Uitspraak
RECHTBANK NOORD NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 15/2762
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , gevestigd te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede)
en
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2014 (het primaire besluit), aan eiseres toegezonden op 3 november 2014, heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 8.1.1 van de bij besluit van 1 juni 2010 aan eiseres verleende milieuvergunning op grond van de Wet milieubeheer. Eiseres verbeurt een dwangsom van
€ 10.000,- voor iedere constatering dat de deuren van de fabriekshallen niet zijn gesloten. De maximaal te verbeuren dwangsom is vastgesteld op € 60.000,-.
Bij besluit van 9 juni 2015 (het bestreden besluit), verzonden op 11 juni 2015, heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen bovengenoemd besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.S. Beerten, R. Wassink en H.J. van Belois.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Eiseres exploiteert een inrichting voor het verwerken van dierlijke bijproducten. Bij besluit van 1 juni 2010 is voor de inrichting een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend, met onder andere vergunningvoorschrift 8.1.1:
De aan het proces gerelateerde hallen moeten gesloten worden gehouden. Deuren mogen alleen worden geopend voor het onmiddellijk doorlaten van personen of voertuigen.
De aan het proces gerelateerde hallen moeten gesloten worden gehouden. Deuren mogen alleen worden geopend voor het onmiddellijk doorlaten van personen of voertuigen.
De milieuvergunning wordt op grond artikel 1.2, derde lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor de betreffende activiteit.
1.2.
Bij besluit van 15 augustus 2012 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de voorschriften 8.1.1 van de vergunning. Met ingang van de inwerkingtreding van de beschikking verbeurt vergunninghouder een dwangsom van € 1.500,- voor iedere constatering dat de deuren van de fabriekshallen niet zijn gesloten. De maximaal te verbeuren dwangsom is vastgesteld op € 30.000,-.
1.3.
In een brief van 21 augustus 2014, de vooraankondiging van het besluit van 29 oktober 2014, heeft verweerder gemeld dat op 17 juli 2014 voor de 20e keer is geconstateerd dat een aantal toegangsdeuren van de bedrijfshal langdurig openstonden, zonder dat personen of voertuigen werden doorgelaten. Daarmee is de maximaal te verbeuren dwangsom van
€ 30.000,- bereikt. Verweerder is voornemens een nieuwe last onder dwangsom op te leggen aangezien de eerder verbeurde dwangsommen niet hebben geleid tot beëindiging van de overtreding.
1.4.
Bij besluit van 29 oktober 2014 heeft verweerder aan eiseres opnieuw een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 8.1.1 van de omgevingsvergunning. Eiseres verbeurt een dwangsom van € 10.000,- voor iedere constatering dat de deuren van de fabriekshallen niet zijn gesloten. De maximaal te verbeuren dwangsom is vastgesteld op
€ 60.000,-.
1.5.
Onder overneming van het advies van de Commissie bezwaarschriften heeft verweerder het bezwaar bij thans bestreden besluit ongegrond verklaard.
1.6.
Eiseres is thans in beroep gekomen tegen dit besluit. Gelet op het feit dat aan eiseres bij brief van 28 juli 2015 tot 16 september 2015 uitstel is verleend voor het indienen van de gronden, zijn de gronden tijdig ingediend. Het beroep is mitsdien ontvankelijk.
2.1.
Verweerder heeft op 17 juli 2014 de 20e overtredingen van vergunningvoorschrift 8.1.1 geconstateerd. Verweerder heeft in de overtredingen en het feit dat daarmee de maximaal te verbeuren dwangsom van €30.000,- is bereikt, aanleiding gezien een nieuw dwangsombesluit te nemen.
2.2.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het aantal overtredingen een dalende trend laat zien en dat nieuwe overtredingen van het voorschrift niet zijn te verwachten. Eiseres is daarom van mening dat verweerder geen nieuwe dwangsom had hoeven op te leggen.
2.3.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Gelet op deze beginselplicht tot handhaving, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de enkele stelling van eiseres dat er sprake is van een dalende trend van overtredingen, wat daar verder ook van zij, geen aanleiding had hoeven te zien om van handhaving af te zien. Nu de maximale dwangsom van het besluit van 15 augustus 2012 verbeurd is, is verweerder gerechtigd een nieuwe dwangsom op te leggen. Hierbij mocht verweerder er van uitgaan dat van de eerste dwangsom onvoldoende prikkel is uitgegaan om de overtredingen in zijn geheel te doen beëindigen.
3.1.
Eiseres heeft voorts gesteld dat handhaving onevenredig is. In dat verband voert eiseres aan dat de openstaande deuren -en mogelijk daardoor ontsnappend H2S-gas - geen enkele overlast voor buiten de inrichting gelegen objecten of verblijvende personen veroorzaakt of kan veroorzaken. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres een rapportage ingebracht van Witteveen en Bos van 20 januari 2016. Ook hebben de openstaande deuren geen negatieve invloed op het bio-bed, volgens eiseres.
3.2.
Verweerder wijst op het feit dat in de vergunning in voorschrift 8.1.1 is bepaald dat de aan het proces gerelateerde hallen gesloten moeten worden gehouden. De deuren mogen alleen worden geopend voor het onmiddellijk doorlaten van personen of voertuigen. Het voorschrift is opgenomen omdat het gesloten houden van ramen en deuren de meest effectieve wijze is om diffuse emissies te voorkomen en in de brancheregeling Europees als BBT is opgenomen. Gezien de aard van het binnen de inrichting te verwerken materiaal en de uit te voeren bewerkingsprocessen is het immers het beste, en goed mogelijk, om binnen redelijke grenzen iedere diffuse emissie naar de omgeving te voorkomen. Verweerder acht handhaving op de vergunning niet onevenredig. Voor zover eiseres van mening is dat het doel van handhavend optreden, in dit geval mede het voorkomen van geuroverlast, niet kan worden bereikt door te handhaven op het gesloten houden van de deuren, kan zij een verzoek tot wijziging van de vergunning indienen.
3.3.
De rechtbank is van oordeel dat handhaving op de vergunning niet onevenredig is. Verweerder wil met dit voorschrift geuremissie naar de omgeving voorkomen. Eiseres heeft bij de totstandkoming van de vergunning niet geageerd tegen de betreffende bepaling, zodat deze thans in rechte vaststaat. Mocht eiseres thans van mening zijn dat het voorkomen van geuroverlast niet kan worden bereikt door te handhaven op het gesloten houden van de deuren, kan eiseres een wijziging van de vergunning aanvragen. Uit het dossier blijkt dat eiseres dit heeft gedaan, maar dat zij tevens verweerder heeft verzocht om een beslissing op dit punt aan te houden. De rechtbank acht in dit verband de rapportage van Witteveen en Bos van 20 januari 2016 onvoldoende om thans aan te moeten nemen dat handhaving op voorschrift 8.1.1 onevenredig is. De rechtbank acht een volledige beoordeling van de geursituatie noodzakelijk om te kunnen beoordelen of voorschrift 8.1.1 geen enkele invloed heeft op de geuroverlast voor omwonenden. Hierbij wijst de rechtbank op het feit dat in het rapport van 20 januari 2016 is opgenomen dat niet uitgesloten kan worden dat er weersomstandigheden zijn waarbij enige geur ontsnapt en dat volgens een worst-case berekening de overschrijding van 0,5 ouE/m3 op de locatie [adres] met 0,11 % toeneemt. De rechtbank is ambtshalve bekend met het feit dat op deze locatie veel geuroverlast wordt ervaren. Een toename van
0,11 % zou tot een overschrijding van de toegestane geurnorm kunnen leiden. De rechtbank is daarom van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat voorschrift 8.1.1 geen enkele invloed heeft op de geursituatie. Hiermee is evenmin aannemelijk geworden dat handhaving op de vergunning onevenredig zou zijn.
4.1.
Eiseres heeft ten slotte betoogd dat de verhoging van de dwangsom naar €10.000,- per overtreding excessief is. Volgens eiseres kan de ernst van de overtreding als zeer gering worden aangemerkt en is de in 2012 opgelegde dwangsom effectief gebleken. Verder is de hoogte van de dwangsom in strijd met de "leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen".
4.2.
Verweerder heeft aangevoerd dat een dwangsom van €1.500,- met een maximum van €30.000,- beslist niet effectief is geweest. De dwangsom is twintig keer verbeurd en het maximum is bereikt. Eiseres heeft hiertegen geen bezwaren gemaakt en alle dwangsommen betaald. Hoewel de dwangsom per overtreding aanzienlijk is verhoogd, in de hoop dat daardoor de overtreding niet meer zal worden begaan, is de totale te verbeuren dwangsom slechts verdubbeld. Verweerder is niet gebonden aan de leidraad aangezien deze niet als beleid is vastgesteld. Voorts gaat het hier om een tweede last onder dwangsom voor eenzelfde feit.
4.3.
Het bestuursorgaan komt bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom beoordelingsvrijheid toe. Op grond van de uit artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht voortvloeiende maatstaf geldt daarbij slechts de beperking dat het bedrag van de dwangsom niet disproportioneel hoog mag zijn in verhouding tot de ernst van de overtreding. De rechtbank dient de wijze waarop het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsvrijheid terughoudend te toetsen
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder meer in haar uitspraak van 5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:328) heeft overwogen, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Nu eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat voorschrift 8.1.1 geen enkele invloed heeft op de geursituatie, kan evenmin worden aangenomen dat er sprake is van een zeer geringe overtreding. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat van de hoogte van de eerdere dwangsom onvoldoende prikkel is uitgegaan om de last geheel uit te voeren. De rechtbank acht daarom en vanwege de omstandigheid dat reeds geruime tijd overlast wordt ervaren door omwonenden, de dwangsom niet disproportioneel. Dat de dwangsom niet conform de leidraad is doet daar niets aan af, aangezien dit door verweerder niet als beleid is aangenomen.
5. Het beroep is gelet op bovenstaande overwegingen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. H.J. Bastin, rechter, en in het openbaar door hem uitgesproken op 25 april 2016 in tegenwoordigheid van mr. A.M. Veenstra als griffier.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op: