ECLI:NL:RBNHO:2025:5013

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 25/941

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 mei 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , uit Zaandam, eiseres

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiseres heeft ingesteld omdat verweerder niet op tijd heeft beslist op haar verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van 9 november 2024 over het onderwerp coronavaccinaties.

2. Verweerder heeft op 4 april 2025 een verweerschrift ingediend.

3. Omdat het beroep kennelijk gegrond is doet de rechtbank uitspraak zonder zitting. Artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.

Beoordeling door de rechtbank

4. Eiseres heeft op 9 november 2024 een Woo-verzoek ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn inmiddels voorbij is. Eiseres heeft verweerder op

25 januari 2025 in gebreke gesteld en sindsdien zijn twee weken voorbij gegaan, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiseres is daarom gegrond.

5. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb indien de omvang van het Woo-verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken.

6. De rechtbank verwijst naar ECLI:RBNHO:2024:7939 en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden. De rechtbank voegt aan deze redenering toe dat artikel 8.4 van de Woo een opzichzelfstaande bepaling is, die zelfstandig wordt toegepast. Het wordt dus niet toegepast als nadere invulling van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Van een bijzonder geval hoeft bij toepassing van artikel 8.4 van de Woo geen sprake te zijn.

7. De rechtbank dient vervolgens de omvang van het verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. Wat een redelijke beslistermijn is hangt dus af van de door aanvrager gevraagde informatie.

Het verzoek

8. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:

“Ik verzoek alle informatie die ziet op de vaccinaties tegen het coronavirus, over de periode januari 2020 tot en met heden. Hierbij verzoek ik om informatie over onder andere (niet uitputtend) de voorbereidingen, besluitvorming en overwegingen die zijn gemaakt door de overheid, de inkoop van alle soorten vaccinaties tegen het coronavirus maar ook de niet ingekochte vaccinaties, de selectie van de coronavaccinaties, alle informatie omtrent de corona vaccinaties (zoals die van onder andere (niet uitputtend) jannen, Pfizer, Biontech, AstraZeneca, Moderna, Novavax, Valneva, Bimervax, Spikevax, Comirnaty), de inzetstrategie van de vaccinaties, de effectiviteit van de vaccinaties tegen het coronavirus, alles over waarom welke instantie het vaccineren heeft uitgevoerd/gaat uitvoeren en alles over de gevolgen van het vaccineren van de coronavaccinatie.

Het verzoek ziet ook op stukken van her Centrum Informatie Voor Gezondheidszorg en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.

De informatie ontvang ik graag in de vorm van alle soorten documentatie zoals (niet uitputtend):notulen, verslagen, e-mailberichten, bijlagen, sms-berichten, schermafbeeldingen, Whatsappberichten, audiobestanden, Pdf/Word/Excel/Powerpointbestanden, notities, beleidsstukken, adviezen en rapporten.”

8.1.

Bij E-mail van 11 december 2024 heeft eiser de periode ingekort van februari 2020 tot en met eind 2022.

Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek

9. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom op grond van artikel 8.4 van de Woo een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.

10. Eiseres vraagt kortgezegd om alle informatie over coronavaccinaties. Onder dit ‘alles over’-verzoek valt bijzonder veel. Hoewel het eiseres mogelijk vooral gaat om documenten die gaan over de afwegingen bij het inzetten van vaccinaties, en dus het “waarom?” ziet het onderhavige Woo-verzoek ook op het “hoe?”. Eiseres heeft het verzoek amper nader gespecificeerd. Verweerder heeft het beroep vervolgens niet buiten behandeling gesteld op basis van artikel 4.1, zesde lid, van de Woo. Dat had volgens de rechtbank wel in de rede gelegen. Het gevolg is dat de rechtbank verweerder een lange beslistermijn zal opleggen.

11. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiseres vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij
honderdenverschillende personen. Ook kunnen de documenten berusten bij
honderdenverschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Dit vraagt in deze zaak om een zeer ruime beslistermijn.

12. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. Het verzoek betreft alle stukken die gaan over vaccinaties tegen het coronavirus, over de periode februari 2020 tot en met eind 2022. Omdat in die periode sprake was van de Covid19-pandemie betrof het vaccinatievraagstuk het hele land en dus de gehele overheid. Het is algemeen bekend dat verweerder dagelijks meermaals met het RIVM, het OMT, de andere ministeries en de pers in contact stond over de te hanteren strategie. Daarnaast is ten aanzien van vaccinaties vermoedelijk informatie ingewonnen van marktpartijen, wetenschappers en internationale collega’s. Ook heeft verweerder een rol gehad in de coördinatie van de feitelijke distributie van de vaccins naar onder meer de gemeenten en het opstellen van het vaccinatieprogramma. Het aantal berichten, rapportages en adviezen die (gedeeltelijk) zien op coronavaccinaties is dus naar verwachting extreem hoog. De documenten bevinden zich naar schatting bij
tientallen, mogelijk honderden,verschillende afdelingen. Onder dit Woo-verzoek vallen naar schatting, en op basis van de door verweerder gegeven informatie een miljoen documenten en dus
meer dan een miljoenpagina’s. Dit vraagt in deze zaak om een extreem ruime beslistermijn.

13. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Daarbij kan gedacht worden aan (concurrentiegevoelige) bedrijfs- en fabricagegegevens, persoonsgegevens, de betrekkingen van Nederland met andere landen/staten/internationale organisaties, de economische of financiële belangen van de Staat, etc. Dat vraagt in deze zaak om een extreem ruime beslistermijn.

Toets van het verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder

14. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Daarbij moet gekeken worden naar de concrete omstandigheden van het geval. Daaronder valt ook de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan.

15. Verweerder schrijft in zijn verweerschrift dat het verzoek betrekking heeft op méér dan een miljoen documenten. De overschrijding van de beslistermijn is te wijten aan het feit dat het Woo-verzoek zeer omvangrijk is en dat eiseres tot op heden niet heeft meegewerkt aan precisering daarvan. Eiseres is viermaal gevraagd om te preciseren welke informatie zij wenst te ontvangen en in reactie daarop heeft zij steeds volstaan met het verwijzen naar haar Woo-verzoek, dan wel het parafraseren daarvan. Eiseres heeft ook geen gebruik gemaakt van de uitnodiging van verweerder om op het ministerie met behulp van daartoe deskundige medewerkers aan te geven van welke informatie zij openbaarmaking wenst. Nu eiseres heeft aangegeven dat zij alsnog bereid is haar Woo-verzoek te preciseren, zal haar hiervoor nog een laatste gelegenheid worden geboden. Indien eiseres wederom niet voldoende meewerkt aan de precisering van haar Woo-verzoek zal verweerder het verzoek op grond van artikel 4.1, zesde lid, van de Woo, buiten behandeling stellen.

16. Indien eiseres aan het voorgaande heeft meegewerkt, verzoekt verweerder de rechtbank te bepalen dat verweerder uiterlijk op 1 juli 2025 op het Woo-verzoek moet hebben beslist.

Conclusie

17. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Uit niets blijkt dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van het Woo-verzoek, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Sterker nog, de rechtbank is ambtshalve bekend dat verweerder honderden medewerkers heeft aangetrokken om te voldoen aan de onmogelijke opdracht alle (miljoenen) corona-documenten zo snel mogelijk openbaar te maken. Die extra capaciteit wordt uit algemene middelen betaald, net als alle dwangsommen die daarbij reeds verbeurd zijn. Hoewel het recht de informatie openbaar te krijgen fundamenteel is, is daardoor ten aanzien van de snelheid het zwaartepunt de afgelopen jaren mogelijk teveel bij verweerder neergelegd. De rechtbank heeft daar in het verleden ook aan bijgedragen. Alle middelen die nu worden ingezet om zo snel mogelijk Woo-verzoeken te behandelen worden niet ingezet op andere gebieden waar verweerder zorg voor draagt, zoals onderzoek, (geestelijke)gezondheidszorg en sport. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiseres er rekening mee heeft gehouden dat het een lange tijd zou duren voordat op haar verzoek beslist zou zijn. Immers vraagt ze niet om een specifieke afweging op een bepaald moment, maar om alle afwegingen gedurende een periode van meer dan twee jaar waarin het land in crisis verkeerde over een onderwerp waarvan duidelijk is dat er erg veel over gecommuniceerd is.

18. Normaalgesproken zou – met een ‘normale’ Woo-afdeling – niet sneller dan binnen enkele of zelfs tientallen jaren beslist kunnen worden op een Woo-verzoek dat ziet op meer dan een miljoen pagina’s. Verweerder heeft echter een uitzonderlijk grote afdeling opgetuigd om te beslissen op Woo-documenten over de COVID-19 pandemie. Gelet daarop meent hij zelfs binnen een halfjaar op dit verzoek te kunnen beslissen. Hoewel dat bewonderenswaardig is, zal de rechtbank dat niet als verplichting aan verweerder opleggen. De rechtbank moet namelijk in eerste instantie een afweging maken die recht doet aan de omvang van het verzoek en de
redelijkerwijs van verweerder te verwachten inspanning. De inspanning die verweerder nu heeft moeten doen, onder meer vanwege rechterlijke dwangsommen, gaan het redelijke inmiddels ver te buiten. De wetgever heeft ten tijde van het opstellen van de Woo en de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen de situatie van een pandemie en de honderden verzoeken niet kunnen voorzien. Een afdeling met honderden werknemers die alleen maar bezig zijn met Woo-verzoeken ook niet. Sterker nog, in de memorie van toelichting bij de Wet misbruik^[1]van 2016 staat nog het volgende beschreven:

“Gezien het vorenstaande zal naar verwachting geen sprake zijn van een relevante lastenstijging voor de rechterlijke macht, noch voor de bestuursorganen.”

19. Het moge duidelijk zijn dat bij de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een aanzienlijke lastenstijging heeft plaatsgevonden door de Woo-verzoeken. Het is de taak van de rechtspraak (en de wetgever) de onredelijk hoge druk die aan verweerder is opgelegd ten aanzien van Woo-verzoeken weer te doen afnemen, óók als de rechtspraak daarbij achteraf moet inzien dat zij zelf deels verantwoordelijk is geweest voor die druk.

20. Hoewel verweerder bijzondere omstandigheden heeft geschapen waarin hij mogelijk binnen een halfjaar op het verzoek kan beslissen zal de rechtbank een ruimere termijn opleggen. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op uiterlijk 1 december 2027 (één december tweeduizendzevenentwintig). Verweerder heeft daarvoor dus een termijn van tweeëneenhalf jaar.

21. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiseres om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiseres kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien zij belang heeft bij grotere snelheid. Ook kán zij een belang stellen bij het snel kunnen beschikken over specifieke documenten, zodat verweerder daar rekening mee kan houden. Bijvoorbeeld door dergelijke documenten met voorrang te behandelen. Eiseres heeft een belang bij meer snelheid in deze zaak niet gesteld.

22. Op basis van artikel 8:55d, tweede lid van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de lijn in de jurisprudentie dat een dwangsom van 100 euro per dag wordt opgelegd. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom^[2]en de Wet misbruik de termijn uit artikel 8.4 van de Woo te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn.

23. Het beroep is gegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen sprake omdat geen kosten zijn gemaakt die vergoed kunnen worden. Wel dient verweerder aan eiseres het griffierecht te vergoeden.

24. De rechtbank wijst erop dat in zaken als deze waarin de rechtbank een termijn bepaald, verweerder bij onvoorziene feiten en omstandigheden de rechtbank kan verzoeken de termijn te herzien (artikel 8:119 van de Awb). Dat zou zich in deze zaak bijvoorbeeld kunnen voordoen als uit de zoekslag blijkt dat (veel) meer documenten vallen onder het Woo-verzoek dan nu wordt ingeschat.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;

- draagt verweerder op om uiterlijk 1 december 2027 alsnog een besluit bekend te maken;

- bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom moet betalen voor elke dag

waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de

eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag

en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van

C. Willemse, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over verzet

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een verzetschrift sturen naar de rechtbank waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het verzetschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Als partijen graag een zitting willen om het verzetschrift toe te lichten, moeten zij dit in het verzetschrift vermelden.