ECLI:NL:RVS:2025:2198 - Raad van State - Beoordeling vergunningplicht vernattingsmaatregelen in Na...

Uitspraak

202204593/1/R2.
Datum uitspraak: 14 mei 2025

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Stichting Dierbaar Flevoland, gevestigd in Lelystad, en stichting Fauna4life, gevestigd in Amstelveen,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juni 2022 in zaak nr. 22/1616 in het geding tussen:

stichting Dierbaar Flevoland en stichting Fauna4life

het college van gedeputeerde staten van Flevoland.

Procesverloop

Bij besluit van 23 maart 2020 heeft het college aan Staatsbosbeheer een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het uitvoeren van vernattingsmaatregelen en de aanleg van een inundatiegebied in de Oostvaardersplassen.

Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het college het door de stichtingen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 23 maart 2020 in stand gelaten.

Bij besluit van 17 februari 2022, is het besluit van 21 oktober 2020 ingetrokken, de met het besluit van 23 maart 2020 verleende natuurvergunning herroepen en is de gevraagde natuurvergunning geweigerd.

Bij uitspraak van 24 juni 2022 heeft de rechtbank het door de stichtingen ingestelde beroep tegen het besluit van 17 februari 2022 ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak hebben de stichtingen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

Het college en de stichtingen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2025, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees, beiden advocaat in Den Haag, bijgestaan door mr. ing. T. Brouwer en mr. A.H. Tuitert, zijn verschenen. Verder is Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. M. van Egmond, mr. A.Y. Muus en Y. Zwart, als partij gehoord.

Overwegingen

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 19 maart 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die hiervan deel uitmaakt.

Samenvatting kader beoordeling beheermaatregel

3. In deze uitspraak wordt ingegaan op de kwalificatie van een maatregel als beheermaatregel, als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Eerst wordt uitgelegd wat deze uitspraak betekent voor de vraag wanneer een project of activiteit wel of niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied.

4. Uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb volgt dat een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied zonder vergunning mag worden uitgevoerd. Kortweg wordt dit een beheermaatregel genoemd.

5. Een bestuursorgaan moet in dat kader vaststellen:

a. wat het project of de activiteit inhoudt,

b. of het project dan wel de activiteit daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van een gebied, en

c. of dit ook het hoofddoel is van het project of de activiteit.

Alleen als de vragen b en c bevestigend beantwoord kunnen worden, mag het bestuursorgaan het project of de activiteit kwalificeren als beheermaatregel. Voor de beoordeling van deze vragen is het bestuursorgaan als eerste aan zet.

6. Bij de vaststelling van de vraag of een project of activiteit gekwalificeerd mag worden als beheermaatregel zijn ook nog de volgende aandachtspunten van belang:

i. Dat een project of activiteit in een beheerplan voor een Natura 2000-gebied is opgenomen is geen voorwaarde of vereiste om deze te mogen aanmerken als beheermaatregel.

Dit neemt niet weg dat een beheerplan relevante informatie kan bevatten over de instandhoudingsdoelen en andere maatregelen die binnen het Natura 2000-gebied worden genomen. Deze informatie kan in een specifieke situatie helpen te bepalen of sprake is van een beheermaatregel. In de praktijk zal met name het beheerplan behulpzaam zijn bij de vraag hoe het project of de activiteit waar het om gaat samenhangt met (het halen van) alle instandhoudingsdoelen van het betrokken Natura 2000-gebied.

ii. Het is geen vereiste dat het project of activiteit alle instandhoudingsdoelen van het gebied behaalt of daaraan bijdraagt. De gevolgen van de maatregel moeten wel worden beoordeeld in samenhang met de instandhoudingsdoelen van het gebied. Hoe dit uitpakt voor een gegeven project of activiteit zal van de omstandigheden van het geval afhangen en zal in de praktijk een ecologische beoordeling vergen.

iii. Het enkele feit dat een project of activiteit significante negatieve gevolgen kan hebben voor een of meer aangewezen habitattypen of habitatsoorten is niet doorslaggevend voor de vraag of deze een beheermaatregel kan zijn.

iv. Uitsluitend de onderdelen van het project of de activiteit die verband houden met de instandhoudingsdoelen of hiervoor nodig zijn, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht (dat wil zeggen: tellen als beheermaatregel).

De inhoud van de zaak en de uitspraak van de rechtbank

7. Staatsbosbeheer wil het zogenoemde ‘grazige deel’ van de Oostvaardersplassen natter maken met verschillende maatregelen. Het vernatten van het natuurgebied is volgens Staatsbosbeheer nodig met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van de beschermde vogelsoorten. Voor twee vernattingsmaatregelen is een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend.

Het gaat in de eerste plaats om de aanleg van een inundatiegebied in deelgebied "Beemlanden". Door het verhogen van de gemiddelde grondwaterstanden ontstaan geschikte graslanden voor ganzen, slikvelden voor steltlopers en ondiep water met vis voor onder andere reigers, lepelaars en dodaars. Deze maatregel omvat ook de aanleg van een nieuwe slenk met begraasde en onbegraasde eilanden, rietland en nat grasland. Als tweede maatregel worden in deelgebied "Spoorzone" vijf poelen aangelegd.

Los van deze aangevraagde vernattingsmaatregelen gaat Staatsbosbeheer nog andere (inrichtings)maatregelen uitvoeren die in het beheerplan Oostvaardersplassen zijn opgenomen, en die buiten het bereik van deze procedure vallen. Alle maatregelen zijn samen beschreven in het rapport "Grazig deel Oostvaardersplassen: vernatting en recreatie, voortoets wet natuurbescherming" van Movares adviseurs en ingenieurs van 25 juli 2019 (hierna: de voortoets), die bij de aanvraag is gevoegd en waarin is ingegaan op de mogelijke gevolgen van de maatregelen op beschermde vogelsoorten in de Oostvaardersplassen.

8. Het college heeft op 17 februari 2022 de gevraagde natuurvergunning alsnog geweigerd, omdat deze vernattingsmaatregelen niet een project zijn waarvoor een natuurvergunning nodig is. Dit wordt een positieve weigering genoemd, wat in dit geval betekent dat het project mag worden uitgevoerd. Voor dit besluit geeft het college twee redenen. De vergunningplicht uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geldt niet voor projecten die direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Met dit artikel is bedoeld artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te implementeren. De vernattingsmaatregelen in dit project zijn nodig voor het beheer van Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen (hierna: de Oostvaardersplassen) en vallen dus niet onder deze vergunningplicht. In de tweede plaats geldt deze vergunningplicht voor projecten die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Uit de voortoets blijkt volgens het college dat de maatregelen geen significante gevolgen hebben voor de Oostvaardersplassen.

Volgens de stichtingen zijn de vernattingsmaatregelen wel degelijk vergunningplichtig en kan deze vergunning niet verleend worden. Het project is namelijk niet alleen maar nodig voor het beheer van de Oostvaardersplassen, omdat het onder meer ook recreatieve doelen dient. Ook hebben de maatregelen volgens hen significante gevolgen voor de Oostvaardersplassen.

9. Onder de punten 8-18 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank uiteengezet op welke wijze moet worden getoetst of een project al dan niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, zoals bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (hierna ook: of een project kan worden gekwalificeerd als beheermaatregel). De rechtbank heeft onder 11-13 overwogen dat het beheerplan voor de Oostvaardersplassen niet doorslaggevend is voor deze vraag, zoals de stichtingen menen. In dit verband wijst de rechtbank erop dat de Habitatrichtlijn een beheerplan niet verplicht stelt. De rechtbank heeft onder 15-18 overwogen dat het college beoordelingsruimte heeft bij de invulling van het criterium of een project al dan niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. De rechtbank toetst of het college de twee vernattingsmaatregelen in deze zaak redelijkerwijs als beheermaatregel heeft kunnen kwalificeren.

Onder de punten 19-22 heeft de rechtbank dit beoordelingskader toegepast op het bestreden besluit. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college de vernattingsmaatregen als beheermaatregelen voor de Oostvaardersplassen mocht kwalificeren. Daarom heeft het project geen vergunning nodig en is deze dus terecht geweigerd. Onder meer heeft de rechtbank overwogen dat het zogenoemde Beleidskader beheer Oostvaardersplassen (hierna: het beleidskader) in het kader van deze procedure niet hoeft te worden beoordeeld. Dit beleidskader is op 11 juli 2018 door provinciale staten van Flevoland vastgesteld. De stichtingen zijn van mening dat dit beleidskader in zijn geheel beoordeeld had moeten worden op zijn effecten, omdat het mede ten grondslag lag aan het bestreden besluit. De rechtbank volgt dit standpunt niet.

Het hoger beroep - welk toetsingskader moet worden toegepast?

10. De stichtingen zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank. In de eerste plaats keren zij zich tegen de wijze waarop de rechtbank het besluit toetst. Zij stellen dat de rechtbank onvoldoende gewicht toekent aan de betekenis van het beheerplan en de instandhoudingsdoelstellingen uit het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen. Zij geven hiervoor drie redenen.

Om te beginnen wijzen zij erop dat het beheerplan op grond van artikel 2.3 van de Wnb verplicht is om te maken en wordt opgesteld om de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied te bereiken. Het beheerplan is dus geen vrijblijvend instrument. Er kan daarom niet in strijd met dit beheerplan gehandeld worden.

Een maatregel die niet is opgenomen in het beheerplan kan volgens de stichtingen alleen vrijgesteld zijn van de vergunningplicht als deze maatregel het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen en de uitwerking daarvan in instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan niet schaadt en als de maatregel geen significante gevolgen kan hebben voor die doelstellingen. Volgens de stichtingen zijn de vernattingsmaatregelen niet gericht op de algemene instandhoudingsdoelen voor de Oostvaardersplassen. Dat dit project een verbetering kan betekenen voor bepaalde aangewezen vogelsoorten is irrelevant, omdat de maatregelen die in het beheerplan uit 2015 zijn opgenomen reeds volstaan en het project de habitat van aangewezen soorten juist aantast. De vernattingsmaatregelen gaan namelijk ten koste van het te behouden droge areaal kort eiwitrijk grasland. De rechtbank suggereert in punt 20 ten onrechte dat het om een verschil van mening over het beheer van het gebied gaat. Het gaat om de vraag of het project daadwerkelijk bijdraagt aan de instandhoudingsdoelstellingen voor de Oostvaardersplassen. Verder wijzen de stichtingen op de Mededeling van de Europese Commissie van 28 oktober 2021: "Beoordeling van plannen en projecten met betrekking tot Natura 2000-gebieden — Methodologische richtsnoeren inzake de bepalingen van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn (92/43/EEG) (2021/C 437/01), paragraaf 3.1.1. Hierin staat dat het deel van een activiteit dat niet nodig is voor het instandhoudingsbeheer van het gebied ("de niet-instandhoudingscomponent") aan een passende beoordeling moet worden onderworpen.

Tot slot wijzen zij op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 december 2023, ECLI:EU:C:2023:966 (Letland), punten 47-51, waaruit volgens hen volgt dat maatregelen alleen direct verband kunnen houden met of nodig zijn voor het beheer wanneer zij tevens deel uitmaken van de krachtens artikel 4, vierde lid, en artikel 6, eerste lid, vastgestelde instandhoudingsmaatregelen, dat wil zeggen, een beheerplan.

11. Zoals de Afdeling hierna zal uitleggen, vindt zij dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beheerplan niet doorslaggevend is voor de vraag of een maatregel al dan niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Ook juist is het oordeel van de rechtbank over de wijze waarop de rechter moet toetsen of het college een maatregel als beheermaatregel mocht aanmerken: het gaat daarbij om de aard van de maatregel en de relatie ervan tot de instandhoudingsdoelen. Of sprake is van significante effecten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid van de Wnb, speelt daarbij geen rol. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8-18 opgenomen overwegingen van de uitspraak, waarop dat oordeel is gebaseerd.

Hieronder gaat de Afdeling eerst in op de additionele redenen die de stichtingen in hoger beroep aanvoeren dat de rol van het beheerplan groter is dan waarvan de rechtbank is uitgegaan (onder 12-12.2).Vervolgens gaat de Afdeling in op de hoger beroepsgrond dat voor het toetsingskader relevant is of een beheermaatregel de habitat van andere aangewezen soorten juist aantast (onder 13-13.2).

Rol beheerplan

12. De Afdeling is van oordeel dat ook uit artikel 2.3 van de Wnb niet volgt dat een maatregel alleen een beheermaatregel kan zijn als die maatregel in een beheerplan is opgenomen. Weliswaar bestaat op grond van artikel 2.3 een verplichting om een beheerplan op te stellen, maar de Wnb bepaalt niet dat het beheerplan het enige document kan zijn dat beschrijft hoe de instandhoudingsdoelen zullen worden bereikt. Ook los van het beheerplan zijn dus beheermaatregelen mogelijk. Het betoog van de stichtingen slaagt niet.

12.1. De Afdeling volgt de stichtingen ook niet in hun lezing van het arrest Letland van het Hof. In dit arrest overwoog het Hof als volgt:

"47. Niet alle maatregelen ter bescherming van een speciale beschermingszone tegen de risico’s van bosbranden houden echter rechtstreeks verband met of zijn noodzakelijk voor het beheer van het betrokken gebied. Deze maatregelen moeten ook noodzakelijk zijn om de beschermde habitats of soorten in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en moeten evenredig zijn aan die doelstellingen, hetgeen veronderstelt dat zij geschikt zijn voor het betrokken gebied en geschikt zijn om die doelstellingen te verwezenlijken.

48. In de onderhavige zaak, waarbij het gaat om het kappen van bomen voor het onderhoud van de natuurwegen in een beschermingszone, moet worden nagegaan of deze werkzaamheden gevolgen hebben voor bepaalde instandhoudingsdoelstellingen en, zo ja, of het risico van toekomstige schade aan het betrokken gebied door bosbranden die werkzaamheden rechtvaardigt, gelet op alle kenmerken van die zone.

49. Daartoe moet een passende beoordeling worden verricht van de gevolgen van de geplande brandpreventiemaatregelen overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.

50. Dit is slechts anders indien die maatregelen deel uitmaken van de reeds krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn vastgestelde maatregelen en als zodanig rechtstreeks verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het betrokken gebied.

51. Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de activiteiten die in een als speciale beschermingszone aangewezen bosgebied worden verricht om het onderhoud te verzekeren van de daar aanwezige installaties ter bescherming tegen bosbranden, overeenkomstig de eisen inzake bescherming tegen bosbranden die zijn vastgesteld in de toepasselijke regelgeving, niet louter op grond van deze doelstelling kunnen worden beschouwd als verband houdend met of nodig voor het beheer van het gebied, en uit dien hoofde dus niet kunnen worden vrijgesteld van de beoordeling van de gevolgen ervan voor het gebied, tenzij zij behoren tot de instandhoudingsmaatregelen voor het gebied die reeds krachtens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn zijn vastgesteld."

De Afdeling is van oordeel dat uit deze overwegingen niet volgt dat een maatregel uitsluitend kan worden gekwalificeerd als beheermaatregel als deze is opgenomen in het beheerplan. Het betoog van de stichtingen hierover slaagt niet. De reden hiervoor is als volgt.

De bovenstaande overwegingen van het Hof gaan over "het kappen van bomen voor het onderhoud van de natuurwegen in een beschermingszone (…) overeenkomstig de eisen inzake bescherming tegen bosbranden die zijn vastgesteld in de toepasselijke regelgeving". Die toepasselijke regelgeving betrof in Letland de Wet op de bescherming tegen en bestrijding van bosbranden (zie het arrest Letland onder punt 10). Het Hof is van oordeel dat het kappen van bomen niet louter op grond van de doelstelling om te voldoen aan die wet kan worden beschouwd als een beheermaatregel. Daarom is in dit geval een passende beoordeling voor deze activiteiten vereist, zo stelt het Hof vast onder punt 49. Het Hof overweegt onder punt 50 dat dit anders is als "die maatregelen deel uitmaken van de reeds krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn vastgestelde maatregelen [in Nederland is dit het beheerplan] en als zodanig rechtstreeks verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het betrokken gebied". Deze overwegingen zeggen wat over de verhouding tussen de passende beoordeling en de beheermaatregel. Maar de overweging onder punt 50 zegt niet dat voor alle gevallen geldt dat een maatregel alleen als beheermaatregel kan worden gekwalificeerd als deze deel uitmaakt van een beheerplan.

12.2. Verder volgt de Afdeling het standpunt van de stichtingen niet dat de mogelijkheid dat de maatregelen in het beheerplan volstaan om de instandhoudingsdoelen van een gebied te bereiken, betekent dat andere maatregelen geen beheermaatregelen kunnen zijn. Los van de vaststelling van het beheerplan kunnen er omstandigheden of inzichten zijn of ontstaan die maken dat andere of additionele beheermaatregelen genomen moeten worden.

Dit neemt niet weg dat een beheerplan relevante informatie kan bevatten die kan helpen te bepalen of sprake is van beheermaatregelen.

Karakter en beoordeling beheermaatregel

13. De stichtingen hebben in het verlengde van hun betoog over het beheerplan gesteld dat het feit dat volgens hen uit de voortoets blijkt dat de vernattingsmaatregelen significante negatieve effecten hebben voor de brandgans en de grauwe gans, maakt dat de vernattingsmaatregelen geen beheermaatregelen kunnen zijn. Volgens hen moeten alle instandhoudingsdoelen van een gebied bij de beoordeling of iets een beheermaatregel is, worden betrokken.

13.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht onder 15 overwogen dat het college beoordelingsruimte heeft bij de invulling van het criterium ‘direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied’ en daarmee bij de vraag of een maatregel die het college kwalificeert als beheermaatregel daadwerkelijk verband houdt met de instandhoudingsdoelen. De Afdeling wijst er net als de rechtbank op dat deze beoordelingsruimte niet onbegrensd is, omdat het college bij de vraag of een maatregel wordt ingezet, moet betrekken wat daadwerkelijk het doel is van de maatregel en wat de feitelijke gevolgen van de maatregel zijn voor het behalen van of bijdragen aan de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied. Het college heeft dus niet een absolute vrijheid om een maatregel als beheermaatregel te kwalificeren, maar het gaat erom of het college de maatregelen in deze zaak daadwerkelijk als beheermaatregel heeft kunnen aanmerken. Dat oordeel kan de rechter in beroep toetsen.

Het voorgaande betekent ook dat de gevolgen van de maatregel voor alle instandhoudingsdoelen relevant zijn voor de vraag of sprake is van een beheermaatregel, ook die voor andere soorten dan de soorten waarvoor de maatregel wordt genomen. De samenhang tussen en met de verschillende andere beheermaatregelen moet hierbij niet uit het oog worden verloren. Dit betekent overigens, anders dan de stichtingen lijken te veronderstellen, niet dat een maatregel slechts dan een beheermaatregel kan zijn als deze gericht is op het behalen van of bijdragen aan alle instandhoudingsdoelen, maar alleen dat voor de vraag of een maatregel een beheermaatregel is, andere instandhoudingsdoelen dan die waarop de maatregel is gericht in de beoordeling moeten worden betrokken.

13.2. Het voorgaande betekent dat de stichtingen ten onrechte stellen dat het feit dat volgens hen uit de voortoets blijkt dat de vernattingsmaatregelen significante negatieve effecten hebben voor de brandgans en de grauwe gans, maakt dat de vernattingsmaatregelen geen beheermaatregelen kunnen zijn.

Dat de gevolgen van een maatregel voor de instandhoudingsdoelen van andere soorten dan de soorten waarvoor die maatregel wordt genomen, relevant zijn voor de vraag of die maatregel een beheermaatregel is, betekent namelijk niet dat het enkele feit dat die maatregel significante negatieve gevolgen kan hebben voor die andere soorten, tot gevolg heeft dat die maatregel geen beheermaatregel kan zijn. Uit de tekst van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb volgt al dat de vraag naar de significante gevolgen pas aan de orde komt als een plan of project geen direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied. De mogelijkheid van significante gevolgen voor andere soorten dan de soorten waarvoor de maatregel wordt genomen kan dus niet doorslaggevend zijn voor de beoordeling of een maatregel een beheermaatregel is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zou een significantietoets van de gevolgen van een beheermaatregel afbreuk doen aan de omstandigheid dat het gaat om een uitzondering op de plicht om een passende beoordeling te maken, als neergelegd in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Deze uitzondering zou dan zinledig worden. In dit verband wijst de Afdeling op de Mededeling van de Europese Commissie van 28 oktober 2021 (eerder genoemd door de stichtingen onder 6). In hoofdstuk 3 van dit document wordt de methode beschreven van de toets aan artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Uit deze uiteenzetting volgt dat de analyse begint met een afzonderlijke stap waarin wordt vastgesteld of het plan of project direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Pas na deze stap volgen de stappen waarin het project wordt beschreven, waarin beoordeeld wordt welke Natura 2000-gebieden negatieve gevolgen kunnen ondervinden en of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Bij deze systematiek past het niet om al in de eerste stap te beoordelen of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.

Ook betekent de omstandigheid dat de gevolgen van een maatregel voor de instandhoudingsdoelen van andere soorten dan de soorten waarvoor die maatregel wordt genomen, relevant zijn voor de vraag of die maatregel een beheermaatregel is, niet dat een maatregel geen beheermaatregel kan zijn als die maatregel niet gericht is op die andere soorten.

Omvang beoordeling in hoger beroep

14. De Afdeling ziet geen aanleiding om in te gaan op het nieuwe beheerplan voor de Oostvaardersplassen dat het college op 16 juli 2024 heeft vastgesteld en op 28 november 2024 aan de Afdeling heeft overgelegd, of op de argumenten die de stichtingen tegen dit nieuwe beheerplan hebben ingebracht. Het nieuwe beheerplan dateert van na het bestreden besluit en is, zoals hiervoor staat, niet doorslaggevend voor de vraag of de maatregelen waar deze zaak over gaat, beheermaatregelen zijn.

Zoals verder op de zitting is besproken, ligt het handhavingsverzoek van 12 december 2023 in verband met de schorsingsuitspraak in deze zaak door de voorzieningenrechter van de Afdeling van 31 oktober 2022 in deze procedure niet voor. De argumenten in verband met dit verzoek zal de Afdeling ook niet bespreken.

15. Het voorgaande betekent dat het betoog van de stichtingen over het kader dat rechtbank heeft toegepast niet slaagt.

Het hoger beroep - heeft de rechtbank het toetsingskader juist toegepast?

16. In de tweede plaats zijn de stichtingen het niet eens met de toepassing van het toetsingskader door de rechtbank. De rechtbank oordeelt volgens hen ten onrechte dat het college het project redelijkerwijs als beheermaatregel kon aanmerken. Om te beginnen stellen de stichtingen dat het project voortvloeit uit het beleidskader en hoofdzakelijk een recreatief doel dient. Dit beleidskader is onder meer opgesteld om het beheer van het gebied af te stemmen op de realisatie van Nationaal Park Nieuwland en om bij het beheer rekening te houden met de uitbreiding van Luchthaven Lelystad. Om dit te bereiken moet het natuurgebied opengesteld worden en worden omgevormd tot een polderlandschap om het daarmee aantrekkelijker te maken voor toeristen en recreanten. De vernatting is bedoeld om deze omvorming gestalte te geven. In dit verband wijzen de stichtingen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 17 april 2018, ECLI:EU:2018:255 (Oerbos van Białowieża). Daarin oordeelde het Hof dat maatregelen voor actief bosbeheer de instandhoudingsmaatregelen weliswaar ten goede zou komen, maar dat een ander doel, de verhoging van de houtopbrengst, aan de plannen ten grondslag lag. Daarom konden de maatregelen niet aangemerkt worden als plan of project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer.

Verder blijkt volgens de stichtingen uit de voortoets dat het project ertoe leidt dat het leefgebied voor de brandgans verslechtert. Ook gaat het project ten koste van het leefgebied van de grauwe gans. Anders dan het college stelt, moet in dit verband niet uit worden gegaan van de instandhoudingsdoelen uit het aanwijzingsbesluit van 2009, maar is de omvang en de kwaliteit in de actuele situatie het uitgangspunt.

17. De Afdeling overweegt als volgt. De stichtingen stellen met hun verwijzing naar het arrest van het Hof over het Oerbos van Białowieża terecht dat het doel van de maatregelen doorslaggevend is voor de vraag of sprake is van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied (punten 122-127 van het arrest). Zoals hiervoor onder 11 is overwogen, gaat het daarbij om de aard van de te treffen maatregel en de relatie van die maatregel tot de instandhoudingsdoelen. Verder wijst de Afdeling erop dat alleen die onderdelen van de te treffen maatregelen die met de instandhoudingsdoelen verband houden of hiervoor nodig zijn, uitgezonderd zijn van de vergunningplicht. Dit volgt ook uit de door de stichtingen onder 10 aangehaalde mededeling van de Europese Commissie uit 2021. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2022, (ECLI:NL:RVS:2022:3216 Engbertsdijksvenen), onder 10.7.

Het bovenstaande neemt echter niet weg dat maatregelen die verband houden met of nodig zijn voor het beheer tegelijk - secundair - een ander doel mogen dienen, zolang de maatregelen primair voor het beheer worden genomen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:773, Projectplan Westelijke Langstraat), onder 5.3.

17.1. Het feit dat het beleidskader mede de grondslag vormt en achtergrond is voor de vernattingsmaatregelen, betekent op zichzelf niet dat deze maatregelen voor een ander doel worden getroffen dan het beheer van de Oostvaardersplassen. De stichtingen stellen enerzijds terecht dat het beleidskader onder meer is opgesteld om het beheer van het gebied af te stemmen op de realisatie van Nationaal Park Nieuwland en om bij het beheer rekening te houden met de uitbreiding van Luchthaven Lelystad. Daartoe moet het natuurgebied opengesteld worden en worden omgevormd tot een polderlandschap om het daarmee aantrekkelijker te maken voor toeristen en recreanten. Dit beleidskader heeft mede ten grondslag gelegen aan dit project.

Maar dat betekent anderzijds niet dat de vernattingsmaatregelen die in deze procedure worden behandeld voor deze recreatieve doelen worden genomen. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat in het beleidskader aanbevelingen gedaan worden op meerdere terreinen waaronder landschap, natuur en recreatie en voor meerdere projecten en voor meerdere doeleinden, waaronder recreatie en natuur. Voor de vernattingsmaatregelen in deze procedure geldt dat deze zijn gekwalificeerd als beheermaatregelen. Voor onder meer de aanbevelingen over recreatie zijn afzonderlijke besluiten genomen die niet aan de orde zijn in deze procedure. In de tweede plaats is niet uitgesloten dat een project tevens een ander doel dient, zolang het primair voor het beheer worden uitgevoerd, zoals is geoordeeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022, hiervoor genoemd.

Dat de vernattingsmaatregelen genoemd staan in het beleidskader geeft de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze niet mocht aanmerken als beheermaatregelen. Zoals de rechtbank verder terecht onder 21 en 22 heeft overwogen, staat het beleidskader zelf niet ter beoordeling in deze procedure.

Dit geldt naar het oordeel van de Afdeling ook voor de passage in de voortoets waarin wordt beschreven dat de poelen in de Spoorzone dienen voor het verbeteren van de landschappelijke beleving. In de voortoets is beschreven dat de poelen in de Spoorzone bedoeld zijn om de vismigratie in het gebied te bevorderen. Over vismigratie staat in de voortoets: "De vismigratieroute wordt door het hele grazige deel gerealiseerd met als doel om stekelbaars in het hele gebied te brengen welke als voedsel dient voor (…) aangewezen vogelsoorten als reigers en lepelaar." (p. 9). Weliswaar staan in de voortoets ook recreatieve maatregelen beschreven en zijn de gevolgen hiervan onderzocht, maar die vormen geen onderdeel van de maatregelen die in deze zaak aan de orde zijn. Dat verder in de voortoets wordt beschreven dat de poelen mede ertoe dienen om de landschappelijke beleving te verbeteren, betekent naar het oordeel van de Afdeling dat deze poelen weliswaar tegelijk en subsidiair een ander doel dienen, maar primair voor het beheer worden genomen (conform de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022).

17.2. Over het betoog dat uit de voortoets zou volgen dat het project significante effecten heeft, omdat het leefgebied voor de brandgans verslechtert en het project ten koste gaat van het leefgebied van de grauwe gans, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar wat hiervoor onder 13.2 is overwogen, dat deze omstandigheid niet doorslaggevend is voor de beoordeling of het project als een beheermaatregel moet worden aangemerkt.

Uit het voorgaande volgt wel dat ook de gevolgen van de vernattingsmaatregelen voor deze soorten moeten worden betrokken bij de beoordeling of deze vernattingsmaatregelen beheermaatregelen zijn. Niet is echter gebleken dat het college de gevolgen voor deze soorten niet bij zijn beoordeling heeft betrokken en bij die beoordeling de grenzen van zijn beoordelingsruimte heeft overschreden. Dat de vernattingsmaatregelen niet gericht zijn op of nodig zijn voor de instandhoudingsdoelen van de brandgans en de grauwe gans betekent namelijk niet zonder meer dat het geen beheermaatregelen zijn, omdat zij voor andere soorten wel bijdragen aan de instandhoudingsdoelen. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vernattingsmaatregelen niet zijn gericht op de instandhoudingsdoelen van de Oostvaardersplassen of dat het college in onvoldoende mate de gevolgen van de maatregel voor alle instandhoudingsdoelen in acht heeft genomen.

18. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de door de stichtingen in hoger beroep aangevoerde argumenten geen aanleiding om te oordelen dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college de vernattingsmaatregen als beheermaatregelen voor de Oostvaardersplassen mocht aanmerken.

Conclusie en proceskosten

19. Het hoger beroep is ongegrond.

20. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.

w.g. Minderhoud
voorzitter

w.g. Scheele
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025

723

Bijlage

Wet natuurbescherming

Artikel 2.3

1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.

2. Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen:

a. nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;

b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.

(…)

Artikel 2.7

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige

instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

(…)

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

(…)

Beoordeling vergunningplicht vernattingsmaatregelen in Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen

Uitspraak