Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/4848
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 in de zaak tussen
Stichting de Faunabescherming, uit Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra)
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Sassen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, uit Haarlem (SFB)
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, uit Haarlem (SFB)
(gemachtigde: [gemachtigde] )
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan SFB verleende vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming (Wnb) voor het uitvoeren van meerdere vormen van populatiebeheer van de grauwe gans, brandgans, grote Canadese gans, kleinste Canadese gans en de Nijlgans, inclusief verwilderde gedomesticeerde en hybride ganzen in al hun verschijningsvormen in het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder de vergunning terecht heeft verleend.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat voor de ganzenbeheermaatregelen in het Naardermeer geen vergunningplicht bestaat. Verweerder heeft dus ten onrechte de vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb aan SFB verleend, zodat deze wordt vernietigd. Het beroep van eiseres is daardoor gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 wordt de totstandkoming van het bestreden besluit en het daarop volgende wijzigingsbesluit besproken. Daarna gaat de rechtbank onder 4 in op het overgangsrecht en onder 5 op de ambtshalve toetsing door de rechtbank. Onder 6 worden de standpunten van partijen weergegeven. Onder 7 volgt de beoordeling van de rechtbank. Aan het einde staat de conclusie en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1
In een besluit van 25 juli 2022 heeft verweerder een vergunning verleend aan SFB voor het uitvoeren van meerdere vormen van populatiebeheer van ganzen in het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’.
2.2
Eiseres heeft hiertegen beroep ingediend.
2.3
Verweerder heeft op 6 juli 2023 een verweerschrift ingediend. Daarbij is een wijzigingsbesluit op grond van artikel 3.18 Wnb van 3 april 2023 overgelegd, waarbij het gebruik van een geluiddemper wordt toegestaan.
2.4
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: [naam 1] en de gemachtigde van eiseres. Namens verweerder: [naam 2] en de gemachtigde van verweerder en ten slotte heeft namens SFB deelgenomen: [naam 3] . De rechtbank heeft het onderzoek daarna gesloten.
2.5
De rechtbank heeft het onderzoek op 19 januari 2024 heropend en de Stichting advisering bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) om advies gevraagd.
2.6
Op 29 mei 2024 heeft de STAB aan de rechtbank een advies uitgebracht.
2.7
Op 12 september 2024 heeft verweerder op het STAB advies gereageerd en op 13 september 2024 heeft SFB gereageerd.
2.8
In een wijzigingsbesluit van 10 juli 2025 heeft verweerder de eerder verleende vergunning van 25 juli 2022 gewijzigd.
2.9
Op 4 augustus 2025 en op 16 oktober 2025 heeft eiseres op het wijzigingsbesluit gereageerd met aanvullende beroepsgronden.
2.1
Verweerder heeft op 30 oktober 2025 op deze aanvullende gronden gereageerd.
2.11
De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: [naam 1] , [naam 4] en de gemachtigde van eiseres. Namens verweerder: [naam 2] en de gemachtigde van verweerder. Namens SFB hebben deelgenomen: [naam 3] en [gemachtigde] . Ten slotte waren namens de STAB aanwezig: mr. [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] .
2.12
De rechtbank heeft het onderzoek daarna gesloten.
Totstandkoming besluit
3.1
Het Naardermeer betreft een Natura 2000-gebied in de gemeenten Gooise Meren, Hilversum en Weesp in Noord-Holland.
3.2
Op 23 mei 2013 zijn de aanwijzing en de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Naardermeer definitief vastgelegd in een aanwijzingsbesluit. Het betreft instandhoudingsdoelstellingen voor habitattypen, habitatsoorten en vogelsoorten in het kader van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Op grond van de Vogelrichtlijn zijn de volgende vogelsoorten aangewezen: aalscholver, purperreiger, zwarte stern, snor, grote karekiet, de kolgans en grauwe gans.
3.3
Artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat gedeputeerde staten voor een Natura
2000-gebied een beheerplan vaststellen. Op grond van het tweede lid wordt daarin in elk geval een beschrijving opgenomen van de voor het gebied nodige instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen.
3.4
In het Natura 2000-beheerplan Naardermeer 2020-2026 worden de maatregelen per instandhoudingsdoel van het gebied genoemd. Daarin staat dat de aanpak van ganzenvraat met, onder meer, het wegvangen en de afschot van ganzen en het schudden van eieren, een maatregel is gedurende de eerste beheerplanperiode die ten gunste komt aan (onder meer) vochtige laagveenheiden, trilvenen en veenmosrietlanden (pagina 10).
Voor de purper reiger (pagina 72), de zwarte stern (pagina 73), de snor (pagina 74) en de grote karekiet (pagina 74) worden het plaatsen van rasters en zo nodig ook populatiebeheer van ganzen als maatregelen genoemd die de ganzenvraat van rietvegetatie tegengaan.
3.5
Tot slot is in het Natura-2000 beheerplan aangegeven dat de activiteiten nestbehandeling en ruivangst van ganzen in het beheerplan kunnen worden opgenomen conform de voorwaarden van de natuurvergunning van 1 september 2015 en indien afstemming plaats vindt met Natuurmonumenten. Deze zijn dan vergunningvrij, conform categorie 4b (niet vergunningplichtige activiteit met specifieke voorwaarden).
Het uitvoeren van toekomstig populatiebeheer van ganzen, voor zover dit nieuwe activiteiten betreft zoals afschot (koppelreductie, voorjaars- en nazomerafschot) moet volgens het beheerplan getoetst worden aan de Wnb en goedgekeurd worden door het bevoegd gezag. Daarbij kunnen op basis van de natuurtoets voorwaarden aan de maatregelen en uitvoeringswijze worden gesteld. Dit resulteert in een separate natuurvergunning, conform categorie 3 (vergunningplichtige activiteiten die afzonderlijk vergunningplichtig blijven).
3.6
Bij besluit van 10 december 2018 heeft verweerder aan SFB een opdracht verleend voor populatiebeheer van de Nijlgans (opdrachtbesluit). In een wijzigingsbesluit van 3 april 2023 is, onder meer, de geldigheid van het opdrachtbesluit laatstelijk verlengd tot 30 november 2029.
3.7
Op 14 juli 2021 is het Faunabeheerplan Ganzen Noord Holland 2021-2024 door verweerder goedgekeurd.
3.8
Vervolgens is door verweerder bij besluit van 1 februari 2022 aan de SFB een ontheffing op grond van hoofdstuk 3 van de Wnb verleend voor het populatiebeheer van de grauwe gans, brandgans, grote Canadese gans, kleinste Canadese gans, welke geldig was tot en met 31 januari 2024. Bij besluit van 29 januari 2024 is de ontheffing verlengd tot 13 september 2026.
3.9
SFB heeft op 24 december 2021 de aanvraag die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit ingediend voor gecoördineerd beheer in de Natura 2000-gebieden Naardermeer, Eemmeer en Gooimeer Zuidoever, zoals beschreven in het Faunabeheerplan Ganzen Noord-Holland 2021-2024. Daarbij is de passende beoordeling Ganzenbeheer Uitvoeringsregio Gooi en Vecht van 24 december 2021 (PB) gevoegd, opgesteld door Adviesbureau [naam adviesbureau] B.V. De aanvraag is behandeld met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.1
Op 21 maart 2022 is het ontwerpbesluit genomen waarin is aangegeven dat verweerder voornemens is om op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb een vergunning te verlenen voor de volgende activiteiten:
- koppelafschot (doden van broedparen van 1 februari tot en met 31 maart);
- voorjaarsafschot (doden van ganzen van 1 maart tot en met 30 april);
- nazomer afschot (doden van kleine lokale populaties, niet zijnde grauwe ganzen van 1 augustus tot en met 30 september);
- ruivangst (vangen en doden van ruiende ganzen met gebruik CO2, van 1 mei tot en met 15 juli) en
- nestbehandeling (jaarrond eieren behandelen / dompelen).
De activiteiten ruivangst en nestbehandeling zijn volgens verweerder niet vergunningvrij omdat de oude natuurvergunning verleend bij besluit van 1 september 2015 niet meer geldig is en de huidige wijze van uitvoering afwijkt van hetgeen met de oude vergunning is toegestaan. De activiteitenkoppelafschot, voorjaarsafschot en nazomerafschot zijn in het beheerplan aangemerkt als vergunningplichtig.
3.11
Met het bestreden besluit van 25 juli 2022 is aan SFB de vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb voor de in het ontwerpbesluit genoemde activiteiten. Aan de vergunning zijn 17 voorschriften gekoppeld.
3.12
De rechtbank heeft de STAB de volgende vraag gesteld:
“Bieden de passende boordeling, de door verweerder gegeven onderbouwing van de vergunning en de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende zekerheid dat de vergunde activiteiten voor het uitvoeren van meerdere vormen van populatiebeheer van de grauwe gans, brandgans, grote en kleinste Canadese gans en de nijlgans, inclusief verwilderde gedomesticeerde en hybride ganzen in al hun verschijningsvormen, afzonderlijke of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significante negatieve effecten zullen hebben voor (de instandhoudingsdoelstellingen voor en de natuurlijke kenmerken van) het in de vergunning genoemde Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’.”
3.13
De STAB concludeert in haar advies van 29 mei 2024 dat de PB en de motivering van de vergunning inclusief voorschriften onvoldoende zekerheid biedt dat de vergunde activiteiten geen significante negatieve effecten zullen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen en de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied.
3.14
De SFB heeft op 10 februari 2025, onder meer naar aanleiding van het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit, verweerder verzocht de verleende vergunning te wijzigen. Daarbij is een nieuwe passende beoordeling gecoördineerd beheer ganzen van 8 februari 2025 van Sweco overgelegd. Deze aanvraag is ook behandeld met toepassing van afdeling 3.4 Awb.
3.15
In een wijzigingsbesluit van 10 juli 2025 heeft verweerder de in het bestreden besluit aan de SFB verleende vergunning op grond van artikel 2.7 Wnb gewijzigd. De 17 voorschriften zijn komen te vervallen en worden vervangen door 35 nieuwe voorschriften. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het bestreden besluit zijn dat:
- de verstoringsvrije zones worden gewijzigd.
- gebruik mag worden gemaakt van maximaal één hond bij afschot;
- het maximale kaliber wordt aangepast;
- uitvoering van afschot tijdens het overwinteringsseizoen van kolgans en grauwe gans vindt enkel overdag plaats, en
- rietkragen breder dan 3 meter worden niet betreden.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
4.1
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Wnb is hierbij komen te vervallen. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend voor 1 januari 2024 blijft op grond van artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing, oftewel de Wnb. Daarvan is hier sprake.
Ambtshalve toetsing
5.1
Op grond van artikel 2.7 van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dit betekent dat een project dat direct verband houdt met, of nodig is voor, het beheer van een Natura 2000-gebied op grond van de Wnb is vrijgesteld van de vergunningplicht.
5.2.
De rechtbank ziet zich ambtshave voor de vraag gesteld of de vergunde activiteiten van ganzenbeheer in het Naardermeer vergunningplichtig zijn. Deze ambtshalve toets dient de rechtbank te beantwoorden, los van het standpunt van partijen daarin. De rechtbank heeft deze vraag wel met partijen tijdens de zittingen van 11 januari 2024 en 11 november 2025 besproken en gewezen op een recente uitspraak [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 mei 2025. Deze uitspraak dateert van na het inschakelen van de STAB, maar vóór het wijzigingsbesluit van 10 juli 2025.
Standpunt van partijen
6.1
Verweerder stelt dat bij de beoordeling van de aanvraag weliswaar werd getwijfeld of de activiteiten vergunningvrij zijn, maar dat er toen voor is gekozen om het vergunning traject in te gegaan. In reactie op de recente uitspraak van 14 mei 2025 stelt verweerder dat bij het nemen van het wijzigingsbesluit er ook voor is gekozen om het vergunning traject door te zetten. De situatie in de uitspraak van 14 mei 2025 is volgens verweerder niet vergelijkbaar met de onderhavige situatie. In deze uitspraak van de Afdeling ging het specifiek om een maatregel ten gunste van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. De in het bestreden besluit verleende vergunning ziet op ganzenbeheer activiteiten in het Natura 2000-gebied die inderdaad een gunstige effect hebben op de aangewezen vogelsoorten. De ganzenbeheer activiteiten worden echter ook ingezet voor populatiebeheer van ganzen in Noord-Holland ter voorkoming van landbouwschade en voor de veiligheid op Schiphol. Verweerder stelt dat hij voor het vaststellen van vergunningvrije activiteiten een onderscheid had moeten maken tussen activiteiten die wel en niet specifiek voor het beheer van het Natura 2000-gebied bedoeld zijn. Dat onderscheid is echter hier moeilijk te maken. De vergunde activiteiten dragen dus volgens verweerder niet 100% bij aan de instandhoudingsdoelstellingen en zijn daarom wel vergunningplichtig.
6.2
Eiseres heeft zich ook op het standpunt gesteld dat de vergunde activiteiten vergunningplichtig zijn. De situatie in de uitspraak van 14 mei 2025 is volgens eiseres niet vergelijkbaar met de onderhavige situatie in het Naardermeer. In de Afdelingsuitspraak ging het om de maatregel van vernatting, waarvan bepaalde soorten profiteren en waar andere soorten last van hebben. Bij het ganzenbeheer in het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit gaat het niet over een beheermaatregel die getroffen wordt met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Verweerder geeft namelijk aan dat populatiebeheer van ganzen in Noord-Holland ook een doel is. Daar wordt ook aan gerefereerd in de vergunning.
Beoordeling rechtbank
7.1
De rechtbank overweegt als volgt. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 14 mei 2025 - voor zover hier van belang - overwogen dat uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb volgt dat een project dat direct verband houdt met, of nodig is voor, het beheer van een Natura 2000-gebied, zonder vergunning mag worden uitgevoerd. Dit wordt een beheermaatregel genoemd. Een bestuursorgaan moet in dat kader vaststellen:
a. wat het project of de activiteit inhoudt;
b. of het project dan wel de activiteit daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van een gebied; en
c. of dit ook het hoofddoel is van het project of de activiteit.
Alleen als de vragen b en c bevestigend beantwoord kunnen worden, mag het bestuursorgaan het project of de activiteit kwalificeren als beheermaatregel. Voor de beoordeling van deze vragen is het bestuursorgaan als eerste aan zet.
7.2
Dat een activiteit in een beheerplan voor een Natura 2000-gebied is opgenomen, is volgens de Afdeling in voornoemde uitspraak geen voorwaarde of vereiste om deze activiteit te mogen aanmerken als beheermaatregel. Een beheerplan bevat wel relevante informatie over de instandhoudingsdoelen en andere maatregelen die binnen het Natura 2000-gebied worden genomen. Deze informatie kan volgens de Afdeling dus wel helpen om te bepalen of sprake is van een beheermaatregel.
7.3
Ook is het volgens de Afdeling geen vereiste dat de activiteiten gericht zijn op het behalen van alle instandhoudingsdoelen of daaraan bijdragen. Zelfs het feit dat een activiteit ook significante negatieve gevolgen kan hebben voor een of meer aangewezen habitattypen of habitatsoorten, is volgens de Afdeling niet doorslaggevend voor de vraag of deze activiteit een beheermaatregel kan zijn.
7.4
Met inachtneming van het door de Afdeling gehanteerde beoordelingskader komt de rechtbank tot de conclusie dat de vergunde activiteiten voor het beheer van ganzen in het Naardermeer zijn te kwalificeren als een beheermaatregel en daarom zonder vergunning mogen worden uitgevoerd. De rechtbank stelt vast dat deze activiteiten primair zijn gericht op het behalen van of bijdragen aan de instandhoudingsdoelstellingen van de aangewezen habitattypen en vogelsoorten. In het Natura 2000-beheerplan Naardermeer 2020-2026 wordt op verschillende plaatsen het tegengaan van gazenvraat in dit opzicht genoemd als essentiële maatregel. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op pagina 30, waar wordt aangegeven dat jonge verlandingsstadia [2] en rietzones belangrijke leefgebieden zijn van de aangewezen habitat- en vogelsoorten. Essentieel voor het op gang brengen van deze verlanding is (onder meer) het tegengaan van (ganzen)vraat. Op pagina 50 wordt de achteruitgang van goed ontwikkelde rietzones als biotoop als een belangrijk aandachtspunt voor de purperreiger genoemd. Deze achteruitgang hangt vooral samen met ganzenvraat. Ook wordt ten aanzien van de zwarte stern op pagina 51 de toename van de ganzenpopulatie in het Naardermeer en de daarmee samenhangende overbegrazing van rietvegetatie als reden voor de afname van de zwarte stern genoemd. Tot slot verwijst de rechtbank nog naar de reactie van verweerder op het verslag van de STAB waaruit ook volgt dat ganzenbeheer volgens het beheerplan en de Natuurdoel analyse gericht is op het behalen van of bijdraagt aan de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante natuurwaarden in het Natura 2000-gebied en dat dit het hoofddoel van de activiteiten is.
7.5
De omstandigheid dat de vergunde activiteiten van ganzenbeheer - zoals door verweerder is betoogd - ook worden ingezet ter voorkoming van landbouwschade en voor de veiligheid op Schiphol, maakt niet dat deze activiteiten geen vergunningvrije beheermaatregelen zijn. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak immers geoordeeld dat maatregelen die verband houden met of nodig zijn voor het beheer tegelijk - secundair - ook een ander doel mogen dienen, zolang de maatregelen maar primair voor het beheer worden genomen. Naar het oordeel van de rechtbank is dat hier het geval.
Conclusie en gevolgen
8. Aangezien de vergunde activiteiten te kwalificeren zijn als beheermaatregelen, zijn die vergunningvrij. Dat betekent dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit en in het wijzigingsbesluit een vergunning aan SFB heeft verleend voor deze activiteiten. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit worden daarom vernietigd. Aan een verdere inhoudelijke beoordeling komt de rechtbank niet meer toe.
9. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. In beroep heeft een punt voor een proceshandeling een waarde van € 934-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (één punt), heeft aan de eerste zitting deelgenomen (één punt), heeft schriftelijk gereageerd na het advies van de STAB (half punt), en heeft aan de nadere zitting deelgenomen (half punt). Dat komt neer op 3 punten, oftewel € 2.802,-.
Beslissing:
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 juli 2022;
- vernietigt het wijzigingsbesluit van 10 juli 2025;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.802,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7 Wnb
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3.Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4.Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.