ECLI:NL:RBNHO:2026:960

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 25/6087 en HAA 26/291

uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 februari 2026 in de zaken tussen

in zaak 25/6087

1.[verzoeker 1]

2.de vereniging van eigenaars
[verzoekster 1](hierna: de VvE),

beiden uit [plaats] ,

tezamen: verzoekers 1

gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck, advocaat te Bodegraven,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,

het college

gemachtigde: mr. M. Gayir, advocaat te Haarlem,

in zaak 26/291

1.1. [verzoekster 2]

2. [verzoeker 2],

beiden uit [plaats] ,

tezamen: verzoekers 2,

gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,

het college

gemachtigde: mr. M. Gayir, advocaat te Haarlem.

De verzoekers 1 en 2 tezamen duidt de voorzieningenrechter ook aan als: verzoekers.

Samenvatting

Deze uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over de lasten onder dwangsom die het college aan verzoekers heeft opgelegd waarbij de VvE en [verzoekster 2] (afzonderlijk) zijn gelast niet vergunde delen van keerwanden links en rechts van de woningen op de percelen aan de [adres 1] (het appartementencomplex) en [adres 2] (de woning van verzoekers 2) in [plaats] (tezamen ook: het perceel) te verwijderen. Verzoekers zijn het hier niet mee eens. Zij verzoeken daarom om bij voorlopige voorziening de besluiten te schorsen tot op hun beroep is beslist en voeren daartoe een aantal gronden aan.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de lasten onder dwangsom met terugwerkende kracht worden geschorst. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

3. Het college heeft de VvE en [verzoekster 2] bij primaire besluiten van 20 september 2024 gelast om de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) uiterlijk 16 december 2024 te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom bij niet (tijdige) nakoming van € 6.000,- ineens. De VvE en [verzoekster 2] kunnen, aldus het college, de overtreding beëindigen door het niet vergunde deel van betonnen keerwanden op hun percelen te verwijderen en verwijderd te houden. Tegen deze besluiten hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van de bezwaren heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

4. Op 20 december 2024 heeft [verzoeker 1] een aanvraag om omgevingsvergunning voor de beide keerwanden ingediend ter legalisering van de (gesteld) onrechtmatige situatie. Deze aanvraag heeft het college afgewezen bij besluit van 26 maart 2025. Daartegen is bezwaar gemaakt.

5. Met de bestreden besluiten van 12 mei 2025 op de bezwaren van verzoekers tegen de lasten onder dwangsom heeft het college de opgelegde lasten gehandhaafd. Verzoekers hebben hiertegen beroep ingesteld. De begunstigingstermijn heeft het college verlengd tot zes weken nadat in bezwaar is beslist op de legaliseringsaanvraag.

6. Op 20 november 2025 heeft het college beslist op het bezwaar tegen de legaliseringsaanvraag. Het college heeft de afwijzing van de aanvraag in stand gelaten.

Verzoekers 1 hebben de voorzieningenrechter vervolgens op 24 december 2025 verzocht om de beide lasten te schorsen in afwachting van de beslissing op hun beroep.

7. Bij besluit van 30 december 2025 heeft het college de begunstigingstermijn voor verzoekers 1 verlengd tot twee weken nadat de voorzieningenrechter in zaak 25/6087 uitspraak heeft gedaan.

8. Verzoekers 2 hebben zich op 9 januari 2026 met een verzoek tot toelating als derde partij in de zaak 25/6087 tot de voorzieningenrechter gewend. Dit verzoek is aangemerkt als een verzoek om voorlopige voorziening gericht tegen het besluit op bezwaar dat ziet op de last met betrekking tot hun woning (nr. [huisnummer]).

9. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 19 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoeker 1] (bestuurslid van de VvE),
mr. E.J.H. Plambeck, mr. M.C. van Meppelen Scheppink en mr. M. Gayir.

10. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter aan de orde gesteld dat de begunstigingstermijn voor verzoekers 2 lijkt te zijn verstreken. Het college heeft ter zitting toegezegd dat in afwachting van de uitspraak van de voorzieningenrechter geen dwangsom zal worden ingevorderd.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

11. Bij de vraag of de verzoeken voor toewijzing in aanmerking komen, betrekt de voorzieningenrechter of de gronden van verzoekers een redelijke kans van slagen hebben in beroep, en zo ja, of die slagingskans, dan wel andere belangen aan de zijde van verzoekers, meebrengen dat de bestreden besluiten moeten worden geschorst.
Het wettelijk kader

11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als het bestuursorgaan ter voorbereiding van een bestuurlijk sanctiebesluit, zoals een last onder dwangsom, voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat wil zeggen zijn voornemen tot oplegging van de last heeft kenbaar gemaakt, dan is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024. Het vorenstaande laat onverlet dat het bestuursorgaan moet beoordelen of de bewuste gedraging naar nieuw recht nog steeds een overtreding oplevert. Als dat het geval is, dan blijft op de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Wanneer de gedraging onder nieuw recht (geheel of gedeeltelijk) niet meer verboden is, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit in overeenstemming met dat wegvallen van de onrechtmatigheid herroepen.

11. De lasten zijn opgelegd na 1 januari 2024, maar de voornemens tot het opleggen van de lasten zijn verzonden in oktober 2023. Op grond van artikel 4.5 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft daarom het oude recht van toepassing, als op grond van het nieuwe recht bij dezelfde gedraging nog steeds sprake is van een overtreding. Die situatie doet zich hier voor, in die zin dat in het algemeen voor het bouwen van een keerwand (als daarmee ook nog sprake is van afwijken van het bestemmingsplan of omgevingsplan) zowel onder oud als nieuw recht een of meer omgevingsvergunningen zijn vereist.

Gestelde aard van de overtreding

14. Aan de lasten legt het college ten grondslag dat verzoekers de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid Wabo zouden hebben overtreden. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Tussen partijen is niet in geschil dat de (verlenging van de) keerwanden bouwwerken zijn. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met een planologische regeling te gebruiken. Op grond van artikel 2.3a van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Deze activiteiten zijn – in beginsel - ook onder de Omgevingswet zonder vergunning verboden, ingevolge artikel 5.1 van de Ow en artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Haarlemmermeer.

Niet in geschil zijnde feiten

15. Verzoekers 1 zijn de eigenaar van een van de appartementen en de VvE van het appartementencomplex op het perceel aan de [adres 1] . Verzoekers 2 zijn de eigenaren van de woning aan de [adres 2] . De woning en het appartementencomplex zijn in 2023 gelijktijdig gerealiseerd op/in het talud van de [naam dijk] . Op het perceel is het bestemmingsplan Weteringsbrug (het bestemmingsplan) van toepassing. Het perceel heeft daarin de bestemmingen ‘Recreatie – Volkstuin’ en ‘Waterstaat - Waterkering’. Voor de bouw van de woning en het appartementencomplex heeft het college op aanvraag van [verzoeker 1] op 20 juli 2018 een omgevingsvergunning verleend. Met die vergunning is ook het afwijken van de bestemming recreatie – volkstuin voor het bouwen van woningen vergund. Het vergunde bouwplan bestond uit drie zorgappartementen, twee mantelzorgwoningen en nog een vrijstaande (beheerders)woning. De woning aan de [adres 2] , gerealiseerd vanaf de [naam dijk] gezien aan de rechterzijde van het perceel, is in eigendom van verzoekers 2. Het appartementencomplex (van vijf appartementen) is vanaf de [naam dijk] gezien gerealiseerd aan de linkerzijde van het perceel. Rechts van de woning is aan de rechterzijde van het perceel een horizontale – dat wil zeggen haaks op de zijwand van het pand –keerwand vergund, en is links van de appartementen aan de linkerzijde van het perceel een horizontale – ook haaks op de zijwand - keerwand vergund. Het vergunde bouwplan omvat dus horizontale keerwanden aan de linkerzijde en aan de rechterzijde van het perceel. De keerwanden maken het mogelijk om vlak naast de woning en het appartementencomplex de bodem vanaf de kruin van de dijk tot de keerwand – naar een voordeur van de woning en tuindeuren bij een van de appartementen - horizontaal te laten lopen in plaats van aflopend met het profiel van de dijk. Verzoekers 1 hebben feitelijk keerwanden laten bouwen die afwijken van de vergunde keerwanden. De horizontale keerwanden zijn langer – dus verder uitstekend vanaf de zijwanden van de panden - gemaakt dan vergund en haaks op die verlenging, gericht naar de dijk, is ook nog een extra deel keerwand aangebracht. Daarmee is het mogelijk gemaakt een breder oppervlak horizontaal vanaf de kruin van de dijk en dus afwijkend van de vorm van het talud, langs de woningen te creëren.
Afwijzing van de legaliseringsaanvraag

15. Aan de afwijzing van de legaliseringsaanvraag heeft het college ten grondslag gelegd dat de keerwanden niet passen in de gebruiksdoeleinden van de bestemmingen op het perceel zoals geformuleerd in artikel 9.1 en 16.1 van het bestemmingsplan (met name recreatie – volkstuin), terwijl het college geen aanleiding ziet om – naar nieuw recht - een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit om een in afwijking van het omgevingsplan/bestemmingsplan te bouwen en te gebruiken. Het college meent dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, omdat de keerwanden niet passen in het beeldkwaliteitsplan Ringvaart en ringdijk Haarlemmermeer. Daarin is onder meer vastgelegd dat het een belangrijke ambitie is om het karakteristieke dijkprofiel te behouden, zodat ophoging van delen van de dijk met dam- of keerwanden, zoals door verzoekers aangebracht, moet worden vermeden.

Gronden van het verzoek

17. De gronden van het verzoek samengenomen komen kort samengevat neer op het volgende. Verzoekers stellen primair dat geen sprake is van een overtreding omdat de keerwanden vergunningsvrij zouden zijn. Verzoekers stellen subsidiair dat het college niet mag handhaven. Zij menen dat de keerwanden gelegaliseerd kunnen worden omdat deze niet in strijd zouden zijn met het omgevingsplan/bestemmingsplan. Namens de VvE is verder aangevoerd dat handhaving in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en dat de legaliseringsaanvraag moet worden ingewilligd. Ook overigens achten verzoekers de handhaving onevenredig. Verzoekers 2 voeren voorts aan dat zij vergunningsvrij een uitbouw op de keerwand willen bouwen, waardoor de keerwand ook niet meer vergunningplichtig zou zijn.
Zijn de keerwanden vergunningsvrij?

17. Verzoekers betwisten dat zij de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en onder c en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo hebben overtreden, omdat de keerwanden volgens hen dienen als een perceelafscheiding die vergunningsvrij kan worden gebouwd.

17. Anders dan verzoekers aanvoeren, kunnen de keerwanden naar voorlopig oordeel niet als vergunningsvrije perceel- of erfafscheidingen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder twaalf, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden aangemerkt. Gelet op de situering en het doel, dienen de keerwanden niet als afscheiding van een erf of perceel. In dit geval hebben de keerwanden namelijk tot doel om het verloop van het talud te doorbreken, zodat naar de (tuin)deuren van de woningen een vlakke toegangsweg kan worden aangelegd en behouden. Daarbij komt dat het nog maar de vraag is of de “erfafscheidingen” dan ook nog hoger dan de maxima van een en twee meter voor vrijstellilng in die bepaling zijn, nu de keerwanden minstens drie meter hoog zijn..
Zijn de keerwanden wel of niet in strijd met het bestemmingsplan?

17. Verzoekers hebben voorts aangevoerd dat de keerwanden niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, omdat de bestemming van het perceel door de omgevingsvergunning uit 2018 gewijzigd zou zijn naar de bestemming ‘Wonen’ en het bouwen van een bouwwerk als een keerwand onder die bestemming niet verboden zou zijn.

17. Dit standpunt volgt de voorzieningenrechter evenmin. In 2018 is de omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk/het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een planologische regeling (artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo). Die vergunning maakte het mogelijk dat het destijds aangevraagde bouwplan in strijd met het bestemmingsplan kon worden gebouwd, maar zo’n vergunning betekent niet dat de op het perceel rustende bestemming is gewijzigd. De bestemming is recreatie – volkstuin gebleven, zodat verdere bouwplannen, en dus ook de legalisatievergunning, aan de regels voor de bestemming recreatie – volkstuin moeten worden getoetst.

17. Namens verzoekers 1 is nog aangevoerd dat de keerwanden wel passen binnen de bouwregels van het bestemmingsplan. Bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn namelijk, aldus verzoekers 1, tot drie meter hoogte toegestaan op de bestemming recreatie-volkstuin.

17. Dit standpunt volgt de voorzieningenrechter ook niet. Daarvoor is het volgende van belang. Ingevolge artikel 9.1 van het bestemmingsplan zijn de voor recreatie - volkstuin aangewezen gronden bestemd voor volkstuinen, met daarbij behorend(e) wandel-, fiets en ruiterpaden, groen, water en waterhuishoudkundige voorzieningen. Ingevolge artikel 16.1 van het bestemmingsplan zijn de als dubbelbestemming 'Waterstaat - Waterkering' aangewezen gronden tevens bestemd voor de aanleg, de verbetering en het onderhoud van de waterkeringen, met daaraan ondergeschikt dijken en kaden, wegen en paden en parkeervoorzieningen met (de) daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

24. Het is een onjuiste veronderstelling van verzoekers dat de keerwanden niet aan de hiervoor beschreven gebruiksdoeleinden hoeven te voldoen. Op grond van de in 2018 verleende omgevingsvergunning is het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan enkel toegestaan voor het bouwplan dat behoort bij die vergunning. Indien in afwijking van dat bouwplan gebouwd wordt, zoals de verlenging van de keerwanden, geldt voor dat afwijkende deel geen vergunning die het mogelijk maakt om die (delen van) bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan te bouwen. Verzoeker betwist niet dat de keerwanden niet aan de gebruiksdoeleinden van de bestemmingen recreatie – volkstuin en waterstaat - waterkering voldoen. Het college stelt dus – naar voorlopig oordeel - terecht dat de keerwanden, voor zover afwijkend van de vergunning, zonder de vereiste vergunning zijn gebouwd.
Is handhaving in strijd met het gelijkheidsbeginsel?

24. Verzoekers 1 hebben aangevoerd dat handhaving in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu op meerdere andere locaties aan de [naam dijk] eveneens keerwanden zijn aangebracht of forse verhogingen naast woningen zijn gerealiseerd, waardoor het dijkprofiel daar ook volledig is verdwenen.

24. De voorzieningenrechter volgt verzoekers 1 niet in dit standpunt. Verzoekers 1 hebben niet gesteld, laat staan voldoende onderbouwd, dat op die andere locaties aan de [naam dijk] sprake is van gelijke gevallen, in die zin dat daar in strijd met dezelfde bestemming recreatie - volkstuin en zonder de vereiste vergunning keerwanden zijn gebouwd en dat het college expliciet heeft afgezien van handhavend optreden tegen die door verzoekers gestelde overtredingen. Daarbij is ook nog van belang dat het college onbestreden heeft opgemerkt dat op de door verzoekers genoemde andere percelen andere bestemmingen rusten.
Kan de afwijzing van de legaliseringsaanvraag stand houden?

24. Verzoekers hebben aangevoerd dat de afwijzing van de legaliseringsaanvraag onvoldoende is onderbouwd en geen stand kan houden. Het college heeft, aldus verzoekers, op geen enkele wijze rekening gehouden met de alternatieve landschappelijke onderbouwing die verzoekers 1 bij de aanvraag hebben ingediend, en het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom de keerwanden tot aantasting van het karakteristieke dijkprofiel leiden. Volgens verzoekers zou een aflopend talud zonder keerwand juist tot vervaging van het dijkprofiel leiden. Daar komt volgens verzoekers bij dat een verlenging van de vergunde keerwanden noodzakelijk is wegens aanzienlijke hoogteverschillen in de grond die de (tuin)deuren naar de woningen minder goed bruikbaar maken. Zonder de verlenging zijn zowel de voordeur bij de [adres 2] als de deuren naar het souterrain aan achterzijden bij de nummers [huisnummers] niet veilig bereikbaar. Een niet verlengde keerwand zou op die plaatsen leiden tot een hoogteverschil van circa 2 meter over een zeer korte lengte. Dat is volgens verzoekers onveilig.

24. De voorzieningenrechter oordeelt over deze grond als volgt. Verzoekers 1, althans [verzoeker 1] , hebben beroep ingesteld tegen de afwijzing van de legaliseringsaanvraag. In die beroepsprocedure speelt de vraag of (de motivering van het college voor) het niet meewerken aan een afwijking van het omgevingsplan/bestemmingsplan stand kan houden. Gelet op hetgeen verzoekers daarover hebben aangevoerd, acht de voorzieningenrechter het op voorhand niet evident dat de afwijzing stand zal houden. Het college heeft weliswaar beoordelingsvrijheid bij de vraag of al dan niet zal worden meegewerkt aan afwijking van het omgevingsplan/bestemmingsplan, maar in beroep moet worden afgewogen of het eerder vergunnen van een deel van de keerwanden toch geen grond vormt om de extra afwijking ook te vergunnen zodat het verloop van het talud toch verder mag worden doorbroken. Daarbij moet worden afgewogen of de door verzoekers 1 overgelegde alternatieve landschappelijke onderbouwing en de nadelige gevolgen van het niet vergunnen van de afwijking zwaarder wegen dan de door verweerder verdedigde landschappelijke belangen. Voorts heeft het college in de procedure (nog) geen schriftelijk verweer gevoerd, zodat een definitief overtuigend standpunt van college over die afweging in het licht van hetgeen verzoekers aanvoeren, nog niet voorligt. Bij die stand van zaken is het belang van verzoekers om in afwachting van de beoordeling van de legaliseringskwestie en de met de afbraak ingeschatte niet geringe kosten, groter dan verweerders belang om hangende de beroepen toch al afbraak te eisen.

29. Daar komt bij dat dan ook nog moet worden onderzocht of de stelling van verzoekers 2 dat zij de keerwand naast hun woning ook kunnen gebruiken als (vergunningsvrije) fundering voor een vergunningsvrije uitbouw juist is. Een bij de gemeente ingediende conceptaanvraag voor die uitbouw heeft namelijk geleid tot een reactie dat daarvoor geen omgevingsvergunning zou zijn vereist. Daarmee is nog niet gezegd, dat dit standpunt van verzoekers 2 juist is. Maar dat laatste is een punt dat het college nog niet heeft betrokken bij de beoordeling van de legaliseringsaanvraag.

30. Het voorgaande maakt dat de voorzieningenrechter er op dit moment niet van overtuigd is geraakt dat er geen enkele mogelijkheid bestaat om de onvergunde delen van de keerwanden te legaliseren. Bij die stand van zaken wegen de belangen van verzoekers bij schorsing van de lasten in afwachting van de beoordeling van de rechtmatigheid van de afwijzing van de legaliseringsaanvraag zwaarder dan de belangen van het college bij onmiddellijke handhaving en dus (gedeeltelijke) verwijdering van de keerwanden. De vraag of handhaving wegens andere omstandigheden, wat daar ook van zij, overigens evenredig is of niet kan daarom nu nog onbeantwoord blijven.
Conclusie en gevolgen

30. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe en schorst de opgelegde lasten met terugwerkende kracht. Omdat de lasten met terugwerkende kracht worden geschorst, is daarmee bewerkstelligd dat verzoekers 2 ook in de periode tussen het einde van de verlengde begunstigingstermijn en deze uitspraak niet aan de last behoefden te voldoen.^[1]

32. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht aan verzoekers moet vergoeden. Verzoekers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigden van verzoekers hebben elk een verzoekschrift ingediend en hebben aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. Zowel de vergoeding voor verzoekers 1 als de vergoeding voor verzoekers 2 bedraagt dus in totaal € 1.868,-.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

-
wijst de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;

- schorst de bestreden besluiten en de primaire besluiten met terugwerkende kracht tot het einde van de (verlengde) begunstigingstermijnen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan verzoekers 1 moet vergoeden;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 200,- aan verzoekers 2 moet vergoeding;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekers 1;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekers 2.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Boon, griffier en uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2026.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Voorlopige voorziening schorsing lasten onder dwangsom voor niet vergunde keerwanden