Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/3217
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2016 in de zaak tussen
[eisers], te [plaats], eisers
(gemachtigde: mr. A.A. Westers),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. drs. A. Divis-Stein en mr. J.H. van Dijk-Berends).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Gasunie Transport Services B.V., te Groningen (gemachtigde: mr. M.A.B. Polman).
Gasunie Transport Services B.V., te Groningen (gemachtigde: mr. M.A.B. Polman).
Procesverloop
Bij besluit van 14 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers, rechthebbenden op de onroerende zaak [onroerende zaak] op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht (BP) de plicht opgelegd tot het gedogen van de instandhouding van afsluiterschema [afsluiterschema] met bijkomende werken in de gemeente [gemeente].
Bij besluit van 30 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens Gasunie Transport Services B.V. (GTS) is W.W. Steenbergen verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
GTS is bezig met een landelijk project dat onder andere als doel heeft alle
leidingen geschikt te maken voor inwendige controle door middel van een
apparaat dat de buiswanden inwendig aftast (“pigging apparaat”). Als gevolg hiervan moeten diverse leidingsecties worden vervangen en moeten leidingen worden verlegd.
1.2.
Het perceel [perceel], waarop onderhavige gedoogplicht rust, is 10 ha 63 a en 15 ca groot en wordt gebruikt voor akkerbouw (graan). Het kavelpad dat over dit perceel loopt, wordt gebruikt door landbouwvoertuigen teneinde het achterliggende land te kunnen bereiken. Over het kavelpad rijden tevens (zwaardere) aan- en afvoerwagens (die rijden niet het land op).
1.3.
Met het oog op de uitvoering van het hierboven genoemde landelijke project is ten
behoeve van GTS op voornoemd perceel op 27 mei 2014 een recht van opstal gevestigd voor het verleggen respectievelijk aanleggen van twee aardgas-transportleidingen ([leidingen]). Op het recht van opstal zijn de Algemene Voorwaarden Leidingen 2014 van toepassing verklaard, waarin is voorzien in volledige schadeloosstelling.
1.4.
Het gevestigde recht van opstal gaf GTS de bevoegdheid eveneens “Bijbehoren”
aan te brengen en in stand te houden, omdat een leiding niet goed en veilig kan functioneren zonder bepaalde ondersteunende faciliteiten zoals kathodische bescherming, markeringspalen en afsluiters (afsluiterschema’s). Concreet betekende dit dat het recht van opstal was gevestigd met het oog op het aanleggen en instandhouden van twee gasleidingen op een nieuwe locatie, de verbetering van de bestaande toegangsweg en de aanleg en instandhouding van een afsluiterschema, specifiek het afsluiterschema [afsluiterschema] Hoornderveen.
1.5.
GTS heeft op 18 december 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het
perceel [perceel] voor de betreffende werkzaamheden. In de aanvraag staat vermeld dat vergunning is gevraagd voor werkzaamheden bestaande uit het verleggen van een deel van de leiding [leiding], het aanleggen van een nieuw leidingdeel [leiding] en het verplaatsen van het afsluiterschema ([afsluiterschema]).
1.5.1.
In de aanvraag staat onder “locatie” vermeld dat de werkzaamheden gelden voor
meerdere percelen, waarbij wordt verwezen naar diverse tekeningen die als bijlagen bij de aanvraag zijn gevoegd. Op de tekeningen staat de nieuwe locatie van het afsluiterschema naast het kavelpad aangegeven. Hieruit blijkt dat de aanvraag eveneens betrekking heeft op het onderhavige perceel [perceel]
1.5.2.
Bij besluit van 1 mei 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] een omgevingsvergunning verleend. Eisers hebben tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend. De omgevingsvergunning is inmiddels onherroepelijk.
1.6.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eisers, rechthebbenden op de onroerende zaak [onroerende zaak], op grond van de BP de plicht opgelegd tot het gedogen van de instandhouding van afsluiterschema
[afsluiterschema] met bijkomende werken in de gemeente [gemeente]. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
1.7.
Op 14 april 2015 hebben eisers een verzoekschrift strekkende tot vernietiging van het primaire besluit bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ingediend.
2. Op grond van artikel 1 van Pro de BP kan, wanneer ten behoeve van openbare werken, die ingevolge een door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang is erkend, of waarvan het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk nodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, ieder die enig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedogen dat zodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien de belangen van de rechthebbenden naar het oordeel van de minister redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor de aanleg en de instandhouding van het werk nodig is.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de BP kan, indien geen overeenstemming is verkregen, een verplichting, als bedoeld in artikel 1, bij met redenen omklede beslissing van de minister, gehoord het college van gedeputeerde staten van de provincie, waarin de zaak is gelegen, zo nodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de BP, voorzover hier van belang, kan een ieder die enig recht heeft ten aanzien van de onroerende zaak, aan het Gerechtshof, binnen het gebied waarvan die zaak gelegen is, vernietiging van de beslissing, als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, verzoeken op grond, dat daarbij ten onrechte is geoordeeld hetzij dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van die zaak redelijkerwijze onteigening niet vorderen hetzij dat in het gebruik van die zaak niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijze voor de aanleg, de instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk nodig is.
3. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) brengt het bepaalde in artikel 2, vijfde lid, van de BP mee dat verweerder zich er voor oplegging van een gedoogplicht van dient te vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. In dit kader dient verweerder te beoordelen of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is immers geen sprake van een serieuze en redelijke poging en is niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, voortvloeiende overleg verplichting voldaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de AbRS van 12 augustus 2015 (201407796/1/R1).
4. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte een gedoogplicht heeft opgelegd voor uitsluitend de instandhouding van het afsluiterschema. Verweerder had de gedoogplicht moeten opleggen voor de aanleg én de instandhouding van het afsluiterschema. De toets van het minnelijk overleg is als gevolg hiervan niet goed uitgevoerd. Verweerder had ook het minnelijk overleg dat is gevoerd voor de aanleg van het afsluiterschema in ogenschouw moeten nemen, aldus eisers. Eisers stellen zich verder op het standpunt dat het afsluiterschema willens en wetens wederrechtelijk is aangelegd en dit kan niet worden “recht gebreid” met een gedoogplicht voor instandhouding voor het afsluiterschema.
4.1.
De rechtbank overweegt dat uit het procesdossier en het verhandelde ter zitting is gebleken dat zowel eisers als GTS bij de vestiging van het opstalrecht voor ogen hadden dat het afsluiterschema in het kavelpad zou worden aangelegd. Zij meenden dat in het kavelpad een gasleiding lag en ook een medewerker van GTS heeft verklaard dat het schema in het pad zou komen te liggen. Zowel eisers als de betreffende medewerker van GTS zijn evenwel uitgegaan van een onjuiste ligging van de leiding waarop het afsluiterschema - en de twee nieuw aan te leggen leidingen - aangesloten zouden worden. De bestaande leiding bleek niet in maar naast het kavelpad te liggen. Tijdens de detailuitvoering van het werk, in juni 2014, bleek het misverstand omtrent de juiste locatie van het afsluiterschema. Het afsluiterschema is in de periode eind juni tot begin juli 2014 aangelegd.
4.1.1.
Op 4 november 2014 heeft GTS verweerder verzocht eisers een gedoogplicht op grond van de BP op te leggen. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van de aanvraag het afsluiterschema feitelijk reeds was aangelegd. De BP schrijft niet voor dat verweerder zich bij de beoordeling van de aanvraag moet buigen over de vraag of de aanleg op juiste wijze tot stand is gekomen. De vraag of de aanleg van het afsluiterschema onwettig en onrechtmatig is, dient te worden beoordeeld in een civiele procedure. Eisers hebben op
29 december 2014 in dat verband (dan ook) een civiele bodemprocedure aanhangig gemaakt bij de rechtbank Noord-Nederland, waarin verplaatsing van het afsluiterschema naar de locatie in het kavelpad wordt gevorderd.
Verweerder diende uitsluitend te beoordelen of met het oog op instandhouding van het afsluiterschema, zoals deze was aangelegd naast het kavelpad, aanleiding bestond om een gedoogplicht op te leggen, teneinde het voor GTS mogelijk te maken het afsluiterschema te bereiken bij bijvoorbeeld calamiteiten of in het kader van onderhoud. Verweerder diende zich er hierbij, gezien het bepaalde in artikel 2, vijfde lid, van de BP, van te vergewissen in hoeverre met oog op instandhouding op deze locatie serieus en minnelijk overleg was gevoerd. Dat er op een eerder moment, voor de aanleg van het afsluiterschema, overeenstemming zou zijn over een andere locatie is in het kader van deze beoordeling niet relevant.
De rechtbank vermag voorts niet in te zien welke illegale situatie met het opleggen van de gedoogplicht is gelegaliseerd. Het is zoals gezegd de civiele rechter die zich moet buigen over de vraag of verplaatsing van het gerealiseerde afsluiterschema aan de orde is of niet. Onderhavige gedoogbeschikking ziet op de instandhouding van het afsluiterschema en kan aldus niet bewerkstellingen dat een eventuele illegale situatie ter zake van de aanleg van het afsluiterschema gelegaliseerd wordt. Overigens overweegt de rechtbank dat een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend voor de locatie waar het afsluiterschema thans is aangelegd.
De beroepsgronden slagen niet.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in onderhavig geval van de zijde van GTS een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. GTS heeft tijdens een bezoek op 24 juni 2014, nadat discussie was ontstaan over de locatie van het afsluiterschema, een toelichting gegeven op de ontstane situatie en eisers geïnformeerd waarom aanleg van het afsluiterschema op de huidige locatie noodzakelijk was. Bij brief van 4 juli 2014 heeft GTS een toelichting gegeven op de ontstane situatie en haar excuses aangeboden voor het feit dat niet tijdig met eisers was gecommuniceerd. In de brief wordt verzocht om in nader overleg alsnog tot minnelijke overeenstemming te komen. Hierop heeft de gemachtigde van eisers per brief van 11 juli 2014 GTS gesommeerd tot nakoming van de overeenkomst en plaatsing van het afsluiterschema in het kavelpad. Bij brief van 22 augustus 2014 heeft GTS haar standpunt herhaald, zoals ook weergegeven in de brief van 4 juli 2014, dat verplaatsing van het afsluiterschema naar het kavelpad geen optie is. Verder heeft GTS aan eisers bij brief van 22 augustus 2014 een bedrag van € 25.000,-- bovenop de daadwerkelijk geleden en te lijden schade aangeboden, omdat GTS het betreurt dat er een misverstand is gerezen omtrent de locatie van het afsluiterschema. Tevens is een bedrag van € 5.000,-- aangeboden voor de kosten van rechtsbijstand. Er is een reactietermijn van vier weken gegeven; eisers hebben het bod evenwel niet geaccepteerd. Verder heeft op 18 februari 2015 een hoorzitting als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de BP plaatsgevonden. In het proces-verbaal van de hoorzitting staat op pagina 2 vermeld dat de eventuele schade die bestaat uit het geen gewassen kunnen verbouwen, wordt vergoed. Ook op pagina 3 van het verslag wordt expliciet vermeld dat een volledige schadeloosstelling wordt toegekend.
Eisers erkennen ook dat een bedrag is aangeboden voor de instandhouding van het afsluiterschema naast het kavelpad. Uit de gevoerde correspondentie, het proces-verbaal van de hoorzitting en de door eisers gestarte civiele procedures blijkt dat eisers het minnelijk overleg in wezen geen kans hebben gegeven, omdat zij zich op het principiële standpunt hebben gesteld dat het afsluiterschema in het kavelpad moet komen en niet wensen te overleggen over de locatie van het afsluiterschema op enkele meters afstand van het kavelpad. Eisers zeggen principieel in deze zaak te staan en geen zin te hebben in compensatie achteraf. Dat niet langs minnelijk weg tot overeenstemming is gekomen is aldus niet het gevolg van niet serieuze en onredelijke pogingen van GTS om tot overeenstemming te komen. De rechtbank merkt in dat verband op dat eisers op zich niet gehouden zijn om over de locatie waarop het afsluiterschema thans is aangelegd te onderhandelen. Echter, alsdan kan niet worden gezegd dat verweerder vervolgens een onjuiste beoordelingsmaatstaf heeft aangelegd bij diens vergewisplicht, die voortvloeit uit artikel 2, vijfde lid, van de BP.
5.1.
Eisers voeren in dit verband aan dat, anders dan verweerder stelt, de toetsingsgrond dat in het gebruik van de onroerende zaak niet meer belemmering plaatsvindt dan redelijkerwijs nodig is, in het minnelijk overleg wel degelijk een rol speelt.
5.1.1.
In dit verband overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 4, eerste lid, van de BP het Gerechtshof het besluit tot opleggen van een gedoogplicht kan vernietigen hetzij op grond dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van de onroerende zaak waarop de gedoogplicht betrekking heeft, onteigening vorderen, hetzij op grond dat de gedoogplicht het gebruik van die zaak meer belemmert dan redelijkerwijze voor de aanleg, de instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk nodig is. Naar het oordeel van de rechtbank houdt serieus overleg niet in dat invulling wordt gegeven aan de wettelijke eis dat niet meer belemmering plaatsvindt dan redelijkerwijs nodig is voor de aanleg en de instandhouding van het werk. Het toetsingscriterium van het minnelijk overleg kan niet worden gelinkt aan het toetsingscriterium of de instandhouding van het werk niet meer belemmering met zich meebrengt dan redelijkerwijs nodig is. Dat is niet conform het systeem van de wet. Uitsluitend het Gerechtshof buigt zich over dit laatste criterium, niet (mede) de bestuursrechter. De bestuursrechter zal zich moeten buigen over de vraag of verweerder heeft onderzocht of serieus en redelijk minnelijk overleg is gevoerd, voorafgaande aan het opleggen van de onderhavige gedoogplicht, los van de vraag of er in het gebruik van de onroerende zaak niet meer belemmering plaatsvindt dan redelijkerwijze nodig is voor de instandhouding van het werk. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in onderhavig geval van de zijde van GTS een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. De beroepsgrond slaagt niet.
6. Nu gelet op het voorgaande is voldaan aan artikel 2, vijfde lid, van de BP ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet mocht besluiten om eisers te verplichten om de instandhouding van het afsluiterschema te gedogen. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder het belang bij de instandhouding van het afsluiterschema in redelijkheid zwaarder laten wegen dan het belang van eisers bij het ongestoord gebruik van hun eigendom.
7. Eisers stellen zich tenslotte op het standpunt dat het veiligheidsaspect een nadrukkelijke toets vergt; zo nodig dienen ten behoeve van de veiligheid voorschriften aan de gedoogbeschikking te worden verbonden. Verweerder heeft in dit verband te kennen gegeven dat slechts in zeer uitzonderlijke gevallen voorwaarden worden verbonden aan een gedoogbeschikking, bijvoorbeeld ingeval sprake is van zeer specifieke veiligheidsrisico’s. In onderhavig geval is dat volgens verweerder evenwel niet aan de orde, omdat het afsluiterschema ondergronds is aangelegd aan de rand van een kavelpad en in een akkerbouwperceel. De constructie van het afsluiterschema is dusdanig gerealiseerd, dat het schema geschikt is voor de huidige ligging in een akkerbouwperceel, aldus verweerder.
De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de veiligheid in onderhavige geval onvoldoende is geborgd en verweerder voorschriften aan de gedoogbeschikking had moeten verbinden. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
9. Voor een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, mr. T.F. Bruinenberg en
mr. V. van Dorst, leden in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.