ECLI:NL:RBNHO:2026:8173

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 26/2328

uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juni 2026 in de zaak tussen

[verzoeker] , uit Middenmeer, verzoeker

(gemachtigde: mr. J.S. Maas),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon,

(gemachtigde: N. Boer).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam 1] en [naam 2]uit Middenmeer,

(gemachtigde: mr. M. Poland).

Procesverloop

1.1.

Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van derde-partij op 9 april 2025 hebben toezichthouders op 17 juni 2025 en 27 oktober 2025 controles uitgevoerd op het perceel van verzoeker en daarover een rapportage opgesteld. Het college heeft verzoeker op 5 november 2025 geïnformeerd over het voornemen om handhavend op te treden. Hierop heeft derde-partij op 6 november 2025 een zienswijze ingediend en heeft verzoeker op
9 november 2025 een zienswijze ingediend. Op 10 november 2025 heeft de toezichthouder naar aanleiding van de zienswijze van verzoeker een aanvullende rapportage opgesteld.

1.2.

Met het besluit van 13 november 2025 heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning realiseren van verschillende gebouwen en bouwwerken op het perceel [perceel] in [plaats] . Dit is een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. De volgende overtredingen zijn geconstateerd: (1) het gebruik van een zelf aangelegde asfaltweg; (2) de illegale plaatsing van 3 sleufsilo’s buiten het bouwvlak; (3) een kalverenstal en 4 verplaatsbare kalverenhokjes zonder omgevingsvergunning; (4) een illegale opslagruimte (bouwkeet) zonder omgevingsvergunning; (5) een illegale verharding in het landbouwgebied; en (6) een te hoog gebouwd woonhuis. Aangezien de hoogte van het woonhuis een marginale overschrijding van de toegestane bouwhoogte betreft en bovendien niet gebleken is dat derde-partij als gevolg hiervan in relevante mate hinder ondervindt, is in het kader van de evenredigheid besloten op dit punt van handhaving af te zien. Ten aanzien van de overtredingen 1 t/m 5 heeft het college besloten wel handhavend op te treden. Verzoeker moet binnen 4 maanden de overtredingen beëindigen en beëindigd houden. Dit kan verzoeker onder andere doen door de aangelegde asfaltweg (verbindingspad), de verharding in het landbouwgebied, de 3 sleufsilo’s buiten het bouwvlak, de kalverenstal, de 4 verplaatsbare kalverenhokjes en de opslagruimte (bouwkeet) te verwijderen en verwijderd te houden. Als verzoeker niet, niet volledig en/of niet tijdig aan de bovenstaande last voldoet, moet verzoeker aan het college een dwangsom betalen van:

€ 3.000 per week dat de aangelegde asfaltweg (verbindingspad) er nog ligt met een maximum van €12.000;
€3.000 per week dat de verharding in het landbouwgebied (de gehele weg naar de windmolens) er nog ligt met een maximum van €12.000;
€2.500 per sleufsilo (in totaal 3) en per week dat de sleufsilo er nog ligt met een maximum van €10.000 per sleufsilo;
€4.875 per week dat de kalverenstal er nog staat met een maximum van €19.500;
€1.125 per verplaatsbare kalverenhokje (in totaal 4) en per week dat het verplaatsbare kalverenhokje er nog staat met een maximum van €4.500 per verplaatsbare kalverenhokje;
€450 per week dat de opslagruimte er nog staat met een maximum van €1.800.

Het college ziet mogelijkheden voor het legaliseren van de situatie als verzoeker voor het einde van de begunstigingstermijn op 13 maart 2026 een omgevingsvergunning aanvraagt voor het aanleggen van de asfaltweg (verbindingsweg), de verharding in het landbouwgebied, de 3 sleufsilo’s, de kalverenstal, de 4 kalverenhokjes en de opslagruimte.

1.3.

Verzoeker heeft hiertegen op 17 december 2025, aangevuld op 16 januari 2026,
16 februari 2026 en 16 maart 2026, bezwaar gemaakt. Verzoeker voert aan dat het in strijd is met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel dat 18 jaar na oplevering van de vergunde en goedgekeurde woning alsnog zou worden besloten tot handhavend optreden, maar verzoeker kan zich verder vinden in hetgeen hierover in het besluit van 13 november 2025 is bepaald. Ten aanzien van de 3 sleufsilo’s voert verzoeker aan dat deze in 2007 zijn gerealiseerd en dat volgens verzoeker destijds een melding volstond, welke hij ook heeft gedaan. Ten aanzien van de zelf aangelegde asfaltweg en de verharding in het landbouwgebied richting de windturbines voert verzoeker aan dat daarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd door Nuon. Ten aanzien van de kalverenstal, de 4 verplaatsbare kalverenhokjes en de bouwkeet was verzoeker zich niet bewust van een vergunningplicht. Verzoeker heeft inmiddels een bureau ingeschakeld die hem assisteert bij het maken van tekeningen en het voorbereiden van een aanvraag om een omgevingsvergunning ten einde de bouwwerken te legaliseren. Verzoeker voert verder aan dat het verwijderen van de bouwwerken, asfaltweg en verhardingen niet zonder meer mogelijk is zonder gevolgen voor de bedrijfsvoering. Tegelijkertijd ziet verzoeker zich geconfronteerd met buitensporig hoge bedragen aan dwangsommen die worden verbeurd als niet binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last is voldaan. Deze zouden, indien verbeurd, neerkomen op het einde van het bedrijf. Het verkrijgen van de vereiste omgevingsvergunningen is, gelet op de voorbereiding, het aanvraagtraject en de doorlooptijden, niet haalbaar. Uit het besluit van 13 november 2025 blijkt genoegzaam dat legalisatie middels vergunningverlening in beginsel mogelijk is. Verzoeker doet zijn uiterste best om voor het einde van de begunstigingstermijn een omgevingsvergunning aan te vragen voor het legaliseren van de situatie. Gelet op de tijd die hiermee gemoeid is en de belangen die op het spel staan, verzoekt verzoeker het college de begunstigingstermijn te verlengen met 3 maanden. Redengeven hiertoe is dat er nooit eerder een signaal is gegeven van een illegale situatie en deze in feite al jaren bestaat. Het enkel feit dat een handhavingsverzoek is ingediend rechtvaardigt niet dat legalisatie daarmee een spoedeisend karakter krijgt.

1.4.

Het college heeft met het besluit van 16 februari 2026 het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen, omdat een begunstigingstermijn van 4 maanden volgens het college voldoende tijd geeft om ten einde te voldoen aan de last een ontvankelijk aanvraag in te dienen. Daarnaast is door verzoeker op 12 februari 2026 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van de asfaltweg (verbindingspad) en de verharding in het landbouwgebied als ook voor de bouwactiviteit voor de sleufsilo’s, de kalverenstal, de kalverenhokjes en de opslagruimte.

1.5.

Op 21 april 2026 heeft verzoeker de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Hoewel verzoeker binnen de begunstigingstermijn een omgevingsvergunning heeft aangevraagd ter legalisatie van de situatie, is tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 20 april 2026 door het college medegedeeld dat er van rechtswege dwangsommen zijn verbeurd.

1.6.

In reactie op het verzoek om voorlopige voorziening heeft het college op 22 april 2026 toegezegd dat op eigen initiatief geen verder controle meer zal worden uitgevoerd totdat op bezwaar is beslist. Ook zullen tot dat moment, op eigen initiatief, de inmiddels van rechtswege verbeurde dwangsommen niet worden ingevorderd. Verder heeft het college uitgelegd dat er op dit moment nog steeds geen ontvankelijke aanvraag is ingediend door verzoeker, zodat de dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd.

1.7.

Verzoeker heeft op 28 april 2026 gereageerd op de toezegging van het college en aangevoerd dat hij nog steeds belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening, omdat deze toezegging niet wegneemt dat derde-partij het college kan verzoeken tot het uitvoeren van een controle of het nemen van een invorderingsbesluit. Verder is het spoedeisend belang volgens verzoeker gelegen in het oplopen van het verbeurde bedrag. En is van belang dat er een lopend onderzoek plaatsvindt naar de legalisatie van de verharding in het landbouwgebied richting de windturbines. Dit vormt een belang bij het verlengen van de begunstigingstermijn, dan wel het opschorten van verbeurte van dwangsommen tot op het bezwaarschrift, dan wel op de ingediende aanvragen is beslist. Daarnaast heeft verzoeker aangevoerd dat er voor het einde van de begunstigingstermijn een ontvankelijke aanvraag is ingediend. Op 12 februari 2026 heeft verzoeker een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisatie van de situatie. Op 5 maart 2026 heeft het college verzoeker verzocht om uiterlijk 16 april 2026 de voor de aanvraag benodigde gegevens aan te vullen. Verzoeker heeft aan dit verzoek voldaan op 27 maart 2026. Het college heeft op 16 april 2026 de architect van verzoeker verzocht om voor 28 mei 2026 ontbrekende gegevens aan te vullen. Op 23 april 2026 heeft de architect aan dit verzoek voldaan. Daarbij wijst verzoeker erop dat op dit moment de bezwaarprocedure nog loopt. Verder heeft verzoeker aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die in samenhang moeten worden gewogen: de door het college erkende mogelijkheid tot legalisatie, de voortvarendheid waarmee verzoeker tot legalisatie is overgegaan, het verloop van de aanvraagprocedure en het tijdstip waarop het college het verzoek tot aanvulling heeft gedaan, en de financiële onevenredigheid van het verbeuren van dwangsommen tegenover de nog te voltooien procedurele afronding. Volgens verzoeker is de afwijzing van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn daarom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en weegt het belang van derde-partij niet zodanig zwaar dat het de overige bijzondere omstandigheden kan overschaduwen.

1.8.

Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Daarin heeft het college aangegeven dat derde-partij op 12 mei 2026 verzocht heeft tot invordering van de verbeurde dwangsommen en een hernieuwd verzoek tot handhaving heeft ingediend. Het college dient, conform artikel 5:37, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), binnen 4 weken, uiterlijk 9 juni 2026, te beslissen op het verzoek tot invordering. Naar verwachting zal het college op dezelfde dag een beslissing op het bezwaarschrift nemen. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de begunstigingstermijn verliep op 14 maart 2026 en op 20 april 2026 het maximale bedrag per overtreding als was bereikt en dat daardoor geen sprake is van spoedeisend belang. Ten aanzien van het lopende onderzoek naar de legalisatie van de verharding in het landbouwgebied richting de windturbines heeft het college, totdat beslist is op het bezwaarschrift, het voorlopige standpunt ingenomen dat voor de verharding naar de windturbines in het agrarisch gebied op het moment van het besluit van 13 november 2025 vergunning verleend was en dat de last onder dwangsom op dit punt onterecht is opgelegd. Het college blijft verder bij het standpunt dat slechts een ontvankelijke aanvraag tot concreet zicht op legalisatie kan leiden. Daarnaast is het college van mening dat, naast een ontvankelijke aanvraag, slechts de omstandigheden dat het college in beginsel bereid dient te zijn de vergunning te verlenen en er geen andere omstandigheden aanwezig te zijn die vergunningverlening in de weg staan, kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ten aanzien van de afwijzing van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn merkt het college allereerst op dat verzoeker geen bezwaar heeft ingediend tegen dit besluit en dat het in de rede had gelegen voordat de begunstigingstermijn verliep een voorlopige voorziening aan te vragen als verzoeker het niet eens was met dit besluit. Het college is van mening dat de begunstigingstermijn van 4 maanden bedoeld om de overtredingen te beëindigen ook voldoende ruimte gaf om een ontvankelijke aanvraag in te dienen. Het college acht de termijn daarom voldoende en is van mening dat de financiële gevolgen van het niet tijdig voldoen aan de last volledig voor rekening van verzoeker komt. Tot slot stelt het college zich op het standpunt dat een eenmaal verstreken begunstigingstermijn niet meer verlengd kan worden.

1.9.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker en zijn vrouw, de gemachtigde van verzoeker, de gemachtigde van het college samen met [naam 3] en derde-partij.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Spoedeisend belang

3.1.

De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist.

3.2.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening, omdat de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, volgens het college de dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd en derde-partij op 12 mei 2025 heeft verzocht om invordering van de verbeurde dwangsommen.

Last onder dwangsom

4.1.

Met het besluit van 13 november 2025 heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd. Tussen partijen is niet in geschil dat op dat moment sprake was van overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.

4.2.

Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)^[1]geldt als uitgangspunt dat, vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving, het bevoegd gezag handhavend moet optreden tegen een overtreding. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat en ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is waardoor het bestuursorgaan moet afzien van handhaving.

4.3.

Omdat verzoeker op het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd nog geen omgevingsvergunning had aangevraagd, was er op dat moment ook nog geen concreet zicht op legalisatie. Ook waren er op dat moment geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De voorzieningenrechter komt dan ook tot het voorlopige oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen.

4.4.

Verzoeker heeft in deze spoedprocedure geen zelfstandige argumenten ingebracht tegen de hoogte van de hem opgelegde dwangsommen.

Verlenging begunstigingstermijn

5.1.

Op 16 januari 2026 heeft verzoeker het college verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen. Met het besluit van 16 februari 2026 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat een begunstigingstermijn van 4 maanden volgens het college voldoende tijd geeft om ten einde te voldoen aan de last ook een ontvankelijke vergunningaanvraag in te dienen. Het besluit van 16 februari 2026 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb en het bezwaar dat verzoeker heeft gemaakt tegen het besluit van 13 november 2025 heeft van rechtswege mede betrekking op dit besluit.

5.2.

Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding dient een begunstigingstermijn gesteld te worden gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.^[2]

5.3.

In zijn algemeenheid acht de voorzieningenrechter een termijn van 4 maanden toereikend om een (complete) vergunningaanvraag in te dienen. Omdat verzoeker op
12 februari 2026 een vergunningaanvraag heeft ingediend, bestond er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op het moment dat het college het besluit van
16 februari 2026 nam geen aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen. Nadien heeft verzoeker niet opnieuw verzocht om het verlengen van de begunstigingstermijn.

Invordering verbeurde dwangsommen

6.1.

Derde-partij heeft op 12 mei 2026 het college verzocht om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan. Het college zal daarop binnen de in artikel 5:37, derde lid, van de Awb vermelde termijn van 4 weken een beslissing moeten nemen. Zoals ook ter zitting bevestigt, stelt het college zich op het standpunt dat de dwangsommen inmiddels zijn verbeurd omdat verzoeker niet binnen de begunstigingstermijn een ontvankelijke vergunningaanvraag heeft ingediend. Daartegenover stelt verzoeker zich op het standpunt dat er met de binnen de begunstigingstermijn op 12 februari 2026 ingediende vergunningaanvraag concreet zich op legalisatie bestaat zodat tijdig aan de last onder dwangsom werd voldaan en het college daarom moet afzien van het invorderen van de dwangsommen.

6.2.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie in het kader van een handhavingsprocedure vanwege een overtreding ten minste een ontvankelijke vergunningaanvraag nodig is om te beoordelen of een vergunning kan worden verleend. Er kan vervolgens alleen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie als het bevoegd gezag kan beoordelen of een vergunning kan worden verleend. De aanvraag moet dus volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevatten voor een goede beoordeling. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening en moet aannemelijk zijn dat een vergunning zou kunnen worden verleend.^[3]

6.3.

De vraag of aan die toetsingsmaatstaf voor het einde van de begunstigingstermijn was voldaan, valt buiten de reikwijdte van deze onderhavige voorzieningenprocedure en zal beantwoord moeten worden in een nog eventueel te voeren invorderingsprocedure. Op dit moment is er nog geen invorderingsbesluit door het college genomen. Daarom zal de voorzieningenrechter dit in deze uitspraak verder buiten beschouwing laten. Dat geldt ook voor het antwoord op de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn (zoals bijvoorbeeld de financiële draagkracht van verzoeker) op grond waarvan – ondanks de beginselplicht om tot invordering over te gaan – toch daarvan zou moeten worden afgezien.

Conclusie

7. De voorzieningenrechter komt tot het voorlopig oordeel dat het college met het besluit van 13 november 2025 de last onder dwangsom mocht opleggen en dat er voor het college ten tijde van het besluit van 16 februari 2026 geen aanleiding bestond om de begunstigingstermijn te verlengen. Of aan de last onder dwangsom met de aanvraag om een omgevingsvergunning van 12 februari 2026 is voldaan valt buiten de reikwijdte van deze voorzieningenprocedure, maar is aan de orde in een nog eventueel te voeren invorderingsprocedure. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
8 juni 2026.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Afwijzing verzoek voorlopige voorziening inzake last onder dwangsom en begunstigingstermijn