Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 14/4737
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 oktober 2015 in de zaak tussen
Vereniging van Schadelijders van de Bodembeweging door gaswinning Groningen, te Loppersum, eiseres
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
de Minister van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. B. Dekker-Barendse).
Procesverloop
Bij besluiten van 18 maart 2014, 2 april 2014 en 18 april 2014 (de primaire besluiten I, II en III) heeft verweerder beslist op een verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 19 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft aan de rechtbank de stukken toegezonden, deels met de mededeling van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat alleen de rechtbank kennis mag nemen van de desbetreffende stukken. De rechtbank heeft beslist dat beperking van de kennisname gerechtvaardigd is. Eiseres heeft vervolgens de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend zodat de rechtbank mede op grondslag van de desbetreffende stukken uitspraak zal doen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2015. Namens eiseres zijn haar gemachtigde en J. van der Knoop verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. J.H.C.M. van Gemert.
Overwegingen
1. In het verzoek van 9 december 2013 heeft eiseres verweerder verzocht tot openbaarmaking van:
- het nieuwe winningsplan dat door de Nederlandse Aardolie Maatschappij BV (NAM) aan verweerder is toegezonden;
- de concepten van dat winningsplan;
- de correspondentie die is gevoerd tussen verweerder, verweerders Ministerie en de NAM en vertegenwoordigers daarvan over het winningsplan en de concepten daarvan;
- het aan het winningsplan ten grondslag liggende onderzoek, bijvoorbeeld maar niet
uitsluitend van het Staatstoezicht op de Mijnen en de Technische Commissie
Bodembeweging;
- de concepten van de onderzoeksresultaten;
- de resultaten van de onderzoeken die verweerder heeft laten verrichten ter voorbereiding van de besluitvorming over de gaswinning in het Groningenveld, zoals omschreven in verweerders brief van 3 juli 2013 aan de Tweede Kamer en voor zover nog niet eerder
bekendgemaakt;
- de correspondentie die over die onderzoeksresultaten en de concepten daarvan is
gevoerd tussen verweerder, verweerders ambtenaren en andere betrokkenen;
- de beoordelingen van het winningsplan met adviezen van het Staatstoezicht op de
Mijnen en van de Technische Commissie Bodembeweging, die verweerder medio december 2013 verwacht, zodra deze door verweerder zijn ontvangen;
- alsmede al wat daarop betrekking heeft.
2.1.
Met het primaire besluit I heeft verweerder 4 documenten volledig openbaar gemaakt.
2.2.
Met het primaire besluit II heeft verweerder 12 documenten deels openbaar gemaakt.
2.3.
Met het primaire besluit III heeft verweerder 3 documenten volledig openbaar, 55 documenten deels openbaar en 25 documenten niet openbaar gemaakt. Daarnaast heeft verweerder gesteld dat 3 documenten reeds openbaar waren.
2.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd, met aanvulling van de motivering. Daarnaast heeft verweerder aanvullend besloten 27 documenten deels openbaar te maken en 8 documenten niet openbaar te maken.
2.5.
Bij elk van de besluiten heeft verweerder een inventarislijst gevoegd waarop van elk document de aard en de datum worden genoemd, de beoordeling over openbaarmaking met toegepaste wetsartikelen, de afzender en de ontvanger. Eiseres is in de gronden van beroep uitgegaan van de nummering die verweerder op de inventarislijsten heeft gehanteerd. In deze uitspraak zal de rechtbank dezelfde nummering hanteren, dat wil zeggen van I.1 (eerste document behorende bij het primaire besluit I) tot en met IV.33 (laatste document behorende bij het bestreden besluit).
3. Voor zover verweerder heeft besloten documenten (deels) niet openbaar te maken, heeft verweerder dit gemotiveerd door te verwijzen naar uitzonderingsgronden en beperkingen opgenomen in de artikelen 10 en 11 van de Wob. Verweerder heeft gesteld dat informatieverstrekking achterwege dient te blijven omdat het bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, omdat het belang van informatieverstrekking niet opweegt tegen de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer dan wel het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokkenen of derden en omdat het persoonlijk beleidsopvattingen betreft.
4.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
4.2.
Artikel 10 van Pro de Wob luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
(…)
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen
vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover
het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid
betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
(…)
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die
betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
(…)
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-
informatie.
4.3.
Artikel 11 van Pro de Wob luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern
beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke
beleidsopvattingen.
(…)
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming
van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking.
Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen
herleidbare vorm
5.1.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob is milieu-informatie hetgeen
daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
5.2.
Artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) luidt als volgt:
In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-
informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land,
landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden,
biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde
organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief
afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a
bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen,
wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b
bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben,
alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt
in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de
verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van
de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen
worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via
deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
5.3.
In artikel 1.1. van de Wm wordt emissie gedefinieerd als stoffen, trillingen,
warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de
bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State (AbRS), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:
BO6617, dient het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob het publieke belang van een
goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de in het
kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene of
publieke belang bij openbaarmaking en de belangen die bescherming vinden in de in artikel
10 van de Wob neergelegde gronden. Het bestuurlijk oordeel over de vraag of het
openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de in artikel 10 van Pro de Wob
vermelde belangen, wordt door de rechter onderworpen aan een redelijkheidstoetsing. Bij
die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.
7. Zoals hierboven vermeld, heeft verweerder onder meer openbaarmaking
achterwege gelaten in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ziet vooral op de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens.
Ter zitting heeft eiseres te kennen gegeven niet te streven naar openbaarmaking van
persoonsgegevens zoals namen en e-mailadressen van betrokken ambtenaren en
medewerkers van andere partijen. Om die reden zal de rechtbank de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het niet openbaar maken van dergelijke persoonsgegevens, onbesproken laten.
8.1.
Eiseres heeft als beroepsgrond aangevoerd dat het onaannemelijk is dat verweerder
alle documenten heeft beoordeeld waarop het Wob-verzoek ziet, gezien het grote aantal
partijen dat bij de kwestie is betrokken en de omvang van het besluit en de daarbij
betrokken onderzoeken.
8.2.1.
In het verweerschrift heeft verweerder opgemerkt dat met de laatste aanvulling bij
het bestreden besluit alle documenten zijn geïnventariseerd die op verweerders ministerie
aanwezig zijn over het onderwerp van het Wob-verzoek. Desgevraagd hebben de
gemachtigden van verweerder ter zitting toegelicht dat zij zo ruim mogelijk in de tijd
hebben gekeken naar stukken. Zij hebben hierover niet alleen de werkvloerambtenaren benaderd, maar ook de directeur en directeur-generaal van het departement. Omdat verweerder de enige minister is die bij de besluitvorming is betrokken, is er geen inter-departementaal overleg, maar betreft het technische besluitvorming. Het overleg voorafgaand aan het gaswinningsbesluit heeft veelal mondeling en informeel plaatsgevonden, zonder verslaglegging. Niet alles gaat via e-mail of via officiële vergaderingen waarvan een verslag wordt opgemaakt. Informeel zal wellicht in de ministerraad over het onderwerp zijn gesproken, maar daarover is de gemachtigden van verweerder niets bekend.
8.2.2.
De rechtbank acht het niet aannemelijk dat verweerder tot op heden reeds alle relevante documenten heeft achterhaald naar aanleiding van het verzoek van eiseres. Onaannemelijk is dat naast de stukken waarover in het bestreden besluit is besloten, er niet meer oplegnotities, verslagen, correspondentie, stukken voor en over besprekingen in de ministerraad en stukken betreffende de ministerraad zouden zijn. Het komt de rechtbank onaannemelijk voor dat noch verweerder zelf, noch de ambtenaren die betrokken waren bij de voorbereiding van het besluit, op enig moment overlegd of gecorrespondeerd hebben over de stukken die in het dossier zijn aangetroffen, wat hun implicaties zijn voor het voorgenomen besluit en op welke wijze deze stukken in het licht van het voorgenomen besluit met elkaar samenhangen. De stelling van gemachtigden van verweerder dat er wellicht wel sprake is geweest van overleg of correspondentie in bovenbedoelde zin, maar dat daar geen verslaglegging in een document heeft plaatsgevonden, acht de rechtbank onvoldoende gemotiveerd.
8.2.3.
Uit hetgeen ter zitting door gemachtigden van verweerder is medegedeeld, leidt de rechtbank af dat zij als maatstaf voor de vraag of alle stukken waarop het verzoek van eiseres betrekking heeft, hun eigen wetenschap over die stukken hebben gehanteerd. Die wetenschap komt voort uit de navraag die zij bij betrokken ambtenaren op het departement hebben gedaan. Het is de rechtbank gebleken dat zij niet uitgegaan zijn van de vraag welke stukken er aanwezig zouden kunnen zijn en vervolgens actief hebben onderzocht of die stukken traceerbaar waren, maar slechts hebben volstaan met een passieve uitvraag onder ambtenaren. Om die reden oordeelt de rechtbank dat verweerder niet heeft voldaan aan de onderzoeksverplichting van artikel 3:2 van Pro de Awb.
Dat de gemachtigden van verweerder in deze procedure wellicht geen toegang hebben tot meer stukken dan waarover in het bestreden besluit is besloten, omdat deze stukken geheim zouden zijn, leidt niet tot een ander oordeel, nu de stukken waartoe zij geen toegang hadden wel in het bestreden besluit hadden behoren te worden genoemd met de vermelding van de grond waarom zij niet openbaar worden gemaakt.
8.2.4.
Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder naar voren gebracht dat er 14 rapporten zijn uitgebracht die binnen het bereik van het verzoek liggen. Deze rapporten zijn openbaar gemaakt met de brief van verweerder van 17 januari 2014 aan de Tweede Kamer en op www.overheid.nl. Ter zitting heeft verweerder het volgende overzicht overgelegd:
onderzoekopdrachtuitvoerder(s)
1. Inventarisatie preventieve maatregelen gebouwen NAM Arup
2 Quick scan mogelijke effecten op EZ Deltares
vitale infrastructuur
3 Schadepatroon bij hoger maximum beving EZ KNMI en TNO
4 Beïnvloedingscirkel bij hoger maximum beving EZ KNMI en TNO
_ 5 Bepaling maximum beving NAM NAM
6 Alternatieve winningstechnieken NAM NAM
7 Mogelijkheden kwaliteitsconversie EZ GTS
8 Mogelijke financiële effecten op inkomsten Staat EZ EZ
9 Leveringscontracten EZ GasTerra
10 Waardedaling EZ Ortec Finance
11 Verankeren onafhankelijkheid schadeprocedures EZ Tcbb
12 Leefklimaat en economisch perspectief EZ Ecofys
13 Bouwnormen EZ NNI
14 Beoordelen van risico’s EZ Prof. Helsloot
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat van de documenten waarover beslist is in het primaire besluit III, de documenten genummerd 8, 10 en 17 betrekking hebben op onderzoek 2, de documenten 30, 31, 32, 33, 35, 37, 46 en 50 op onderzoek 9, document 48 op onderzoek 7 en document 79 op onderzoek 10.
Van de overige rapporten zijn, naar verweerder stelt, geen conceptversies aanwezig. De rapporten zelf waren reeds gepubliceerd en om die reden zijn deze niet betrokken bij de besluiten op het Wob-verzoek.
De rechtbank heeft vastgesteld dat genoemde 14 rapporten openbaar zijn gemaakt. Hetgeen verweerder ter zitting heeft gesteld over het gerelateerd zijn van bepaalde documenten aan bepaalde rapporten, is voorts correct.
De rechtbank acht het aannemelijk dat verweerder niet beschikt over concepten van de onderzoeken 1, 5 en 6 omdat deze zijn verricht in opdracht van de NAM en niet van verweerder zelf.
Onder de stukken waarover verweerder heeft beslist, bevinden zich geen concepten van de onderzoeken 3, 4, 7, 8, 11, 12, 13 en 14. De rechtbank acht niet op voorhand aannemelijk dat van geen van die onderzoeken een concept met verweerder is gewisseld alvorens de opdrachtnemer tot de vaststelling van de eindversie van het rapport is gekomen
.De rechtbank acht het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
.De rechtbank acht het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
Over de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de concepten die wel deel uitmaken van de documenten die verweerder in de besluitvorming heeft betrokken, niet of slechts gedeeltelijk openbaar te maken, zal de rechtbank zich hieronder in 12 uitlaten.
9.1.
Eiseres heeft als beroepsgrond aangevoerd dat verweerder zich onvoldoende heeft gerealiseerd dat het Wob-verzoek (uitsluitend) betrekking heeft op milieu-informatie. Dit betekent dat openbaarmaking minder snel kan worden geweigerd.
9.2.1.
In het verweerschrift heeft verweerder opgemerkt dat eiseres de stelling dat sprake zou zijn van milieu-informatie in bezwaar niet naar voren heeft gebracht. Omdat verweerder daarop in het bestreden besluit niet heeft kunnen reageren, kan deze beroepsgrond volgens verweerder niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
9.2.2.
De rechtbank overweegt dat uit de aard van een Wob-verzoek volgt dat het bestuursorgaan bij het besluiten op het verzoek ambtshalve behoort te beoordelen of sprake is van milieu-informatie. De rechtbank dient vervolgens ambtshalve te beoordelen of het bestuursorgaan de uitzonderingsgronden en beperkingen goed heeft toegepast, ook voor de vraag of het milieu-informatie betreft. De eisende partij is immers niet of niet volledig bekend met de aard van de informatie in kwestie.
Om die reden is het niet relevant of eiseres in bezwaar of beroep als grond heeft aangevoerd dat verweerder in de besluitvorming onvoldoende heeft betrokken dat het milieu-informatie betreft.
9.3.1.
In het verweerschrift heeft verweerder betoogd dat beweging van de aardbodem een bijkomend effect en indirect gevolg kan zijn van gaswinning, maar daarbij is geen sprake van een rechtstreeks, direct of onmiddellijk effect van de gaswinning op het milieu dat zich altijd zal voordoen, zoals het licht en het geluid dat een gaswinningsinstallatie altijd zal veroorzaken.
Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat ook trillingen vallen onder het begrip emissie, maar dat dit ziet op trillingen die direct door een installatie worden veroorzaakt. Inklinking van de bodem valt niet onder het begrip emissie.
9.3.2.
Uit de desbetreffende definitie, zie hierboven onder 5.3, blijkt dat een trilling als emissie kan worden aangemerkt. Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2003/2004, 29 711, nr. 3, p. 27, en Kamerstukken II 2008/2009, 31963, nr. 3, p. 8) blijkt dat het bij emissies gaat om emissies zowel uit puntbronnen als uit diffuse bronnen. Een diffuse bron wordt omschreven als een niet gekanaliseerde emissie. Een emissie kan gerelateerd zijn aan allerlei soorten activiteiten. In het kader van hoofdstuk 8 van de Wm zal het gaan om emissies gerelateerd aan activiteiten die plaatsvinden in het kader van een vergunningplichtige inrichting, maar het begrip emissies is niet beperkt tot emissies vanuit stationaire bronnen.
9.3.3.
De rechtbank overweegt dat het winningsplan voor het Groningenveld inhoudt dat in het kader van een vergunningplichtige inrichting activiteiten plaatsvinden gericht op gaswinning. Zoals ter zitting door verweerder is erkend, zijn de aardbevingen die in de afgelopen jaren in de provincie Groningen hebben plaatsgevonden het gevolg van eerdere gaswinning en is er een reële verwachting dat de gaswinning in het verleden en toekomstige gaswinning tot nieuwe aardbevingen zal leiden. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de aardbevingen trillingen die indirect voortkomen uit een diffuse bron in de vergunningplichtige inrichting. Om die reden merkt de rechtbank de aardbevingen aan als emissies in de zin van de Wm.
9.3.4.
In het verweerschrift heeft verweerder betoogd dat de milieugevolgen van gaswinning meegewogen en beoordeeld worden bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit. De documenten die zien op het gaswinningsplan bevatten deze informatie over de gevolgen van de gaswinning voor de omgeving en het milieu niet. De beoordeling op grond van de Mijnbouwwet ziet uitsluitend op mijnbouwtechnische aspecten.
9.3.5.
Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit betoog niet tot de conclusie dat geen sprake is van milieu-informatie. Uit de tekst van artikel 19.1a van de Wm volgt dat alle informatie over emissies die de toestand van de bodem aantasten, milieu-informatie is. Het enkele feit dat de stukken waarop het bestreden besluit ziet, betrekking hebben op de uitoefening van een bevoegdheid op grond van de Mijnbouwwet doet niet af aan het feit dat die stukken milieu-informatie kunnen bevatten.
Gezien artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder e in samenhang met onder c, van de Wm dient in de context van deze zaak informatie over leveringscontracten, kwaliteitsconversie en waardeontwikkeling op de woningmarkt tevens als milieu-informatie te worden aangemerkt.
9.3.6.
Het voorgaande betekent dat verweerder ten onrechte niet heeft meegewogen dat de documenten deels op milieu-informatie betrekking kunnen hebben. Dit betekent tevens dat verweerder ten onrechte de beoordeling niet heeft gedaan overeenkomstig artikel 10, vierde en zesde lid, en artikel 11, vierde lid, van de Wob.
De onjuiste beoordeling betreft de documenten III.8, III.10, III.16, III.17, III.30, III.31, III.32, III.33, III.35, III.37, III.46, III.48, III.50, III.61, III.74, III.76 en III.79, alsmede IV.16b. Voor zover deze stukken concepten betreffen, dient verweerder zich bij de nieuwe beoordeling van deze stukken er zich van te vergewissen of de daarin opgenomen milieu-informatie volledig in de eindrapporten is opgenomen.
10.1.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht te onderzoeken of de uitsluitingsgrond van bedrijfs- en fabricagegegevens terecht wordt gehanteerd.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat de stukken gevoegd bij het primaire besluit II, door verweerder deels openbaar gemaakt, in hoofdzaak gaan over de beoogde onderzoeksopzet van de betrokken bureaus en dat daarin kostenramingen en tarieven zijn opgenomen. Deze gegevens zijn naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens. Omdat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob een absolute uitzonderingsgrond is, heeft verweerder terecht openbaarmaking van deze gegevens achterwege gelaten.
10.3
Over de door eiseres in het bijzonder genoemde documenten III.16, III.36 en III.45
deelt de rechtbank niet de opvatting van verweerder dat hierin bedrijfs- en fabricagegegevens zijn opgenomen. Voor III.16 geldt dat niet uit het stuk zelf zonder meer duidelijk blijkt dat het dergelijke gegevens bevat, terwijl verweerder de toepassing van de uitsluitingsgrond niet motiveert. Over III.36 merkt verweerder in het bestreden besluit op dat het informatie betreft die inzicht geeft in de interne werkwijze en in de bedrijfsvoering van GasTerra. Naar het oordeel van de rechtbank wordt er wellicht inzicht gegeven in de interne werkwijze van het bedrijf maar heeft de informatie geen betrekking op bedrijfs- of fabricage gegevens zoals deze door de Wob worden beschermd. Hetzelfde geldt voor III.45.
Naar het oordeel van de rechtbank is de motivering op dit punt onvoldoende.
11.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsgrond van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling.
11.2.
Gezien artikel 10, zesde lid, van de Wob, kan deze uitzonderingsgrond niet gebruikt worden voor zover het milieu-informatie betreft.
11.3.
Eiseres heeft in het bijzonder de documenten III.27, III.62, III.63, III.64, III.81, III.85 en III.86, genoemd.
Over III.27 oordeelt de rechtbank dat verweerder de uitzonderingsgrond van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling terecht heeft gebruikt.
Over de andere genoemde documenten merkt de rechtbank op dat deze hieronder besproken zullen worden wat betreft de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Gezien het resultaat van deze beoordeling behoeft de toepassing, bij deze documenten, van de uitzonderingsgrond van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling geen bespreking.
11.4.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de openbaarmaking van adressen van aangekochte huizen niet geweigerd had moeten worden omdat deze op te vragen zijn bij het Kadaster en deze informatie dus voor een ieder toegankelijk is.
11.4.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat de eigenaren van deze huizen onevenredig worden benadeeld wanneer voor een ieder openbaar zou worden dat zij hun huis hebben verkocht.
11.4.3.
De rechtbank oordeelt dat verweerder de toepassing van de uitzonderingsgrond onvoldoende heeft gemotiveerd. De verkoop van een eigen woning voltrekt zich immers niet geheel buiten de openbaarheid en wordt geregistreerd bij het Kadaster, welke informatie publiek toegankelijk is. Onvoldoende is onderbouwd dat de verkopers door de specifieke openbaarmaking onevenredig zouden worden benadeeld.
11.4.4.
Verweerder zal de grond van eiseres bij de heroverweging daarom nogmaals dienen te beoordelen. De rechtbank overweegt in dat verband dat de informatie in geschil niet zozeer de gegevens met betrekking de verkoop zelf betreft maar slechts de vraag om welk adres het gaat. De laatste informatie kan in het Kadaster slechts worden gevonden door alle percelen in het betrokken gebied te controleren, waarbij het mogelijk is dat een pand door middel van een derde wordt verworven zodat uit het Kadaster niet direct kenbaar is of het pand is opgekocht in het kader van de gaswinning. Het enkele feit dat een verkoop in het Kadaster openbaar wordt gemaakt, betekent dan ook niet dat de gevraagde informatie al openbaar is gemaakt als bedoeld in de Wob.
De rechtbank overweegt voorts dat het enkele feit dat de informatie in kwestie wellicht ook gedeeltelijk op een andere wijze is te verkrijgen, nog niet maakt dat een uitzonderingsgrond niet toegepast dient te worden. Bovendien is niet gebleken dat de betrokken adressen reeds openbaar zijn gemaakt.
12.1.
Eiseres heeft als beroepsgrond aangevoerd dat niet ieder overleg van een bestuursorgaan onder de kwalificatie van intern beraad valt door het enkele feit dat het bestuursorgaan tot dat beraad is toegelaten. Het interne karakter van beraad komt te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Rapporten en adviezen (en concepten daarvan) vallen daarom niet onder intern beraad. Rapporten zien op de feitelijke situatie en een deskundig oordeel daarover, niet over een bestuurlijke aangelegenheid zoals het vormen van beleid. Bij gestructureerd overleg tussen partijen vervalt voorts het interne karakter van het beraad.
Voor zover geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen dienen de documenten openbaar te worden gemaakt. Een weergave van feiten is geen beleidsopvatting. Openbaarmaking volledig weigeren mag in dat geval niet.
12.2.
In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat de concepten naar hun aard en oogmerk zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en ook persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
12.3.1.
Over de reikwijdte van het begrip intern beraad heeft de AbRS in de uitspraak van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2883, het volgende overwogen:
‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1/H3), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1), dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13). Voorts heeft de Afdeling in de hiervoor onder 7 vermelde uitspraak van 19 januari 2011 geoordeeld dat de daar in geding zijnde e-mailberichten niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg, reeds omdat het een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft.
(…)
Over de adviezen van de externe organisaties, wordt overwogen dat uit de aangehaalde wetsgeschiedenis volgt dat de enkele betrokkenheid van externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan niet maakt dat het interne karakter van het beraad daarmee vervalt.’
12.3.2.
In de uitspraak van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5699, heeft de AbRS het volgende overwogen over de vraag in hoeverre concepten persoonlijke beleidsopvatting bevatten:
‘Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de concepten voor zover deze afwijken van de definitieve versie en derhalve, behoudens uit andere hoofde weggelakte passages, niet reeds openbaar zijn, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. (…). Daar waar de concepten afwijken van de openbaargemaakte definitieve documenten mocht openbaarmaking op grond van artikel 11 van Pro de Wob worden geweigerd.’
12.3.3.
Ter zitting heeft eiseres gewezen op de uitspraak van de AbRS van 8 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1271, waarin het volgende is overwogen over intern beraad en concept-rapporten:
‘Appellant heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat Enci de concept-rapporten heeft opgesteld en met appellant heeft besproken teneinde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan Enci tot een volwaardig milieu-effectrapport kon komen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen is in deze situatie geen sprake van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, maar van vooroverleg ten behoeve van Enci, gericht op de totstandkoming en indiening door Enci van een in de wet geregeld stuk. Daargelaten of in dit verband enige betekenis toekomt aan het bepaalde in artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, deelt de Afdeling de conclusie van de rechtbank dat tegen deze achtergrond bezien de concept-rapporten niet kunnen worden aangemerkt als te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 11 van Pro de Wob. De vraag of de stukken persoonlijke beleidsopvattingen bevatten kan de Afdeling verder buiten beschouwing laten.’
12.4.1.
Zoals hierboven is vermeld, heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat III.8, III.10, III.17, III.30, III.31, III.32, III.33, III.35, III.37, III.46, III.48, III.50 en III.79 concepten zijn van reeds gepubliceerde rapporten.
De rechtbank overweegt dat dit feitelijk juist is. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat deze concepten zijn opgemaakt voor intern beraad en dat aan dit beraad niet het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Voorts doet zich niet een situatie voor als in de ENCI-uitspraak, genoemd onder 12.3.3.
Uit de verschillen tussen de concepten en de eindrapporten kunnen de persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers worden afgeleid. Op genoemde concepten heeft verweerder daarom terecht de uitsluitingsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing verklaard. Wel wijst de rechtbank op de laatste zin van 9.3.6.
12.4.2.
Over de overige documenten waarop de uitsluitingsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is toegepast, te weten de documenten III.27, III.62, III.63, III.64, III.81, III.85 en III.86, merkt de rechtbank op dat verweerder terecht heeft gesteld dat deze opgemaakt zijn ten behoeve van intern beraad en dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
13.1.
Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 10, vierde en zesde lid, en artikel 11, vierde lid, van de Wob en wegens strijd met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat verweerder alsnog nader zal moeten onderzoeken of alle documenten gevonden en voor een deel van de documenten alsnog de toets behorende bij milieu-informatie dient aan te leggen, bestaat er nu geen mogelijkheid voor finale geschillenbeslechting.
Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg en
mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.