Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/99
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Katwoude, eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Vermeulen)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de minister
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over het door de minister opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres vanwege het vissen met vistuig waarvoor geen vergunning is verleend. Eiseres is het niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het opleggen van de last onder dwangsom.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de last onder dwangsom mocht opleggen
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.3.
Voor de beoordeling belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2.1.
Met het besluit van 13 juli 2023 (hierna: het primaire besluit) heeft de minister eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 2.500,- voor ieder keer dat eiseres vist met vistuigen waarvoor zij geen vergunning heeft, met een maximum van € 7500,-. Deze last gaat per direct in en zal tot drie jaar na de datum van het primaire besluit van kracht blijven. Hiertegen heeft eiseres op 24 augustus 2023, aangevuld op 29 september 2023, bezwaar gemaakt. Op 1 november 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
2.2.
Met het besluit van 30 november 2023 op het bezwaar van eiseres (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister het primaire besluit in stand gelaten. Dat betekent dat eiseres, als zij nog een keer vist met vistuig waarvoor zij geen vergunning heeft, een dwangsom moet betalen. Eiseres hoeft geen dwangsom te betalen als zij zich houdt aan de aan haar verleende vergunning en verder geen overtredingen begaat.
2.3.
Eiseres heeft op 4 januari 2024, aangevuld op 6 februari 2024, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 4 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres [naam 1] en de gemachtigde van eiseres en namens de minister mr. [naam 2] , ir. [naam 3] en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Eiseres is een maatschap uit [plaats] (opgericht op 1 september 2017 en uitgebreid op 28 februari 2020) met de volgende zes maten: [naam 4] ; [naam 5] ; [naam 6] ; [naam 7] ; [naam 9] ; en [naam 10] . En de volgende zes vissersvaartuigen: [vissersvaartuig 1] ; [vissersvaartuig 2] ; [vissersvaartuig 3] ; [vissersvaartuig 4] ; [vissersvaartuig 5] ; en [vissersvaartuig 6] .
3.2.
Met het besluit van 24 juni 2022 heeft de minister aan eiseres een nieuwe jaarvergunning IJsselmeervisserij met documentnummer 54910 verleend. Deze publiekrechtelijke vergunning aal- en schubvisserij IJsselmeer 2022/2023 (hierna: vergunning 54910) is gekoppeld aan vissersvaartuig [vissersvaartuig 5] (hierna: [vissersvaartuig 5] ) en heeft een looptijd van 1 juli 2022 tot en met 30 juni 2023. Met deze vergunning 54910 is [vissersvaartuig 5] gerechtigd te vissen met de volgende aantallen vistuigen:
- Spieringfuiken (75 vistuigen, kleur merk: Paars en serienummers A426 t/m A500);
- Aalkisten (551 vistuigen, kleur merk: Wit en serienummers B1039 t/m B1589).
- Aalhoekwant: recht op visserij met een hoekwant; en
- Aaskuil: recht op visserij met een aaskuil.
Aan deze vergunning 54910 hangen algemene voorschriften en beperkingen en specifieke voorschriften voor spieringfuiken, aalhoekwant, aalkistjes, aaskuil en vissersvaartuigen.
Met het besluit van 18 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres heeft de minister het besluit van 24 juni 2022 gehandhaafd. Deze vergunning is onherroepelijk.
3.3.
Eiseres heeft op 8 december 2022 een verzoek gedaan voor tijdelijke gedeeltelijke overdrachten (verhuur en huur) van haar vergunningen. Hierbij heeft eiseres verzocht om alle staand net type 1 vistuigen van haar vergunningen met documentnummer 54896 ( [vissersvaartuig 3] ), 54898 ( [vissersvaartuig 2] ) en 54909 ( [vissersvaartuig 4] ) tijdelijk over te zetten naar vergunning 54910 ( [vissersvaartuig 5] ). De minister heeft eiseres met de brief van 23 januari 2023 bericht dat de minister van plan is vergunning 54910 aan te passen per 1 juli 2023. Tot die tijd mag eiseres niet met vergunning 54910 ( [vissersvaartuig 5] ) vissen met staand net type 1 die afkomstig zijn van de vergunningen 54896 ( [vissersvaartuig 3] ), 54898 ( [vissersvaartuig 2] ) en 54909 ( [vissersvaartuig 4] ). Deze tijdelijke overdracht heeft betrekking op een aaneengesloten periode van ten hoogste 12 maanden, gerekend vanaf 1 juli 2023.
3.4.
Uit het rapport van bevindingen van 23 februari 2023 en het verslag van de hoorzitting van 1 november 2023 volgt dat inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 13 februari 2023 een controle hebben uitgevoerd die gerelateerd zijn aan de activiteiten van [vissersvaartuig 5] en dat het volgende is geconstateerd:
- [vissersvaartuig 5] heeft op het IJsselmeer nabij de spuisluizen van Den Oever gevist met staand netten, terwijl er op vergunning 54910 ten tijde van de constatering geen staand net type 1 visrechten vermeld stonden; en
- van [vissersvaartuig 3] , [vissersvaartuig 2] , en [vissersvaartuig 4] zijn op het IJsselmeer staande netten aangetroffen, terwijl deze vaartuigen niet hebben gevist met deze staand netten.
Deze bevindingen heeft bij de inspecteurs de indruk gegeven dat eiseres, en [vissersvaartuig 5] in het bijzonder, de door het ministerie afgevaardigde wetgeving en regels frustreert en niet respecteert.
3.5.
De minister heeft besloten handhavend op te treden, omdat sprake is van een overtreding van de visserij wet- en regelgeving. Voor 1 juli 2023 had eiseres niet met [vissersvaartuig 5] op het IJsselmeer mogen vissen met staand net type 1, omdat deze toen nog niet op vergunning 54910, waaraan [vissersvaartuig 5] gekoppeld is, stonden en eiseres nog geen aangepaste vergunning had gekregen. Ook stond [vissersvaartuig 5] in de periode 2022/2023 niet geregistreerd voor ‘samen vissen’ en dit stond ook niet vermeld op vergunning 54910 ( [vissersvaartuig 5] ) en ook niet op vergunningen 54909 ( [vissersvaartuig 4] ), 54898 ( [vissersvaartuig 2] ) en 54896 ( [vissersvaartuig 3] ). Wanneer er gevist wordt met vistuigen die niet op een vergunning staan dan staat dat gelijk aan het niet hebben van een vergunning en hiertegen mag de minister handhavend optreden. Om een herhaling van deze overtreding te voorkomen, heeft de minister eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Met de opgelegde last onder dwangsom, die van kracht blijft tot 13 juli 2026, wil de minister voorkomen dat [vissersvaartuig 5] nog een keer met vistuigen vist die niet op vergunning 54910 staan. Omdat de last is opgelegd aan de vergunninghouder (eiseres) geldt de last onder dwangsom voor alle vergunningen van eiseres.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Is er sprake van een overtreding?
5.1.
In artikel 73 van de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) staat dat de publiekrechtelijke vergunning aal- en schubvisserij IJsselmeer 2022/2023 wordt verleend aan een ondernemer ten behoeve van een vissersvaartuig. Eiseres wordt gezien als de ondernemer als bedoeld in dit artikel. De vergunning geeft het recht om te vissen met bepaalde vistuigen. De verschillende vistuigen en de aantallen en nummers van de bijbehorende merkjes staan ook op de vergunning. Een vergunning is overdraagbaar. De overdracht van de hele vergunning is geregeld in artikel 74 van de Uitvoeringsregeling. Het is ook mogelijk om een deel van een vergunning over te dragen. Deze gedeeltelijke overdracht is geregeld in artikel 75 van de Uitvoeringsregeling. Bij een gedeeltelijke overdracht voor bepaalde tijd (huur/verhuur) wordt de wijziging van de vistuigen geregistreerd op zowel de vergunning van de huurder als de vergunning van de verhuurder. Zolang de verhuur geldt mag de huurder de gehuurde vistuigen gebruiken voor visserij-activiteiten. De verhuurder mag tijdens deze periode geen gebruik meer maken van de verhuurde vistuigen. De visser geeft door middel van een melding vistuigen aan welk soort vistuig op de vergunning hij gaat gebruiken. De registraties van meldingen vistuigen en van gedeeltelijke overdracht zijn belangrijk. Door registratie is het duidelijk en inzichtelijk of de juiste visser met de juiste vistuigen vist. Zo wordt ervoor gezorgd dat de vistuigen geen verboden combinaties vormen, en dat ze niet tijdens gesloten periodes worden gebruikt. Op deze manier wordt de visstand beschermd. De formalisering en regulering zorgt er ook voor dat er controle en handhaving kan plaatsvinden. In artikel 33 van de Uitvoeringsregeling staat onder meer dat aan vergunningen voorschriften kunnen worden verbonden. In dit artikel staat ook dat het niet naleven van de voorschriften wordt aangemerkt als handelen zonder vergunning.
5.2.
Zoals uit 3.2 volgt, is met het besluit van 24 juni 2022 aan de maatschap een nieuwe publiekrechtelijke vergunning aal- en schubvisserij IJsselmeer 2022/2023 met documentnummer 54910 verleend. In dit besluit zijn een aantal aanpassingen gemaakt op de voorschriften in de vergunning 54910 vergeleken met de vergunning van het voorgaande jaar. De volgende voorwaarden zijn toegevoegd aan de algemene voorschriften en beperkingen: (1) de vergunninghouder moet tijdens het vissen aan boord zijn van het vissersvaartuig dat op de vergunning staat; (2) ook tijdens het samen vissen dienen alle vergunninghouders, van de vergunningen waarmee wordt gevist, aan boord te zijn van het gezamenlijk vaartuig; en (3) bij het samen vissen gelden ook de verboden vistuigcombinaties. Zoals in het besluit van 18 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres door de minister is uitgelegd, kunnen de maten, omdat de maatschap vergunninghouder is, gebruik maken van de vergunningen die op naam van de maatschap staan en van de vistuigen die bij de vergunning horen. Hiervoor geldt dat een vergunning met een bepaald documentnummer gekoppeld is aan een vissersvaartuig en aan een aantal vistuigen met bepaalde vismerknummers. De vistuigen die op de vergunning staan horen dus niet alleen bij de vergunninghouder, maar ook bij het vissersvaartuig. Een maat mag een hele vergunning van een andere maat gebruiken. Dat houdt in dat hij met het vissersvaartuig dat op de vergunning staat de vistuigen mag gebruiken die op diezelfde vergunning staan. Het is niet toegestaan om de vergunningen te splitsen in losse stukjes om die vervolgens te verdelen tussen de verschillende maten. Het is ook niet toegestaan om een vergunning te gebruiken op een ander vissersvaartuig dan op de vergunning vermeld staat. Als een maat met een bepaald vissersvaartuig andere vistuigen wil gebruiken dan die op de betreffende vergunning staan, kan hij gebruik maken van de gedeeltelijke overdracht.
5.3.
Zoals uit 3.3 volgt, heeft eiseres op 8 december 2022 verzocht om een tijdelijke gedeeltelijke overdracht (verhuur en huur) van haar vergunningen en heeft de minister vergunning 54910 in zoverre aangepast dat eiseres per 1 juli 2023 voor een aaneengesloten periode van ten hoogste 12 maanden met vergunning 54910 ( [vissersvaartuig 5] ) mag vissen met staand net type 1 die afkomstig zijn van de vergunningen 54896 ( [vissersvaartuig 3] ), 54898 ( [vissersvaartuig 2] ) en 54909 ( [vissersvaartuig 4] ).
5.4.
Zoals uit 3.4 volgt, heeft [vissersvaartuig 5] op 13 februari 2023, dus vóór 1 juli 2023, gevist met staande netten en zijn er op diezelfde dag staande netten aangetroffen van [vissersvaartuig 3] , [vissersvaartuig 2] , en [vissersvaartuig 4] , terwijl deze vaartuigen niet hebben gevist met deze staande netten.
Dit betekent dat gevist is zonder geldende vergunning. Vissen zonder vergunning is verboden op grond van artikel 8, eerste lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 en uit artikel 54b van de Visserijwet 1963 volgt dat de minister een last onder bestuursdwang mag opleggen als iemand zich niet aan de wet houdt.
5.5.
Uit het voorgaande volgt dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Voor zover eiseres aanvoert dat de minister heeft verzuimd eiseres “tijdig” te informeren over de nieuwe vergunningsvoorschriften en eiseres geen gelegenheid heeft geboden om zich aan te passen aan de nieuwe vergunningsvoorschriften zodat in het seizoen 2022 rechtmatig kon worden gevist, kan de rechtbank eiseres niet volgen. Zoals de minister ter zitting heeft uitgelegd, is artikel 75 van de Uitvoeringsregeling niet gewijzigd. Dat betekent dat eiseres wist of had moeten weten dat een tijdelijke overdracht slechts mogelijk is, indien daarvan uiterlijk op 1 april voorafgaand aan de eerstvolgende vergunningsperiode waarvoor de overdracht geldt, een aanvraag is ingediend bij de minister. Dit volgt reeds uit hetgeen onder 3.3. is overwogen. Bovendien heeft de minister ter zitting ontkend dat de werkwijze van eiseres wordt gedoogd. Voor dit gedogen zijn in de stukken ook geen aanknopingspunten gevonden.
Beginselplicht tot handhaving
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [1]
Is er concreet zicht op legalisatie?
7. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake. Daarbij is van belang dat de op 13 februari 2023 geconstateerde overtreding is beëindigd en de last nu enkel ziet op het voorkomen van het herhalen van een overtreding.
Zijn er bijzondere omstandigheden?
8. In hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd heeft verweerder terecht geen bijzondere omstandigheden gezien om handhaving achterwege te laten. Ook daarbij is van belang dat de last enkel is opgelegd om herhaling te voorkomen. Bovendien is sprake van een overtreding van dwingende regels die eiseres had moeten kennen en dan is er in zoverre geen ruimte voor een belangenafweging. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan de opgelegde last achterwege had moeten blijven.
Kan er een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel worden gedaan?
9.1.
Eiseres voert aan dat sprake is van ongelijkheid in de handhaving, omdat andere beroepsvissers op het IJsselmeer niet dezelfde nieuwe voorschriften hoeven na te leven. Er wordt volgens eiseres onderscheid gemaakt tussen degenen die wel en degenen die niet aangeslotenen zijn bij een erkende producentenorganisatie (PO).
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Zoals de minister ter zitting heeft uitgelegd, wordt eiseres niet anders behandeld dan PO-leden. Artikel 75 van de Uitvoeringsregeling is ook op PO-leden van toepassing en ook voor hen geldt dat een tijdelijke overdracht slechts mogelijk is, indien daarvan uiterlijk op 1 april voorafgaand aan de eerstvolgende vergunningsperiode waarvoor de overdracht geldt, een aanvraag is ingediend bij de minister. De rechtbank is uit de stukken en het verhandelde ter zitting ook niet gebleken van een ongelijke behandeling.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van
drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Visserijwet 1963
Artikel 54b van de Visserijwet 1963 bepaalt dat Onze minister bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Reglement voor de binnenvisserij 1985
Artikel 8, eerste lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 bepaalt dat het verboden is te vissen in het IJsselmeer zonder voorzien te zijn van een vergunning van Onze Minister geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend.
Uitvoeringsregeling visserij
Artikel 33, tweede en derde lid, van de Uitvoeringsregeling visserij bepaalt – onder meer – dat aan een vergunning voorschriften kunnen worden verbonden en dat een vergunning onder beperking kan worden verleend. Niet naleven van beperkingen of voorschriften wordt aangemerkt als handelen zonder vergunning.
Artikel 72 van de Uitvoeringsregeling visserij bepaalt dat een vergunning, als bedoeld in artikel 8 van het Reglement, slechts wordt verleend, voor zover:
de bij de desbetreffende vergunning behorende merkjes op of aan het betrokken vistuig of de betrokken vistuigen zijn bevestigd;
niet wordt gevist met meer of andere vistuigen dan het aantal onderscheidenlijk de soort of soorten vistuigen waarmee de betrokken ondernemer op grond van de hem verleende vergunning gerechtigd is te vissen, en
niet wordt gevist in strijd met de nadere voorschriften zoals deze in de desbetreffende vergunning zijn opgenomen.
Artikel 73, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling visserij bepaalt dat een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het Reglement slechts wordt verleend aan een ondernemer ten behoeve van een vissersvaartuig, dat in het visserijregister, bedoeld in artikel 4 van het Besluit registratie vissersvaartuigen 1998, staat geregistreerd.
Artikel 74, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling visserij bepaalt dat overdracht van een gehele vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het Reglement slechts mogelijk is in het geval dat ten behoeve van de ondernemer een pandrecht op een vergunning is verleend, indien een verklaring van de pandhouder is overgelegd waaruit blijkt dat deze met de overdracht instemt.
Artikel 75, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, van de Uitvoeringsregeling visserij bepaalt – onder meer – dat een tijdelijke overdracht van een deel van de vergunning slechts betrekking kan hebben op een aaneengesloten periode van ten hoogste 12 maanden, gerekend vanaf 1 juli. Een overdracht van een deel van de vergunning is mogelijk, indien niet is voorzien in een goedgekeurd visplan en indien de vrijstelling, bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling visserij niet van kracht is, voor zover die overdracht ziet op het gebruik van het staand net. Een overdracht dat ziet op het gebruik van het staand net is slechts mogelijk, voor zover het aantal verhuurde staand netten in de periode van 1 juli tot en met 31 mei niet het aantal staand netten overschrijdt dat de verhuurder maximaal mag inzetten in deze vergunningsperiode. Een tijdelijke overdracht is slechts mogelijk, indien daarvan uiterlijk op 1 april voorafgaand aan de eerstvolgende vergunningsperiode waarvoor de overdracht geldt, een aanvraag is ingediend bij de Minister.