Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/7517
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.N.B. Diekerhof),
en
De raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Arabkhani).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW).
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 20 maart 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 24 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 27 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Tevens waren namens eiseres aanwezig: [naam 1] en [naam 2] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres was werkzaam als huishoudelijke hulp bij zeven particuliere huishoudens, gemiddeld op vijf dagen per week, en gemiddeld 27,5 uur per week. Per 1 mei 2022 is zij vanwege ziekte (deels) uitgevallen.
3. Verweerder heeft geweigerd eiseres een ZW-uitkering toe te kennen, omdat zij niet als werknemer kan worden aangemerkt op basis van de uitzonderingsbepaling van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW.
Standpunt eiseres
4. Eiseres voert aan dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW geen grondslag kan bieden voor het bestreden besluit, wegens strijd met Europese en internationale wetgeving, in het bijzonder artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 79/7/EEG betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid van 19 december 1978 (Richtlijn 79/7/EEG) en het Vrouwenverdrag. De uitzonderingsbepaling dient buiten toepassing te worden gelaten, omdat deze indirect discriminerend is en omdat deze niet kan worden gerechtvaardigd door objectieve factoren die niets met discriminatie op grond van geslacht te maken hebben. Daarnaast wordt de toets der noodzakelijkheid niet doorstaan, aangezien de uitzonderingsbepaling noch geschikt, noch noodzakelijk is gebleken. Dit wordt verder onderstreept door het feit dat de uitzonderingsbepaling niet heeft geleid tot een coherente en stelselmatige verwezenlijking van de doelstellingen.
Standpunt verweerder
5. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat er nadelige gevolgen zullen ontstaan als artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW buiten toepassing moet worden gelaten. De particuliere werkgever van de huishoudelijke hulp zal worden belast met de bij het werkgeverschap horende administratieve en andere verplichtingen. De werkgever zal bijvoorbeeld loonbelasting en premies werknemersverzekeringen in moeten houden of zelf betalen. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat de particulier dan kiest voor illegale tewerkstelling of weer zelf het huishoudelijk werk gaat doen. Volgens verweerder kan het buiten toepassing laten van artikel 6, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de ZW de arbeidsmarkt negatief beïnvloeden en illegale arbeid doen toenemen. Artikel 6, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de ZW moet dan ook worden gezien als een geschikt middel om de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid te voorkomen en is daardoor volgens verweerder niet in strijd met artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn 79/7/EEG.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
6. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van dienstbetrekkingen van eiseres met de zeven huishoudens. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder na onderzoek vastgesteld dat is voldaan aan de criteria loon, persoonlijke arbeidsverplichting en gezagsverhouding.
7. Verweerder heeft eiseres desalniettemin niet verzekerd geacht, omdat in haar geval de uitzonderingsbepaling van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW van toepassing is. Deze uitzonderingsbepaling is met ingang van 1 januari 2007 gewijzigd bij Wet van 14 december 2006, houdende wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2007), [1] in die zin dat sindsdien niet als dienstbetrekking wordt beschouwd de arbeidsverhouding van een persoon die doorgaans op minder dan vier dagen per week uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijke persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat.
8. Tussen partijen is in geschil of de uitzonderingsbepaling buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 79/7/EEG.
Toetsingskader
9. Artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 79/7/EEG luidt als volgt:
“1. Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot:
- de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot de regelingen,
- de verplichting tot premiebetaling en de premieberekening,
- de berekening van de prestaties, waaronder begrepen verhogingen verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot en voor ten laste komende personen, alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het recht op de prestaties.”
10. Tussen partijen is niet in geschil dat de uitzonderingsbepaling indirect discriminerend is. De rechtbank sluit zich daarbij aan, gelet ook op de uitspraak van 30 maart 2023 van de Centrale Raad van Beroep [2] waarin ten aanzien van de gelijkluidende bepaling in de Werkloosheidswet onder meer is overwogen:
“De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de uitzonderingsbepaling geen directe discriminatie op grond van geslacht inhoudt. Ook heeft de rechtbank het juiste beoordelingskader geschetst om te beoordelen of de uitzonderingsbepaling indirecte discriminatie vormt op grond van geslacht. De rechtbank heeft vervolgens terecht en op goede gronden vastgesteld dat de uitzonderingsbepaling een aanzienlijk hoger percentage vrouwen dan mannen treft.”
11. De bewijslast om aan te tonen dat het beginsel van gelijke behandeling niet is geschonden rust op verweerder. [3] Dat betekent dat het aan verweerder is aan te tonen dat het verschil in behandeling gerechtvaardigd wordt door objectieve factoren die niets met discriminatie op grond van geslacht te maken hebben. Dit is het geval wanneer aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
- de gekozen middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociaal beleid van de lidstaat waarvan de wettelijke regeling in geding is; en
- die middelen zijn geschikt en noodzakelijk om dat doel te bereiken.
Middelen zijn slechts geschikt om het doel te bereiken als zij daadwerkelijk ertoe strekken het doel coherent en stelselmatig te bereiken. [4]
12. Hoewel de lidstaten bij de keuze van de maatregelen ter verwezenlijking van hun doelstellingen van sociaal beleid en werkgelegenheidsbeleid over een ruime beoordelingsmarge beschikken, is het evenwel aan de betrokken lidstaat die de beweerdelijk discriminerende bepaling heeft vastgesteld, om aan te tonen dat die bepaling voldoet aan de hiervoor genoemde voorwaarden. [5]
Inhoudelijk
13. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder in deze bewijslast niet geslaagd. Daartoe heeft de rechtbank het volgende in aanmerking genomen.
14. Wat in de praktijk bekend staat als de ‘Regeling dienstverlening aan huis’ (de Regeling) bestaat in feite uit een aantal uitzonderingen op de publiekrechtelijke en civielrechtelijke plichten die aan werkgevers worden opgelegd. Deze uitzonderingen hebben ook betrekking op de verplichte werknemersverzekeringen. In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW zijn bepaalde arbeidsverhoudingen uitgezonderd van de verzekering. Deze personen hebben dus een dienstbetrekking, maar vallen toch niet onder het toepassingsbereik van de wet. In het wetsartikel zijn ook de personen uitgezonderd die doorgaans op minder dan vier dagen per week diensten verrichten ten behoeve van de natuurlijke persoon tot wie zij in dienstbetrekking staan. Zij zijn derhalve niet verplicht verzekerd ingevolge de werknemersverzekeringen.
15. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever met de uitsluiting van de betreffende werknemers van de werknemersverzekeringen wilde voorkomen dat degene die in de huishouding wordt geholpen, werkgever wordt met alle administratieve en andere verplichtingen van dien, dat de betreffende diensten duurder zouden worden, dat als gevolg hiervan minder werk zou worden aangeboden en dat een aanmerkelijk deel van het nog wel bestaande aanbod via het illegale circuit zou gaan plaatsvinden. [6] Beoogd is dus de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid te voorkomen. Dat zijn legitieme doelstellingen van sociaal beleid.
16. Vervolgens komt de vraag aan de orde of aangetoond is dat de gekozen middelen geschikt en noodzakelijk zijn. In dat kader overweegt de rechtbank als volgt.
17. In het rapport “Dienstverlening aan huis: wie betaalt de rekening?” van de Adviescommissie Dienstverlening aan huis (commissie Kalsbeek) van maart 2014 constateert de commissie, op basis van onderzoek uitgevoerd door Panteia, dat het illegale circuit niet tot nauwelijks wordt tegengegaan door de Regeling. [7] Verder concludeert de commissie Kalsbeek dat voor een positief werkgelegenheidseffect van de Regeling op de private markt weinig bewijs te vinden is. [8] Op basis van de (toen) beschikbare gegevens was het volgens de commissie Kalsbeek verder niet mogelijk te zeggen of de Regeling ervoor gezorgd heeft dat er minder illegale tewerkstelling plaatsvindt, anders dan dat het fenomeen niet geheel is verdwenen. [9]
18. De rechtbank stelt vast dat er na het uitkomen van het rapport van de commissie Kalsbeek geen onderzoek bekend is waar een positief effect van de Regeling uit naar voren komt. Desgevraagd heeft verweerder ook geen rapporten kunnen noemen waaruit volgt dat de werkgelegenheid daadwerkelijk wordt gestimuleerd door de Regeling. Hierdoor kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een geschikt middel.
19. Evenmin is gebleken dat de Regeling een noodzakelijk middel is, in die zin dat de doelen niet met een ander, minder ingrijpend middel zouden kunnen worden bereikt. Zo heeft de commissie Kalsbeek in haar rapport verschillende mogelijkheden om de private markt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid tegen te gaan in beeld gebracht en in hoofdstuk 5 van het rapport nader uitgewerkt. [10] Op de private markt draait het om de vraag hoe zwart werk kan worden tegengegaan, en daarmee de negatieve effecten op de werkgelegenheid, de rechtspositie van werknemers en de overheidsfinanciën. De Regeling is één mogelijke oplossingsvariant. Er zijn echter meer mogelijkheden genoemd. Het centrale vraagstuk in alle beleidsvarianten is dat van de wig: de kosten (voor onder andere de rechtspositie van de werkende) die in de formele markt bovenop het loon van de dienstverlener komen. Deze rekening moet op een of andere wijze worden voldaan. Hiervoor zijn drie mogelijkheden: de werknemer betaalt, de werkgever betaalt of de overheid betaalt. De commissie Kalsbeek noemt als varianten van deze opties: de Regeling behouden / verbeteren, Minijobs, de Regeling afschaffen, dienstencheques en fiscale aftrek of een combinatie daarvan. Aan elk van deze varianten zijn voor- en nadelen verbonden. In de private markt heeft afschaffen van de Regeling, zonder aanvullend beleid, volgens de commissie nauwelijks betekenis voor de feitelijke positie van huishoudelijk werkers. Indien de overheid budget beschikbaar heeft om de rechtspositie van werknemers in de sector te verbeteren, kan worden gedacht aan fiscale subsidies of dienstencheques. Indien dit wordt overwogen, adviseert de commissie Kalsbeek eerst op kleine schaal experimenten of pilots uit te voeren om zicht te krijgen op de effecten.
20. Hieruit volgt dat er alternatieven zijn om de beoogde doelen te bereiken. De rechtbank stelt echter vast, zoals hiervoor overwogen, dat er na het verschijnen van het rapport van de commissie Kalsbeek geen experimenten of pilots zijn gestart, noch nader onderzoek is gedaan waaruit de noodzakelijkheid van de Regeling is gebleken.
21. De rechtbank constateert dat ter onderbouwing van de geschiktheid en noodzakelijkheid van het middel, ook ter zitting, slechts wordt volstaan met algemene argumenten. Het gaat in de kern om beleidskeuzes – gemaakt in het kader van belastingwetgeving – die zijn gebaseerd op veronderstellingen van de effecten van de maatregel, die niet door onderzoeksresultaten worden gesteund.
22. De Regeling en daarmee de uitzonderingsbepaling van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW, die indirecte discriminatie oplevert in de zin van artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 79/7/EEG, vindt naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen rechtvaardiging in objectieve factoren.
23. De rechtbank is gelet op het voorgaande dan ook van oordeel dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW, in het geval van eiseres buiten toepassing dient te blijven. Dit betekent dat de werkzaamheden die eiseres bij de zeven particuliere huishoudens heeft verricht verzekerde arbeid is geweest in de zin van de werknemersverzekeringswetten.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 79/7/EEG. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het recht van eiseres op een ZW-uitkering te nemen. Dit omdat de rechtbank niet beschikt over de vereiste gegevens.
24.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken. Deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van Pro de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist.
24.2.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 24 oktober 2023;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken, of als hoger beroep wordt ingesteld, na de dag nadat daarop is beslist, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,00 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. A.R. ten Berge en
mr. L.M. Mons, leden, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.