Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/4150
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 maart 2017 in de zaak tussen
de heer en mevrouw [eisers] e.a., te Coevorden, eisers
(gemachtigde: mr. C.E. van Staveren),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden, verweerder
(gemachtigde: J. Buurman).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving van eisers afgewezen.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit -met instemming van verweerder- rechtstreeks beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2016. Namens eisers is
[eiser] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) te benoemen teneinde de rechtbank van advies te dienen. Op 28 juli 2016 heeft de StAB de rechtbank van advies voorzien. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren en hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De StAB heeft bij rapport van 12 oktober 2016 een nader advies gegeven naar aanleiding van de reacties van partijen.
Met toestemming van partijen doet de rechtbank uitspraak zonder nadere zitting.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Bij besluit van 12 oktober 2006 heeft verweerder aan de rechtsvoorganger van V.O.F. [naam 1] ( [naam 2] ) een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een melkrundveehouderij met mestvergistingsinstallatie op het perceel [adres] te Coevorden (hierna: het perceel). Eisers wonen in de directe omgeving van de inrichting.
1.2.
Op 4 maart 2013 is het perceel verkocht aan V.O.F. [naam 1] (hierna: [naam 1] ). Begin juli 2014 is de exploitatie van de inrichting (melkveehouderij en vergistingsinstallatie) overgedragen aan [naam 3] (hierna: [naam 3] ) Op 23 december 2014 is het deel van het perceel waarop de mestvergisters zijn geplaatst in eigendom overgedragen aan [naam 4] .
1.3.
Op 9 april 2015 hebben eisers een verzoek om handhaving ingediend. Eisers vragen verweerder handhavend op te treden tegen de met het bestemmingsplan strijdige exploitatie van een vergistingsinstallatie op het perceel.
1.4.
Bij brief van 7 mei 2015 heeft verweerder het voornemen tot afwijzing van het verzoek om handhaving aan eisers kenbaar gemaakt.
1.5.
Bij brief van 19 mei 2015 hebben eisers een zienswijze op het voornemen ingediend.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Daartoe heeft verweerder aangegeven dat op grond van de rechtszekerheid, gelet op de onherroepelijke vergunning van 12 oktober 2006, niet over kan worden gegaan tot handhaving. Verweerder heeft erkend dat, omdat het agrarisch bedrijf met mestvergister op het perceel het digestaat niet alleen op de tot het bedrijf behorende gronden gebruikt maar ook naar derden afvoert, de bedrijfsvoering niet binnen het vigerende bestemmingsplan past. Verweerder heeft vervolgens beoordeeld of het gebruik op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Daarbij is van belang of het gebruik was toegestaan in het vorige bestemmingsplan. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS, 22 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2167) stelt verweerder vast dat -achteraf bezien- de vergistingsactiviteiten op het perceel niet binnen de agrarische bestemming pasten ten tijde van de verlening van de vergunningen. Dit betekent volgens verweerder niet dat hij bevoegd is om handhavend op te treden. De vergunningen zijn verleend, terwijl verweerder op de hoogte was van het beoogde gebruik. Deze vergunningen zijn inmiddels onherroepelijk. De rechtszekerheid die de in rechte onaantastbare vergunningen met zich brengen maakt dat verweerder geen gebruik kan maken van de bevoegdheid om tot handhaving op grond van het bestemmingsplan te besluiten.
3. De rechtbank stelt voorop dat, zoals ter zitting is besproken, het verzoek om handhaving van 9 april 2015 enkel ziet op de met het bestemmingsplan strijdige exploitatie van de mestvergistingsinstallatie op het perceel.
4. In dat verband heeft verweerder de belanghebbendheid van eisers betwist onder verwijzing naar jurisprudentie van de AbRS.
4.1.
De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat eisers hinder van enige betekenis ondervinden ten gevolge van de inrichting. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat van bewoners van de wijk Klinkenvier (waaronder naar alle waarschijnlijkheid één of meerdere eisers) klachten over geurhinder bij het college zijn binnengekomen, die zijn gevalideerd en waarvan een aantal gegrond is verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is alleen al vanwege de gegrond verklaring van deze klachten duidelijk dat sprake is van hinder van enige betekenis. Het betoog van verweerder slaagt niet.
5. Bij de beoordeling van de afwijzing van het verzoek om handhaving dient als eerste beoordeeld te worden of het huidige gebruik van de mestvergistingsinstallatie overeenkomt met de bepalingen zoals opgenomen in het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" dat op 9 december 2014 is vastgesteld.
5.1.
Op het perceel rust ingevolge het vigerende bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch met waarden - Beekdallandschap". Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels zijn de gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. In artikel 3.4.2, sub a, is bepaald dat het is toegestaan om binnen het bouwvlak mest of andere landbouwkundige (bij)producten te vergisten, te drogen, te vergassen of te destilleren en dat de daarbij vrijkomende energie (zoals elektriciteit of gas) verhandeld mag worden. Daarbij geldt als voorwaarde op de bouwvlakken die niet in de als zodanig aangeduide "grootschalige landbouwgebieden" liggen, zoals bij het onderhavige perceel het geval is, dat het bedrijf in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij) producten mag verwerken en daar eventueel eigen of niet eigen cosubstraten aan mag toevoegen. Het eventuele digestaat dient op de tot het bedrijf behorende gronden te worden gebruikt.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het digestaat niet alleen op de tot het bedrijf behorende gronden wordt gebruikt, zodat reeds daarom geconcludeerd moet worden dat de mestvergistingsinstallatie in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan wordt geëxploiteerd. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat de StAB heeft opgemerkt dat de mestvergister los van het daar tevens gevoerde melkrundveebedrijf functioneert. De omliggende agrarische gronden staan volgens de StAB niet ten dienste van de mestvergister. Dit betekent volgens de StAB dat de mestvergister dus niet in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij) producten verwerkt en hiermee niet wordt voldaan aan de in het bestemmingsplan opgenomen voorwaarde dat het bedrijf in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten mag verwerken. Gelet hierop staat vast dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan zodat de rechtbank geen aanleiding ziet de onduidelijkheid ten aanzien van het gebruik van eigen mest of landbouwkundige (bij) producten nader te beoordelen.
6. Nu vaststaat dat sprake is van met het vigerende bestemmingsplan strijdig gebruik komt de vraag aan de orde of dit gebruik onder het overgangsrecht gebracht kan worden.
6.1.
Ingevolge artikel 44, lid 44.2, onder 1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge sub 4 is het overgangsrecht niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangs-bepalingen van dat plan.
Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1995" rustte op het perceel de bestemming "Landelijk gebied" met nadere aanduiding "agrarisch bedrijf".
Ingevolge artikel 4, lid 1, onder e, van het bestemmingsplangebied "Buitengebied 1995" waren gronden met de bestemming "Landelijk gebied" onder andere bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 4, lid 2, onder a, van de planregels was ter plaatse van de aanduiding "agrarisch bedrijf" bebouwing toegestaan, mits gegroepeerd binnen een aaneengesloten oppervlak van 1 ha.
Ingevolge artikel 1 onder p, van de planregels dient onder 'agrarisch bedrijf' te worden verstaan: een agrarisch bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of houden van dieren.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat gelet op het StAB-advies en de reactie van partijen daarop geen discussie (meer) bestaat over de vraag of de exploitatie van de mestvergister in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied 1995". De rechtbank concludeert dat nu vast staat dat de exploitatie van de mestvergister in strijd is met dit bestemmingsplan dit betekent dat het overgangsrecht zoals weergegeven onder 6.1 niet van toepassing is.
7. Nu vast staat dat de exploitatie van de mestvergister in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en ook niet onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan gebracht kan worden, resteert de vraag of verweerder door middel van vergunningverlening het strijdige gebruik heeft toegestaan.
7.1.
De StAB licht in het advies toe dat op 17 oktober 2006 twee bouwvergunningen zijn verleend. Eén voor de bouw van de mestvergister en één voor een motorhuis ten behoeve van de mestvergister. In beide aanvragen is onder de kop "Gebruik bouwwerk" aangegeven dat het gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende terreinen na uitvoering van de werkzaamheden 'Agrarisch' is. De StAB wijst erop dat met een bouwvergunning geen gebruik wordt vergund. Wel kan het beoogde gebruik van een bouwwerk een reden zijn om geen bouwvergunning te verlenen. In dit verband wordt gewezen op vaste jurisprudentie van de AbRS (ECLI:NL:RVS:2013:2589). Daarin oordeelt de AbRS dat "een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan slechts kan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend". De StAB stelt vast dat in het voorliggende geval verweerder destijds onbewust in strijd met de toen geldende planregeling een bouwvergunning heeft verleend voor een bouwwerk dat niet anders gebruikt kan worden dan als mestvergister. De door verweerder aangehaalde jurisprudentie kan volgens de StAB niet tot de conclusie leiden dat sprake is van in rechte onaantastbare vergunningen die met zich meebrengen dat niet meer handhavend opgetreden kan worden.
7.2.
Verweerder stelt zich, zoals blijkt uit het bestreden besluit en de reactie op het StAB-advies, op het standpunt dat de rechtszekerheid die de in rechte onaantastbare vergunningen met zich meebrengt, maakt dat geen gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid om tot handhaving op grond van het bestemmingsplan te besluiten.
7.3.
De rechtbank stelt voorop dat de in het StAB-advies neergelegde conclusie dat met de bouwvergunning van 17 oktober 2006 geen gebruik is vergund, gelet op vaste jurisprudentie van de AbRS (ECLI:NL:RVS:2011:BR5662) niet zonder meer gevolgd kan worden. Naar het oordeel van de rechtbank kan een gebruik ook geacht worden rechtstreeks uit een bouwvergunning voort te vloeien, wanneer verweerder had behoren te weten dat dit gebruik in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
7.3.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het onderhavige geval op de hoogte was van het beoogde gebruik. Verweerder had daartoe de beschikking over de informatie zoals opgenomen in de bouwaanvraag. Daarbij komt de met de bouwaanvraag samenhangende omstandigheid dat eveneens een aanvraag om een milieuvergunning was ingediend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich bewust was van het beoogde gebruik. Nu in het destijds vigerende bestemmingsplan onder de bestemming 'Agrarisch' onder meer de uitoefening van een agrarisch bedrijf wordt verstaan en ingevolge artikel 1, onder p, van de planregels onder 'agrarisch bedrijf' een agrarisch bedrijf wordt verstaan dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of houden van dieren is de rechtbank van oordeel dat verweerder had behoren te weten dat het beoogde gebruik in strijd was met het destijds vigerende bestemmingsplan. Het enkele feit dat de AbRS eerst in de uitspraak van 22 augustus 2007 heeft uitgesproken dat een mestvergister in het daar aan de orde zijnde geval niet onder de bestemming 'agrarisch' kan worden gebracht, doet hier niet aan af, nu verweerder gehouden was op basis van de in dit geval ingediende aanvraag te beoordelen of het beoogde gebruik paste binnen het ter plaatse vigerende bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder gelet op de genoemde planregels had behoren te weten dat sprake was van met deze regels strijdig gebruik. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder met de verlening van de bouwvergunning van 17 oktober 2006 impliciet ontheffing heeft verleend voor het beoogde gebruik.
7.3.2.
In tegenstelling tot verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit gegeven verweerder niet elke bevoegdheid tot handhaving ontneemt. Immers de impliciete ontheffing is beperkt tot het destijds beoogde gebruik. Indien ten tijde van het handhavings-verzoek sprake was van een gebruik dat naar aard en omvang groter was dan het impliciet vergunde beoogde gebruik dan is verweerder gehouden over te gaan tot handhaving.
7.3.3.
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag om bouwvergunning ziet op het plaatsen van een mestvergistingsinstallatie, waarbij is aangegeven dat sprake is van agrarisch gebruik. Ook is in deze aanvraag opgenomen dat een milieuvergunning nodig is. De aanvraag milieuvergunning ziet op het oprichten van een melkrundveehouderij met een mestvergistingsinstallatie. Voor wat betreft de melkrundveehouderij gaat het om een uitbreiding van de veestapel. Ten aanzien van de mestvergistingsinstallatie is duidelijk dat het gaat om een vergister waarin biogas wordt geproduceerd, waarbij sprake is van een proces met vooropslag, biovergisters, biogasopslag, warmtekrachtinstallaties en naopslag. Er is sprake van opslag van vaste mest, compost en organisch afval. Uit het aanvraag-formulier voor de milieuvergunning kan verder worden afgeleid dat de opgenomen vervoersbewegingen met name betrekking hebben op de melkrundveehouderij. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit punt 11 'Verkeer' dat er geen verkeersbewegingen zijn die zien op de aanvoer van mest dan wel organisch afval ten behoeve van de mestvergistingsinstallatie. Dit geldt eveneens voor de afvoer van mest. Ook onder punt 13 'Geluid' wordt geen melding gemaakt van het laden/lossen van mest of andere stoffen ten behoeve van de mestvergistingsinstallatie. Ook zijn beperkingen in deze aanvraag opgenomen met betrekking tot de opslag van de mest en andere materialen/producten. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het beoogde gebruik ten tijde van de vergunningverlening zag op een mestvergistingsinstallatie waar -voornamelijk- mest, organische materialen of producten van de positieve lijst van de eveneens op het perceel gevestigde melkrundveehouderij verwerkt zouden worden.
7.3.4.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat met de impliciete vergunning van het beoogde gebruik een situatie is ontstaan waarin geen sprake meer is van een bevoegdheid tot handhaving. Nu op basis van de aanvraag om een bouwvergunning en de daarmee samenhangende aanvraag om een milieuvergunning vastgesteld kan worden wat de aard en omvang van het beoogde gebruik was had verweerder moeten onderzoeken of de exploitatie van de mestvergistingsinstallatie ten tijde van het handhavingsverzoek het impliciet vergunde gebruik overschrijdt. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. De rechtbank is van oordeel dat op basis van de genoemde aanvragen voldoende vast staat dat het beoogde gebruik zag op een duidelijke samenhang tussen de melkveehouderij en de mestvergistingsinstallatie. Daarbij is niet volledig uitgesloten dat er in beperkte omvang mest of andere materialen/producten van buiten de inrichting worden aangevoerd. Wel is uitgesloten, zoals ook in het vigerende bestemmingsplan is vastgelegd, dat digestaat wordt afgevoerd. Vast staat dat ten tijde van het handhavingsverzoek zowel grote hoeveelheden mest werden aangevoerd als digestaat werd afgevoerd. Dit betekent dat sprake is van een overtreding, zodat voor verweerder de beginselplicht tot handhaving geldt.
8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat het een bevoegdheid van verweerder is om een besluit op het handhavingsverzoek te nemen. Verweerder dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het handhavings-verzoek van eisers te beslissen.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het verzoek om handhaving van
9 april 2015 met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.237,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. L. Mulder en H. Pieffers, leden, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.