel b van artikel 30.1 van het bestemmingsplan) en is het niet meer toegestaan die materialen op het perceel op te slaan.

De aangetroffen materialen op de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ zijn volgens het college in strijd met artikel 30.1, onderdeel b, van het bestemmingsplan omdat de materialen niet zijn opgeslagen ten behoeve van de agrarische bestemming.

10.4.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd in hoeverre sprake is van overtreding 2 op het perceel en niet deugdelijk gemotiveerd waarop het college baseert dat de bepaalde materialen na de in het bestreden besluit genoemde periode niet meer ten dienste staan van de woonbestemming, dan wel moeten worden gezien als afvalstoffen. Daarbij gaat het in bijzonder om de bigbags voor een periode van maximaal 6 maanden en de isolatiematerialen, hout en pallets voor een periode van 1 jaar. Het college motiveert dat in zijn algemeenheid door te wijzen op het feit dat de opslag al een periode van 4 jaar voortduurt, dat eiser geen concrete redelijke indicatie geeft ten aanzien van de nog te verwachten duur van de verbouwing en dat het aantal opgeslagen materialen de afgelopen jaren volgens het college eerder is toegenomen dan is afgenomen.

10.5.

Eiser heeft hier echter tegenover gesteld dat alle materialen worden gebruikt voor de verbouwing. Hij heeft toegelicht dat hij sommige materialen voor een gunstige prijs (in bulk) inkoopt en pas (veel) later gebruikt voor de verbouwing van de boerderij. Tegelijkertijd bestaat volgens eiser voor bepaalde materialen, zoals hout en pallets, juist een snelle doorloop. Eiser heeft deze uitleg aan de hand van foto’s in het aanvullend beroep geïllustreerd. Op deze foto’s is onder andere te zien dat houten platen van pallets als achterwanden zijn gebruikt, dat een oude deur is opgeknapt tot voordeur, dat ruwe tuintegels zijn opgeschuurd tot een hardstenen tegelvloer voor in de boerderij en dat oude plaatdeuren zijn gebruikt als materiaal voor een trap en vensterbanken. Ook op de zitting heeft het college niet kunnen toelichten waarop de opgenomen termijn – tegen de achtergrond van het verhaal van eiser – zijn gebaseerd. Voor zover het college meent dat uit luchtfoto’s blijkt dat dezelfde materialen al jaren ongebruikt op het perceel staan, en dus niet opgeslagen kunnen zijn voor de verbouwing, zijn enkel de ingediende luchtfoto’s onvoldoende. Uit deze luchtfoto’s kan niet worden afgeleid of al jaren dezelfde materialen liggen opgeslagen.

10.6.

Ook voor de opslag van werktuigen heeft het college niet (deugdelijk) gemotiveerd waarom alleen de werktuigen die dagelijks worden gebruik toegestaan zouden zijn op het erf. Het is immers voorstelbaar dat werktuigen die daar staan niet dagelijks, maar bijvoorbeeld wekelijks worden gebruikt. Ten aanzien van de hooibalen geldt dat per bestemming zou kunnen verschillen of en wanneer de opslag daarvan leidt tot een overtreding. Het perceel van eiser heeft immers deels de bestemming Wonen, maar ook deels de bestemming Agrarisch (met cultuurhistorische waarden).

10.7.

Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond van eiser in zoverre. Het verdient de voorkeur dat het college voor een nieuwe beslissing op bezwaar met eiser nagaat welke materialen op het terrein liggen, op welke bestemming die materialen liggen en wat de mogelijke toepassing van die materialen (binnen welke termijn) is. Daarbij wijst de rechtbank eiser erop dat het natuurlijk wel van belang is dat eiser daarvoor de gelegenheid biedt en de benodigde toelichting geeft.

Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?

Toetsingskader

11. In de regel moet een bestuursorgaan bij een geconstateerde overtreding gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Het algemeen belang dat gediend is bij de beginselplicht tot handhaving is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Met handhavend optreden wordt dit bereikt.

Bij de vraag of desondanks van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden in het concrete geval onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden mag worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel.^[2]

Overtreding 1: vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel

12.1.

Eiser voert aan dat het college van handhavend optreden tegen overtreding 1 – het plaatsen van de containers – af had moeten zien nu deze maatregel in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De gemeente heeft aan eiser aangegeven dat de bouwketens en containers voor opslag op eigen grond vergunningvrij mogen worden geplaatst. Concreet verwijst eiser naar e-mails van een gemeenteambtenaar van 30 en 31 januari 2023. Op de zitting heeft eiser nog verwezen naar een e-mail van 21 juni 2022, die hij niet heeft ingebracht in het beroepsdossier.

12.2.

In een e-mail van 30 juli 2023 schrijft de gemeenteambtenaar dat voor tijdelijke bouwketens geen vergunning nodig is als die op eigen terrein worden geplaatst. In reactie daarop schrijft eiser:
‘In de bouw is het gebruikelijk dat er naast een schaftkeet ook bijvoorbeeld een toiletgebouw, directiekeet, of een container voor de opslag van materialen nodig is. Allemaal van tijdelijke aard uiteraard, zolang de bouw duurt. Is het nodig dat daar een vergunning voor wordt aangevraagd?’. Daarop antwoord de gemeenteambtenaar:
‘Nogmaals: op eigen grond hoeft dat niet alleen bij gebruik van gemeentegrond’.

12.3.

Uit vaste rechtspraak volgt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel, aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.^[3]

12.4.

De rechtbank is van oordeel dat eiser onder de gegeven omstandigheden niet de gerechtvaardigde verwachting kon hebben dat het college niet handhavend zou optreden tegen het plaatsen van de containers. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de e-mails waar eiser een beroep op doet, aan hem zijn gestuurd
nadatde last onder dwangsom van 31 mei 2022 aan hem is opgelegd. Alleen al om die reden kan de beroepsgrond niet slagen. Voor eiser zijn de e-mails een bevestiging van een eerder gedane toezegging. Dat dezelfde inhoud eerder telefonisch aan eiser zou zijn medegedeeld, kan de rechtbank op basis van het dossier echter niet vaststellen.

Het college stelt dat geen mondelinge toezegging is gedaan aan eiser dat voor de geconstateerde containers en het gebruik daarvan geen omgevingsvergunning vereist zou zijn. Ook betwist het college dat de e-mails van na de last onder dwangsom, een dergelijke toezegging bevatten, gelet waarop eiser het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat geen sprake was van een overtreding. Dit standpunt kan de rechtbank volgen. Uit de e-mails is bijvoorbeeld geen concrete toezegging af te leiden dat het college tegen de containers die niet functioneren als tijdelijke bouwkeet niet handhavend zou optreden.

13.1.

Eiser voert in verband met overtreding 1 ook aan dat in de buurt van zijn perceel andere containers voor langere tijd zijn geplaatst waar ook geen omgevingsvergunning voor is verleend, en waartegen het college niet handhavend optreedt. Hierbij heeft eiser foto’s overgelegd.

13.2.

De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo dat eiser een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel. Op de foto’s zijn containers in landelijk gebied afgebeeld, met locatiegegevens erbij. Eiser heeft verder niet toegelicht waarom de afgebeelde locatie een gelijk geval zou zijn, dat anders wordt behandeld door het college. De beroepsgrond slaagt niet.

Overtreding 2: gelijkheidsbeginsel en evenredigheid

14. In het kader van effectieve geschilbeslechting hecht de rechtbank eraan om in deze uitspraak ook al een oordeel te geven over de gronden die eiser ten aanzien van overtreding 2 heeft aangevoerd over het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

14.1.

Eiser voert aan dat het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen overtreding 2 nu de maatregel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Bovendien is handhavend optreden in dit concrete geval volgens eiser onevenredig nu het college niet consequent ook bij andere percelen in de omgeving handhaaft. Eiser wijst concreet op een perceel aan de [perceel 2] . Bij het aanvullend beroepschrift heeft eiser foto’s van dat perceel overgelegd. Voor dit perceel heeft eiser bij het college een verzoek om handhaving gedaan, dat het college heeft afgewezen. Op het perceel is (ook) duidelijk sprake van geplaatste containers en werktuigen, en opslag van afval en stenen, banden, hout, etc. Dit is volgens eiser een vergelijkbaar geval waar het college niet handhavend tegen optreedt, zodat het besluit tot handhaving op het perceel van eiser onevenredig is.

14.2.

Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel niet. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het handhavingsverzoek voor [perceel 2] is afgewezen omdat eiser geen belanghebbende is bij dat verzoek. Het perceel heeft verder wel de aandacht en het college heeft dan ook een vooraanschrijving voor een last onder dwangsom aan de eigenaar verstuurd. Verder is volgens het college qua situatie en materialen geen sprake van gelijke gevallen. Eiser heeft deze toelichting van het college niet onderbouwd weersproken. Voor de rechtbank heeft eiser aldus niet aannemelijk gemaakt dat [perceel 2] een gelijk geval is met het geval van eiser, dat door het college ongelijk wordt behandeld. Het college heeft immers voor beide percelen een handhavingsprocedure gestart. Verder heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat anderszins sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Overige gronden

15.1.

Eiser voert aan dat het college bij de controle op 15 januari 2022 misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid in de zin van artikel 3:3 van de Awb en artikel 365 van het Wetboek van Strafrecht. De integrale controle door veertig personen van verschillende instanties was volgens eiser bijzonder onzorgvuldig en buitenproportioneel ingrijpend. Vooral de inval in de woning, waar de vrouw en (zeer jonge) kinderen van eiser mee werden geconfronteerd, heeft schade aangebracht. Hier stelt eiser de gemeente Alkmaar aansprakelijk voor. Graag zou eiser excuses ontvangen. Verder heeft eiser ook gronden aangevoerd over de machtiging tot binnentreden die is afgegeven voor de controle van
25 januari 2022 en het mediationtraject tijdens de bezwaarfase.

15.2.

De rechtbank kan het sentiment van eiser begrijpen dat het totaal van de integrale controle op 25 januari 2022 indrukwekkend en overweldigend was voor hem en zijn familie. Formeel is de rechtbank in deze procedure echter wel beperkt tot een oordeel over de bij de controle uitgevoerde bevoegdheden door de toezichthouder van het college, die aan de basis lagen van het bestreden handhavingsbesluit. Tussen partijen is niet in geschil dat de toezichthouder van het college bevoegd is om het erf van eiser te betreden in het kader van zijn onderzoekstaken. De toezichthouder is in het kader van deze handhavingsprocedure niet in de woning van eiser geweest, zodat de machtiging tot binnentreden bij het bestreden besluit geen rol speelt. De overtredingen die voorliggen hebben immers allen betrekking op het buitenerf. Ook anderszins geeft de persoonlijke uitleg van eiser over het voortraject van, ervaringen op de dag zelf, en nasleep van de controle van 25 januari 2022 geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.

Tot slot verschillen partijen van mening over de gang van zaken rondom de beëindiging van de mediation in de bezwaarfase, maar beide zijn het er in essentie over eens dat een onderlinge oplossing beter zou zijn geweest dan verder procederen. De rechtbank onderschrijft dat inzicht, en heeft partijen in de beroepsfase de kans gegeven om de aspecten die partijen verdeeld houden, tot een gezamenlijke afronding te brengen. Echter maakt het gegeven dat de mediation – linksom of rechtsom – in de bezwaarfase is beëindigd, niet op voorhand dat het bestreden besluit onrechtmatig is genomen. De beroepsgronden hierover kunnen dan ook niet slagen.

Schadevergoeding

Immaterieel

16.1.

Eiser heeft een beroep gedaan op vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke uitspraaktermijn (artikel 6 EVRM). De aanspraak op immateriële schadevergoeding vloeit voort uit door de rechtszoekende gevoelde spanning en frustratie die wordt veroorzaakt door de lange behandelingsduur van de door hem aangespannen procedure.

16.2.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep, de totale procedure meer dan twee jaar heeft geduurd. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Als de redelijke termijn is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd.^[4]

16.3.

De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Eiser heeft bezwaarschrift van 8 juli 2022 op
9 juli 2022 bij het college ingediend. Op de dag van deze uitspraak heeft de procedure 3 jaar en ruim 4 maanden geduurd. De redelijke termijn is daarmee met
1 jaar en naar boven afgerond 5 maanden overschreden. De rechtbank heeft daarom onderzocht aan wie, en voor welk deel, deze overschrijding is te wijten.

16.4.

Het college heeft met het bestreden besluit van 4 juli 2023 net binnen 12 maanden op het bezwaar van eiser beslist. Een deel van deze periode hebben partijen gebruikt voor het voeren van een mediationtraject. Partijen verschillen van standpunt over hoe, door wie en wanneer het mediationtraject exact beëindigd is. In redelijkheid neemt de rechtbank als uitgangpunt dat de bezwaartermijn gedurende de 6 maanden overschrijding (van de termijn van 6 maanden die het college in beginsel redelijkheid heeft om op het bezwaar te beslissen) geheel geschorst is geweest voor de mediation, en daarom voor de overschrijding van de uitspraaktermijn buiten beschouwing kan worden gelaten. Gelet hierop hoeft het college geen schadevergoeding te betalen.

16.5.

Eiser heeft op 14 augustus 2023 beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank had toen in redelijkheid anderhalf jaar de tijd om uitspraak te doen op het beroep. De termijn tot de uitspraak van heden is 2 jaar en 3,5 maand geweest. De overschrijding bedraagt dan 9,5 maand. De rechtbank overweegt hierbij dat op verzoek van eiser de zitting verdaagd is, en uiteindelijk 3 maanden en 16 dagen (ongeveer 3,5 maand) later op zitting is gepland. Dit deel van de overschrijding is niet aan de rechtbank toe te rekenen. Ook hebben partijen op de zitting ingestemd met een bedenkperiode van een maand voor het college om te beslissen of zij instemden met een nieuw mediationtraject, zodat ook deze maand niet aan de rechtbank te wijten is. Hierdoor blijft een overschrijding over van 5 maanden die aan de rechtbank toe te rekenen is. Uitgaande van een schadebedrag van € 500,- per half jaar, kent de rechtbank eiser een schadevergoeding toe van € 500,-. Dit bedrag dient door de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.

Materieel

17. Het beroep van eiser op artikel 8:88 van de Awb voor vergoeding van materiële schade als gevolg van de controle van 25 januari 2022 wijst de rechtbank af. Eiser heeft niet onderbouwd wat het schadebedrag is en hoe hij die schade geleden heeft als gevolg van vernietigde deel van het bestreden besluit.

Anders

18. Het anders of meer door eiser gevorderde komt niet voor toewijzing door de bestuursrechter in aanmerking.

Conclusie en gevolgen

19. Het beroep van eiser voor zover dat is gericht tegen de vaststelling van overtreding 1 is ongegrond.

20. Het beroep van eiser voor zover dat is gericht tegen de motivering van de vaststelling van en de motivering van de last die ziet op overtreding 2 is gegrond. Dit betekent dat de rechtbank het bestreden besluit voor dat deel vernietigt, en het college opdraagt om met inachtneming van deze uitspraak ten aanzien van overtreding 2 opnieuw te beslissen. De rechtbank geeft het college hiervoor tien weken, zodat er voldoende tijd is om een en ander in samenspraak met eiser te kunnen inventariseren. De rechtbank wijst er nogmaals op dat het daarbij van groot belang is dat eiser daarvoor binnen die termijn van acht weken de gelegenheid biedt en de benodigde toelichting geeft.

20. Eiser heeft geen proceskosten aangevoerd, zodat het college ook niet tot vergoeding van proceskosten wordt veroordeeld. Wel krijgt eiser het door hem betaalde griffierecht van het college vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gericht tegen overtreding 1 ongegrond;
verklaart het beroep gericht tegen overtreding 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op overtreding 2;
draagt het college op binnen tien weken na de dag van verzending van de uitspraak ten aanzien van overtreding 2 een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser vergoedt;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiser van een vergoeding van immateriële schade van € 500,-;

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.A. Bakker, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op uiterlijk 27 november 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Europees Verdrag van de Rechten van de Mens

Artikel 6, eerste lid:

1Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:3:

Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Artikel 6:22:

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Artikel 8:88, eerste lid:

1De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:

a.een onrechtmatig besluit;

b.een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;

c.het niet tijdig nemen van een besluit;

d.een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub a en c:

1Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a.het bouwen van een bouwwerk,

c.het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 2014’

Artikel 1.21 Bijgebouw:

Een niet voor zelfstandige bewoning bestemd, op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand, gebouw dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.

Artikel 1.32 Bouwwerk:

Een bouwkundige constructie van enige omvang, die direct en duurzaam met de aarde is verbonden.

Artikel 4.2 Bouwregels:

Op de in lid 4.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van een volwaardig agrarisch bedrijf, met in achtneming van de volgende bepalingen:

Artikel 18.2.2 Aan- en uitbouwen en bijgebouwen, aanhef en onder d:

Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:

d in afwijking van het bepaalde onder a: indien het bestemmingsvlak groter is dan 4.000 m², de totale oppervlakte van erfbebouwing niet meer dan 100 m² mag bedragen.

Artikel 30.1 Verboden gebruik, aanhef en onder a en b:

Tot een gebruik in strijd met alle bestemmingen wordt in ieder geval begrepen, tenzij in hoofdstuk 2 anders is bepaald:

a het opslaan, storten of lozen van puin, vuil of andere vaste of vloeibare afvalstoffen, anders dan voor zover noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte beheer van de gronden en watergangen;

b het opslaan van gerede of ongerede goederen, stoffen, producten en voeropslag, materialen, werktuigen, machines of gebruiksklare of onklare voer- of vaartuigen of onderdelen hiervan, anders dan voor zover dit het gevolg is van of direct samenhangt met het gebruik van een erf, in overeenstemming met de desbetreffende bestemming;

Last onder dwangsom opgelegd voor overtredingen op perceel zonder omgevingsvergunning en strijdig gebruik bestemmingsplan