ECLI:NL:RBNHO:2025:6319

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/1034

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juni 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. S.E. Silbermann),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad

(gemachtigde: mr. S.A.J. van der Horst).

Inleiding

1. Het gaat in deze uitspraak om de vraag of het college de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het bouwen van twaalf woningen op de locatie Jonge Arnoldusstraat [nummer] in Zaandam buiten behandeling heeft mogen stellen.

1.1

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 28 april 2023 buiten behandeling gesteld. Met het bestreden besluit van 1 februari 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de buiten behandeling stelling van de aanvraag gebleven.

1.2

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3

De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de architect van eiser, de gemachtigde van het college en [naam 1] en [naam 2] namens het college.

De totstandkoming van het bestreden besluit

2.1

Eiser heeft op 5 december 2022 - voor de derde keer - een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van twaalf woningen op de locatie Jonge Arnoldusstraat [nummer] in Zaandam (de aanvraag).

2.2

Eiser heeft eerder op 13 mei 2020 een eerste aanvraag ingediend voor het bouwplan. Die aanvraag is buiten behandeling gesteld. Door eiser is bezwaar gemaakt tegen dit besluit, na de hoorzitting heeft eiser zijn bezwaar ingetrokken. Op 23 mei 2022 heeft eiser voor de tweede keer een aanvraag ingediend voor het bouwplan. Deze aanvraag is na overleg met het college ook ingetrokken door eiser.

2.3

Bij brief van 3 januari 2023 heeft het college de ontvangst van de aanvraag bevestigd. In deze brief heeft het college geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat de aanvraag – naast het bouwen van een bouwwerk^[1]- ook als een aanvraag voor de activiteit ‘strijdig gebruik’^[2]is aangemerkt. Hierbij heeft het college aangegeven dat de aanvraag niet voldoet aan de gestelde voorschriften, omdat er nog gegevens ontbreken. Daarbij heeft het college aangegeven welke gegevens nog door eiser aangeleverd dienen te worden. In deze brief geeft het college aan eiser een termijn van acht weken na de verzenddatum van de brief voor het aanleveren van de ontbrekende gegevens. Het college wijst op de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen indien de gevraagde aanvullende gegevens niet of niet volledig binnen de gestelde termijn zijn ontvangen.^[3]

2.4

In januari en (begin) februari 2023 hebben partijen meermaals contact via e-mail. Daarbij zijn onder andere de hierna weergegeven e-mails gestuurd.

2.5

Bij e-mail van 27 januari 2023 stuurt het college aan de architect van eiser het volgende bericht:

“
Deze brief is op 3 januari aan de heer [naam 3] verstuurd. Ik zie dat u hiervoor niet in de cc bent meegegaan. Bij deze nog een keer onze bevindingen. Let op! De uiterlijke indieningstermijn is tot 27 februari”.

2.6

Op 27 januari 2023 reageert de architect van eiser per e-mail:

“
Dit is echt jammer. Het was dus 3.5 weken geleden. Ik hoop dat ik de stukken binnen 1 maand klaar kan krijgen. Ps. Hiermee ga ik ervanuit dat welstand en stedenbouw met de wijzigingen akkoord zijn.”

2.7

Bij e-mail van 30 januari 2023 stuurt het college aan de architect van eiser:

“
Stedenbouw en welstand worden na de aanvullingen in de gelegenheid gebracht om een beoordeling te doen.”

2.8

Per e-mail van 30 januari 2023 stuurt de architect van eiser onder andere het volgende aan het college:

“
Dit is precies waarom deze aanvraag zo lang heeft geduurd en (waarschijnlijk) zal duren. Dit project ligt al bijna 5 jaar bij de gemeente (….). Ik heb deze nieuwe aanvraag met de gevel wijzigingen vanwege buitenruimten als eerste fase aanvraag ingediend om door de stedenbouw en welstand te laten toetsen. Ik heb bewust de technische stukken en berekeningen niet bij gedaan. Deze moeten nog aangepast worden nadat het plan wordt goedgekeurd, Dit heb ik nadrukkelijk aangegeven bij de aanvraag. Nu krijg ik te horen dat ik eerst een waslijst van technische stukken moet inleveren voordat het plan bij stedenbouw en welstand komt. Wat als de wetstand of stedenbouw negatief advies geeft? Dan is alles voor niets is gedaan met alle kosten van dien.

Ik verzoek u vriendelijk deze aanvraag eerst door de stedenbouw en welstand te laten beoordelen. Voor de beoordeling hebben ze geen constructie stukken en Bengof stikstof berekeningen nodig.”

2.9

Per e-mail van 31 januari 2023 stuurt het college onder andere het volgende aan de architect van eiser:

“U heeft de aanvraag formeel ingediend voor de activiteit bouwen. Tevens is er strijd met de regels in het bestemmingsplan en wordt de activiteit afwijken regels ruimtelijke ordening automatisch aangehaakt. (…) Uit uw reactie maak ik op dat het de bedoeling was om een aanvraag voor alleen het ruimtelijke deel in te dienen. Hiervoor had u alleen de activiteit afwijken regels ruimtelijke ordening moeten aanvragen. Hierbij moet u zich realiseren dat een welstandbeoordeling niet van toepassing is op een dergelijke aanvraag. (…)”

2.1

In de e-mail van 31 januari 2023 reageert de architect van eiser onder andere het volgende aan het college:

“Het gaat hier niet om afwijken regels ruimtelijke ordening. Deze fase hebben we allang gepasseerd. (…)

De aanvraag is correct ingediend voor de activiteit bouwen. Ik wil graag deze aanvraag voortzetten maar eerst duidelijkheid hebben of welstand mee akkoord is.”

2.11

Op 31 januari 2023 reageert het college per e-mail het volgende op de architect van eiser:

“Het is ongebruikelijk dat in deze fase van de aanvraag een welstandsbeoordeling wordt opgevraagd. Echter gelet op de voorgaande aanvragen en beoordelingen wil ik proberen om uw aanvraag te laten agenderen.”

2.12

Per e-mail van 13 februari 2023 schrijft het college aan de architect van eiser onder andere het volgende:

“In de bijlage treft u het verslag van de welstandscommissie en de adviezen van stedenbouw en cultuurhistorie. De adviezen zijn negatief. Ik geef u in overweging om tegelijkertijd met het indienen van de ontbrekende gegevens een gewijzigd ontwerp in te dienen. (…)

Met deze e-mail wil ik u informeren dat de uiterste indieningstermijn na 27 februari verloopt. Indien wij geen, of onvoldoende gegevens ontvangen hebben moeten wij de aanvraag buiten behandeling stellen.”

2.13

Op 23 februari 2023 stuurt de architect van eiser onder andere het volgende per e-mail aan het college:

“Ik heb vandaag aangepaste tekeningen voor de beoordeling door de welstand in het Omgevingsloket geplaatst.”

2.14

In de e-mail van het college van 24 februari 2023 stuurt het college aan de architect van eiser:

“
Na ons telefoongesprek van zojuist blijkt dat u de termijn voor het indienen van ontbrekende gegevens wilt opschorten. Bij deze stemmen wij conform artikel 4:15, tweede lid, in met het opschorten van de indieningstermijn met 8 weken.”

2.15

In het primaire besluit van 28 april 2023 heeft het college eiser medegedeeld dat niet alle aanvullende gegevens zijn ontvangen binnen de gestelde termijn, zodat op grond van artikel 4:5 van de Awb de aanvraag buiten behandeling is gesteld. De aanvraag van eiser voldeed niet aan de in de Regeling omgevingsrecht gestelde voorwaarden (Mor). Het college geeft aan dat door het ontbreken van de gegevens geen goede beoordeling mogelijk was.

2.16

In mei 2023 is tussen partijen meermaals contact geweest via e-mail. Eiser heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Op 12 september 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.

2.17

Bij het besluit van 1 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en is het college bij de buiten behandeling stelling gebleven. In het kader van de heroverweging heeft het college de aanvraag opnieuw getoetst op volledigheid en is tot de conclusie gekomen dat de aangeleverde gegevens onvoldoende zijn om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen. Het college heeft de ontbrekende gegevens opgesomd in de brief van 3 januari 2023. In die brief heeft het college gevraagd de ontbrekende gegevens tijdig in te dienen. Hierbij heeft het college eiser erop gewezen dat indien de door hem ingediende gegevens onvolledig of onvoldoende zijn, zijn aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten. In de e-mails van 27 januari 2023 en 13 februari 2023 is wederom gewezen op de uiterlijke indieningstermijn. Ook is herhaaldelijk aangegeven dat alle stukken ontvangen moeten zijn, alvorens de aanvraag in behandeling kan worden genomen. Door het ontbreken van de gegevens is niet voldaan aan de daarvoor geldende indieningsvereisten zoals omschreven in de Mor, dat betekent dat het college de aanvraag inhoudelijk niet kan beoordelen en dus heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld.

Beoordeling door de rechtbank

3.1

De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag buiten behandeling heeft mogen stellen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3.2

Het beroep is ongegrond: het college heeft de aanvraag buiten behandeling mogen stellen
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Juridisch kader

4.1

Uit artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat het college kan besluiten de aanvraag niet te behandelen als de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Het ontbreken van de gegevens of bescheiden kan dan ook alleen leiden tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag, indien het zonder die gegevens of bescheiden niet mogelijk is naar behoren een inhoudelijke beslissing op de aanvraag te nemen.^[4]Gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, gaat het daarbij om gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

4.2

Uit artikel 2.5, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat op verzoek van een aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen wordt verleend. De eerste fase heeft dan slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteit. In het vierde lid van datzelfde artikel staat dat de beschikking met betrekking tot de eerste fase niet eerder wordt gegeven dan de beschikking met betrekking tot de tweede fase.

De aanvraag

5.1.1

Eiser stelt zich (op de zitting) primair op het standpunt dat het gaat om een gefaseerde aanvraag. Dit blijkt volgens eiser ook uit de opmerking in de aanvraag. Eiser heeft hierin namelijk aangegeven: “
Deze aanvraag gaat uitsluitend over de beoordeling van de wijzigingen in het plan inzake buitenruimten door de welstand commissie. Als het akkoord is worden de aanvullende stukken ingeleverd.”

5.1.2

Eiser stelt zich subsidiair op het standpunt dat de aanvraag met de e-mail van 30 januari 2023 (zoals hierboven opgenomen onder 2.8) is gewijzigd naar een eerste fase aanvraag, om door stedenbouw en welstand te laten toetsen. Door de architect van eiser werd in die e-mail namelijk verzocht om het bouwplan eerst te laten beoordelen door welstand en stedenbouw, om vervolgens na akkoord alsnog de volledige stukken aan te leveren waar door het college op 3 januari 2023 om is verzocht. Op de zitting geeft eiser aan dat dit ook zo zou zijn afgesproken met het college. De email van 30 januari 2023 dient volgens eiser als een wijziging van de aanvraag te worden gezien en had ook als zodanig in behandeling moeten worden genomen. Het college had de termijn voor het aanvullen van de, in hun optiek, ontbrekende stukken kunnen opschorten tot een termijn na het uitgebrachte advies door de welstand en de stedenbouw. Een vooroverleg was op dat moment niet mogelijk, een reguliere aanvraag was de enige optie om een beoordeling van het bouwplan te krijgen, aldus eiser.

5.2.1

De rechtbank begrijpt het standpunt van eiser zo dat het de bedoeling van eiser is geweest om door middel van de aanvraag (de buitenruimte van) het bouwplan alleen qua stedenbouw en welstand te laten beoordelen en eiser dat bedoelt met ‘eerste fase aanvraag’. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Nog los van de vraag of en op welke manier (met de aanvraag of een latere wijziging per e-mail) door eiser de ‘eerste fase aanvraag’ is gedaan, kan deze beroepsgrond niet slagen. Artikel 2.5 van de Wabo biedt uitsluitend de mogelijkheid om een gefaseerde aanvraag in te dienen per activiteit in het geval van een project met meerdere afzonderlijke activiteiten. Dit blijkt uit de tekst van artikel 2.5 van de Wabo en artikel 4.5 van het Besluit omgevingsrecht, waarin slechts gerefereerd wordt aan een of meerdere activiteiten. Het project van eiser bestaat uit twee activiteiten, namelijk de activiteit ‘bouwen’ en de activiteit ‘strijd met het bestemmingsplan’. De door eiser gestelde ‘eerste fase aanvraag’ ziet echter alleen op de beoordeling van de stedenbouwkundige en welstandsaspecten. Beide aspecten zijn onderdeel van een andere activiteit: een stedenbouwkundige beoordeling ziet op de activiteit ‘strijd met het bestemmingsplan’ en een welstandsbeoordeling ziet op de activiteit ‘bouwen’. De bedoeling van eiser is dus om van beide activiteiten een ‘deel’ aan te vragen en te laten toetsen. Er bestaat geen wettelijke grondslag om – zoals eiser wenst – van twee activiteiten slechts één deel aan te vragen, oftewel om binnen één activiteit meerdere fasen van vergunningverlening aan te brengen. De stelling van eiser dat deze manier van aanvragen (schriftelijk) met het college zou zijn afgesproken is door eiser niet onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.

5.2.2

Ten overvloede wijst de rechtbank op het volgende. Volgens eiser is het gevolg van zijn betoog dat het college de termijn voor het aanvullen van de ontbrekende stukken had kunnen opschorten tot een termijn na het uitgebrachte advies ten aanzien van de welstand en de stedenbouw. Feitelijk is dit ook de gang van zaken geweest: op 31 januari 2023 heeft het college aangegeven dat – gelet op de voorgaande aanvragen en beoordelingen – een welstandsbeoordeling zal worden opgevraagd. Daarna stuurt het college op 13 februari 2023 het advies van de welstandscommissie en het advies van stedenbouw en cultuurhistorie aan eiser toe. Deze adviezen zijn negatief. Vervolgens heeft het college op 24 februari 2023 de termijn voor het indienen van de ontbrekende stukken (op verzoek van eiser) opgeschort met acht weken.

Ontbrekende stukken

6.1

Eiser voert aan dat uit de brief van het college van 3 januari 2023 niet blijkt dat eiser verzocht is om aanvullende gegevens te verstrekken over het beoogde en huidig gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende gronden. Dit blijkt pas uit het bestreden besluit. Een bestuursorgaan kan een aanvraag pas buiten behandeling stellen als de aanvraag onvolledig is en er een hersteltermijn is geboden. Nu het college pas in heroverweging heeft geconstateerd dat stukken over het beoogde en huidige gebruik zouden ontbreken, had hiervoor op dat moment aan eiser (nogmaals) de gelegenheid tot aanvulling moeten worden geboden.

6.2

In de brief van 3 januari 2023 heeft het college al om aanvullende gegevens over het met het bestemmingsplan strijdige gebruik verzocht. In deze brief is in de lijst met de aanvullende gegevens die moeten worden aangeleverd het volgende kopje opgenomen: ‘planologische voorschriften en stedenbouwkundige voorschriften bouwverordening’. Onder dat kopje staat onder andere ‘onderbouwing waarom er afgeweken moet worden van de regels van het bestemmingsplan en de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening’. Daarmee slaagt de beroepsgrond niet.

Motivering

7.1

Eiser voert aan dat het e-mailbericht van 22 mei 2023 waarin gesteld wordt dat de reden dat het college de aanvraag buiten behandeling heeft gesteld ‘vanwege de onaanvaardbare tijdsbeslag die het inneemt op onze organisatie’, onduidelijk is en onvoldoende motivering is voor het buiten behandeling stellen van de aanvraag. De architect van eiser heeft altijd gecommuniceerd dat hij in afwachting was van de beoordeling van welstand en stedenbouw en dat het niet aanleveren van de ontbrekende stukken niet uit onwil of onkunde bestond, maar uit het feit dat er mogelijk aanpassingen moesten worden gedaan voortvloeiend uit de beoordeling van stedenbouw en welstand.

7.2

De rechtbank overweegt als volgt. Het beroep richt zich tegen de beslissing op bezwaar waarin de aanvraag buiten behandeling is gesteld. Dat is het besluit – en dus niet de e-mail van 22 mei 2023 - dat in deze procedure bij de rechtbank ter toetsing voorligt. Alleen al om die reden slaagt deze beroepsgrond niet. Voor zover de beroepsgrond zich ook richt tegen de motivering van de buiten behandeling stelling in het bestreden besluit, slaagt de beroepsgrond ook niet. Het college heeft in het bestreden besluit deugdelijk gemotiveerd waarom de aanvraag buiten behandeling is gesteld. In het bestreden besluit staat namelijk uitgebreid uitgelegd waarom het college vindt dat de aanvraag buiten behandeling mocht worden gesteld.

(On)zorgvuldigheid

8.1

Tot slot voert eiser aan dat de buiten behandeling stelling door het college onzorgvuldig is voorbereid. Eiser heeft na 13 februari 2023 namelijk nog veelvuldig contact gezocht met het college en hier is door het college niet op gereageerd. Het college legt dit naast zich neer door enkel te zeggen dat het onduidelijk is hoe dit is gebeurd en het betreurd. Nu de architect van eiser meermaals contact heeft geprobeerd te krijgen zonder resultaat en hier geen verweer van het college tegen overstaat, is eiser van mening dat de buiten behandeling stelling onzorgvuldig is voorbereid. Zeker nu het opschortingsverzoek van 24 april 2023, vier dagen eerder is gedaan dan dat het primaire besluit is genomen. Ter zitting geeft eiser aan dat de e-mail waarin dit opschortingsverzoek staat is opgenomen in punt 2.20 van het bezwaarschrift.

8.2

De beroepsgrond slaagt niet. Op basis van het dossier is het de rechtbank niet gebleken dat eiser na 13 februari 2023 nog veelvuldig contact heeft gezocht met het college. Op 23 februari 2023 heeft de architect van eiser alleen aangepaste tekeningen aan het college gestuurd. Door eiser zijn daarbij geen ontbrekende gegevens, waar door het college om is verzocht, aangevuld. Op de aangepaste tekeningen van 23 februari 2023 wordt door het college niet inhoudelijk ingegaan. Daartoe was het college ook niet gehouden. De rechtbank is van oordeel dat de architect van eiser er niet zonder meer vanuit mocht gaan dat hij steeds opnieuw een beoordeling zou krijgen op de door hem aangepaste tekeningen, totdat er positief zou worden geadviseerd. Het college was immers, zoals hiervoor in overwegingen 5.2.1 - 5.2.2 besproken, niet gehouden om in het kader van de aanvraag eerst een beoordeling te laten doen door welstand en stedenbouw. Het college heeft daarover op de zitting aangegeven dit enkel vanuit welwillendheid wel eenmalig te hebben gedaan. Op 24 februari 2023 laat het college vervolgens – kennelijk na telefonisch overleg - aan de architect van eiser weten dat de indieningstermijn met acht weken wordt opgeschort.

8.3

Het college betwist de door eiser gestelde e-mail van 24 april 2023 met daarin een nieuw opschortingsverzoek van eiser te hebben ontvangen. Ook in het geval er wordt uitgegaan van het indienen van dit opschortingsverzoek door eiser, geldt dat het college de beoordelingsvrijheid heeft om al dan niet op te schorten. Dit is geen verplichting. Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een volledig aangevulde aanvraag is ook niet van betekenis dat contact is gezocht met het college.^[5]Gezien het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld door de aanvraag na het verstrijken van de (verlengde) hersteltermijn buiten behandeling te stellen.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en de buiten behandeling stelling in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.