ECLI:NL:RBNHO:2026:5909

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 25/371

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2026 in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats 1] , eiser

(gemachtigden: mr. K.V. Witte en mr. B. Nooitgedagt),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats 2]

(gemachtigde: P.H.J. de Jonge).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die is opgelegd aan eiser voor het laten gebruiken van het recreatieverblijf voor niet-recreatieve bewoning. De eerste vraag is of sprake is van een overtreding en zo ja, of eiser als overtreder kan worden aangemerkt. De tweede vraag is of handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Tot slot komt de vraag aan de orde of de hoogte van de dwangsom onevenredig is. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Totstandkoming van het bestreden besluit en het procesverloop

2.1 Eiser is sinds april 2021 eigenaar van het perceel met opstal (recreatieverblijf) aan [adres] , [perceelnummer] in [plaats 2] (hierna: het recreatieverblijf). Naar aanleiding van meerdere controles door de toezichthouder, heeft het college bij het primaire besluit van 31 juli 2024 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser het recreatieverblijf liet gebruiken voor niet-recreatieve bewoning (door twee volwassenen en twee kinderen).

2.2 Eiser is het volgende gelast:

“
Last:

Wij gelasten u ombinnen zes maandenna dagtekening van dit besluit het (laten) gebruiken van uw recreatieverblijf (…) ten behoeve van niet-recreatieve bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.

Het beëindigen c.q. beëindigd houden van de niet-recreatie bewoning van uw recreatieverblijf wil in ieder geval zeggen dat u dit recreatieverblijf niet meer mag verhuren (of anderszins in gebruik geven) – noch rechtsreeks noch via een derde partij – aan (buitenlandse of Nederlandse) werknemers of permanente bewoners. Permanente bewoning houdt in: bewoning als hoofdverblijf (artikel 1 lid Pro 1.15 van de beheersverordening. (…) Aan bovenstaande lastgeving verbinden wij een dwangsom. De hoogte van deze dwangsom hebben wij vastgesteld op een bedrag van € 25.000,- ineens voor uw recreatieverblijf.”

2.3. Bij het bestreden besluit van 10 december 2024 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten. Het college verwijst voor de (aanvullende) motivering naar het advies van de commissie bezwaarschriften.

2.4. Eiser heeft beroep bij de rechtbank ingesteld en de beroepsgronden op 17 februari 2025 aangevuld. De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2026 behandeld. Per brief van 8 januari 2026 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat de zitting in Haarlem plaats zal vinden (in plaats van in Alkmaar). Eiser heeft met zijn gemachtigden digitaal deelgenomen aan de zitting. Nadat het college per abuis bij de rechtbank Alkmaar aanwezig was, heeft het college vanuit daar geprobeerd om ook digitaal deel te nemen aan de zitting. Het college heeft vervolgens per e-mail laten weten dat dit niet is gelukt door technische problemen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting niet gesloten.

2.5 Na de zitting heeft de rechtbank het proces-verbaal van de zitting aan partijen gestuurd en hierbij aangegeven over voldoende gegevens te beschikken om uitspraak te doen. De rechtbank heeft partijen daarom om toestemming gevraagd om het onderzoek te sluiten zonder nadere zitting. Partijen hebben binnen de in de brief genoemde termijn niet laten weten een nadere zitting te wensen. De rechtbank heeft het onderzoek daarom bij brief van datum 2 april 2026 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

De beheersverordening

3. Voor het recreatiepark West-Friesland aan [adres] in [plaats 2] (hierna: het recreatiepark) geldt de beheersverordening ‘Recreatieparken Opmeer’ (hierna: de beheersverordening). In artikel 3.4.1, aanhef en sub a, van de beheersverordening is bepaald dat het niet is toegestaan om recreatieverblijven anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning. Recreatieve bewoning is in artikel 1.16 van de beheersverordening gedefinieerd als de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.

Was sprake van een overtreding?

4.1

Eiser voert aan dat onder permanente bewoning wordt verstaan, bewoning als hoofdverblijf. Onder hoofdverblijf wordt begrepen: een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als vaste woonplaats van de betrokkene, hetgeen kan blijken uit de gemeentelijke basisadministratie of andere bewijsmiddelen. Door het college is niet aangetoond dat [naam huurder 1] en [naam huurder 2] (hierna: de huurders) daar zijn ingeschreven. Voor zover eiser en zijn oom [naam oom] (hierna: de oom) weten, stonden zij in hun woning in [plaats 3] ingeschreven. Eiser meent dat niet voldoende is vast komen te staan dat sprake is van permanente bewoning. Uit de controlerapporten blijkt niet dat de huurders daar verbleven. Dat kan niet worden vastgesteld aan de hand van de enkele constatering dat er licht brand en vuilnis of speelgoed lag. Deze constateringen sluiten het gebruik als recreatief verblijf niet uit. Door de toezichthouder is niet doorgevraagd wat zij bedoelen met ‘wonen’, bijvoorbeeld waar zij ingeschreven staan, aldus eiser.

4.2.

Van een overtreding is sprake, als aannemelijk is dat de bewoning van de huurders niet plaatsvindt in het kader van verblijfsrecreatie. Het college hoeft daarvoor – anders dan eiser meent – niet aan te tonen dat de huurders op het perceel zijn ingeschreven. In de definitie van hoofdverblijf wordt dit alleen genoemd als voorbeeld en niet als vereiste.

4.3.

In beginsel mag het college uitgaan van de juistheid van bevindingen van de toezichthouders in de controlerapporten. Door de toezichthouder is geconstateerd dat geen sprake was van recreatieve bewoning. Er is geconstateerd dat het recreatieverblijf werd bewoond door de huurders en twee kinderen. De huurders en een van de moeders van de huurders hebben (meermaals) verklaard dat zij (in afwachting van een andere woning) in het recreatieverblijf wonen. De desbetreffende verklaringen worden ook ondersteund door de bevindingen en waarnemingen van de toezichthouders op de tijdstippen dat de verhuurders niet thuis waren of niet opendeden (huisvuil buiten, kinderspeelgoed, binnen- en buitenlampen aan).

4.4.

De rechtbank is van oordeel dat het college, gelet op de definitie van ‘recreatieve bewoning’ en ‘hoofdverblijf’ in de beheersverordening, aan de constateringen van de toezichthouders en de verklaringen zoals opgenomen onder 4.3. de conclusie heeft mogen verbinden dat de bewoning van de huurders niet plaats vond in het kader van verblijfrecreatie. Er was dus sprake van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.

Kan eiser worden aangemerkt als overtreder?

5.1.

Eiser voert aan dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder. De oom beheert het recreatieverblijf van eiser. De huurders zijn vrienden van de oom. Zij zouden tijdelijk willen recreëren in de woning gedurende een aantal maanden. De oom is eigenaar van meerdere recreatiewoningen op hetzelfde park, maar die waren op dat moment niet beschikbaar. De oom heeft daarom afgesproken dat de huurders het recreatieverblijf van eiser mochten huren. Omdat eiser feitelijk niet degene is die de recreatiewoning voor permanente bewoning heeft laten gebruiken kan hij niet als overtreder worden gezien. Eiser vertrouwde erop dat de oom de woning goed zou beheren, er is sprake van een familierelatie en dus geen aanleiding om dit te controleren. Bovendien wist ook de oom niet dat de woning anders gebruikt zou worden dan voor recreatief gebruik.

5.2.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is een overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Voor een herstelsanctie moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Een (verboden) gedraging kan in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.^[1]

5.4.

Niet in geschil is dat eiser de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan. Het toepassen van de hiervoor genoemde norm op de onderhavige zaak leidt echter tot het oordeel dat eiser terecht is aangemerkt als functionele dader. De rechtbank licht dat als volgt toe. De overtreding houdt direct verband met de wijze waarop het recreatieverblijf werd gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over het gebruik van zijn woning/verblijf, ook als hij deze heeft verhuurd. Bijvoorbeeld door in een contract bepalingen daarover op te nemen (eiser had dus beschikkingsmacht over het gebruik van de woning).^[2]

5.5

Eiser heeft het gebruik van de woning ook aanvaard, in die zin dat hij niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op voorkoming van de overtreding. Ter zitting heeft eiser desgevraagd toegelicht dat hij mondeling met zijn oom heeft afgesproken dat het verblijf maximaal drie maanden voor recreatief gebruik zou worden verhuurd. Eiser heeft echter op geen enkele wijze met zijn oom vastgelegd wat de precieze voorwaarden zijn aan het gebruik van het recreatieverblijf en wat de te treffen maatregelen zijn om te waarborgen dat het gebruik in overeenstemming is en blijft met de recreatieve bestemming. Bovendien is niet gebleken dat eiser zelf op enige manier toezicht heeft gehouden op het gebruik van het verblijf. Hierbij kan worden gedacht aan het informeren bij de huurders of het opvragen van de huurovereenkomst en betalingsgegevens. Gezien het voorgaande kan de overtreding aan eiser worden toegerekend. Het enkele feit dat eiser en zijn oom een familieband hebben maakt dit niet anders. De beroepsgrond slaagt niet.

Is het handhavend optreden onevenredig?

6.1.

Het is volgens eiser op zijn zachtst gezegd opmerkelijk dat ruim anderhalf jaar na een verklaring van de huurders waaruit zou blijken dat sprake is van illegale bewoning, pas handhavend wordt opgetreden door het college. Dat is disproportioneel. Van de gemeente mag verwacht worden dat zij haar burgers actief informeert op het moment dat zij een overtreding constateren. De gemeente had op zijn minst telefonisch contact kunnen opnemen met eiser over de situatie en had direct na de verklaring van de huurders over kunnen gaan tot een voornemen. Het was in eerste instantie de bedoeling dat de huurders er enkele maanden zouden recreëren, maar door omstandigheden werd dit telkens uitgesteld. Burgers kunnen fouten maken. Het is niet proportioneel om na lange tijd ineens handhavend op te treden. Een waarschuwing zou volstaan, omdat eiser niet eerder in overtreding is geweest. Er was dus geen noodzaak om een financiële prikkel te geven, aldus eiser.

6.2.

Ten aanzien van het tijdsverloop merkt de rechtbank op dat het niet om een termijn van ruim anderhalf jaar gaat. Als de rechtbank uitgaat van het door eiser op zitting genoemde moment van 14 september 2023, waarop het eerste gesprek tussen de huurders en de toezichthouder zou hebben plaatsgevonden, geldt dat tot het primaire besluit nog geen jaar is verstreken. Los daarvan geldt volgens vaste rechtspraak dat enkel tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving geen bijzondere omstandigheid is om van handhaving af te zien.^[3]De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.

6.3.

Voor zover eiser bepleit dat het college hem had moeten informeren voordat handhavend werd ingegrepen, geldt dat het college dat heeft gedaan door aan hem een voornemen tot handhaving te sturen. Eiser heeft hierop zijn zienswijze kunnen geven, maar heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. De rechtbank kan tot slot de motivering van het college volgen dat het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval evenredig is. Eiser kan nog steeds recreatief blijven verhuren conform de regels uit de beheersverordening. De last is daarmee niet verdergaand dan noodzakelijk en beperkt eiser niet onevenredig in zijn eigendoms- en gebruiksrechten. Een waarschuwing biedt, gelet op de aard en de duur van de overtreding en het financiële voordeel, onvoldoende waarborg dat de overtreding daadwerkelijk beëindigd blijft. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de hoogte van de dwangsom onevenredig?

7.1.

Eiser voert aan dat de hoogte van de dwangsom niet passend is. De hoogte van de dwangsom dient in verhouding te staan tot de ernst van de vermeende overtreding.

Aangezien de vooraankondiging dateert van 11 juni 2024, is de Beleidsregel handhaving niet-recreatieve bewoning Recreatiepark West Friesland (hierna: de nieuwe beleidsregel), die op 10 oktober 2024 is vastgesteld, niet van toepassing. Het college legt aan haar besluit ten grondslag dat de hoogte van de dwangsom gelegitimeerd zou zijn, mede op grond van de beleidsregel. Uit de overgangsbepaling blijkt dat de beleidsregel van toepassing is op handhavingsprocedures die zijn aangevangen na inwerkingtreding van de beleidsregel. Gezien het feit dat de beleidsregel niet van toepassing is in dit geval, mag de beleidsregel dan ook niet aan de motivering ten grondslag worden gelegd. Daarnaast had met een lagere dwangsom kunnen volstaan, er is door het college niet aangetoond dat dan onvoldoende prikkel zou uitgaan om naleving te verzekeren. Daarnaast klopt ook het door de commissie van bezwaarschriften opgenomen zogenaamde financiële voordeel van
€ 1.200,- niet. Hoewel eiser er in de toekomst alles aan zal doen om intensiever te controleren, heeft een bedrag van € 25.000,- een zeer groot impact op de financiële situatie van eiser. Met een dwangsombedrag van
€ 5.000,- bestaat een voldoende financiële prikkel voor eiser. De commissie wijst op de mate van overlast op het park en meent dat om die reden een dwangsom van € 25.000,- redelijk wordt geacht. De door het college genoemde overlast is echter niet veroorzaakt door eiser. Dit kan hem niet worden tegengeworpen en niet ten grondslag worden gelegd ter motivering van de hoogte van de dwangsom.

7.2.

Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, gericht op het beëindigen van een overtreding. Een aan een last verbonden dwangsom dient als prikkel om degene aan wie de last is opgelegd, te bewegen deze last uit te voeren. Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het gedwongen belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.^[4]Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van voornoemd artikel speelt vooral een rol of het college op inzichtelijke en toereikende wijze de hoogte van de dwangsom heeft gemotiveerd. Hierbij kan de hoogte worden afgestemd op het te behalen financiële voordeel met het laten voortduren van de overtreding.

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit deugdelijk heeft gemotiveerd dat in dit geval een dwangsom van € 25.000,- evenredig is. Het college wijst op een uitspraak van de Afdeling waaruit volgt dat strijdig gebruik van recreatiewoningen niet kan worden aangemerkt als een overtreding van geringe aard en ernst.^[5]Het college heeft daarnaast te kennen gegeven dat de niet-recreatiebewoning gepaard gaat met overlast op het park. Op het park is sprake van prostitutie, huisvesting van arbeidsmigranten, mensenhandel, permanente bewoning, vernielingen, branden, uitbuiting, et cetera. Dit is misschien niet het geval in het recreatieverblijf van eiser, maar zorgt ervoor dat de recreanten hierover klagen bij de gemeente. Het college geeft ook aan dat een duidelijk signaal door adequate handhaving op dit park noodzakelijk is. De vele dwangsommen van € 25.000,- en tientallen invorderingen hebben in de praktijk niet geleid tot het succesvol terugdringen van het aantal overtredingen op het recreatiepark. De ervaren overlast op het park heeft het college mogen meewegen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom^[6].

7.4.

Eiser heeft bovendien financieel voordeel behaald met de overtreding. In het bestreden besluit noemt het college een bedrag van € 1.200,- per maand aan huurinkomsten en volgens eiser zou het gaan om een bedrag van € 1.000,- per maand. Volgens vaste rechtspraak geldt dat het economisch voordeel van het laten voortduren van de overtreding niet exact hoeft te worden bepaald. Volstaan kan worden met een globale schatting van de te verwachten winst bij het niet voldoen aan de last.^[7]Gelet daarop heeft het college het door de huurders genoemde bedrag van € 1.200,- (zie rapportage van de toezichthouder van 10 april 2024) mogen meewegen bij het bepalen van de hoogte van de last.

7.5.

De rechtbank merkt tot slot op dat - anders dan eiser stelt - het college de nieuwe beleidsregel niet ten grondslag heeft gelegd aan de hoogte van de dwangsom. Het college geeft alleen aan dat er onder het nieuwe beleid een hogere dwangsom zou zijn opgelegd. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Last onder dwangsom voor niet-recreatieve bewoning recreatieverblijf bevestigd