Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2040
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.J.P. Cats),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Miltenburg).
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2015 heeft verweerder eiseres een maatwerkvoorziening schoonmaakondersteuning, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb), toegekend.
Bij besluit van 23 oktober 2015 heeft verweerder voor de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 het pgb van eiseres vastgesteld op een bedrag van € 2.156,39.
Bij besluit van 30 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 19 oktober 2016 heeft de rechtbank het beroep doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Bij brief van 22 maart 2017 zijn partijen geïnformeerd over de rechtsvraag die op de zitting aan orde zal komen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres is onder meer bekend met een gewrichtsaandoening en een cardiale aandoening. Hierdoor is zij beperkt in haar houding en mogelijkheden om zich te bewegen (mobiliteit). Bij besluit van 23 mei 2013 heeft verweerder op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Wmo 2007) aan eiseres een maatwerkvoorziening toegekend ten behoeve van een schoon en leefbaar huis, waarbij wasverzorging, lichte en zware huishoudelijke taken en regievoering zijn meegenomen. Genoemde voorziening is toegekend naar een omvang van vier uur en 55 minuten. Aan haar is daarvoor een pgb verleend. De zwager van eiseres (zwager) verleent de huishoudelijke hulp en eiseres betaalt hem daarvoor uit het pgb.
1.2.
In verband met een beleidswijziging pgb differentiatie en algemene wasvoorziening per 1 januari 2015, heeft een herbeoordeling ter zake van de hoogte van het pgb en het daarop gebaseerde aantal uren plaatsgevonden. Daartoe is een huisbezoek op het adres van eiseres afgelegd en is tevens dossieronderzoek verricht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 20 maart 2015. In dit rapport heeft de Wmo-consulent aan verweerder geadviseerd eiseres een indicatie voor een individuele voorziening in de vorm van een pgb tot 1 januari 2017 toe te kennen voor drie uur en 55 minuten per week en de hoogte van het pgb vast te stellen op 50% van het tarief van € 21,05 per uur (€ 10,53 per uur).
1.3.
Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 23 maart 2015 aan eiseres met ingang van 1 april 2015 een maatwerkvoorziening schoonmaakondersteuning toegekend, in de vorm van een pgb voor de daarin genoemde taken. In genoemd besluit is over de periode van 1 april 2015 tot 1 juli 2015 de hoogte van het pgb vastgesteld op een tarief van 100% en over de periode van 1 juli 2015 tot en met 31 december 2016 op een tarief van 50%. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de schoonmaakondersteuning wordt geleverd door iemand uit het sociale netwerk van eiseres. Voor het (laten) doen van de was, is eiseres verwezen naar de algemene wasvoorziening. Eiseres heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij besluit van 1 mei 2015 (financieel besluit 2015) heeft verweerder voor de periode van 1 april 2015 tot en met 1 juli 2015 het pgb bepaald op een bedrag van € 1.345,45 en voor de periode van 1 juli 2015 tot en met 31 december 2015 op een bedrag van € 1.084,09. De berekening daarvan is gebaseerd op een indicatie van drie uur en 55 minuten per week. Eiseres heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij besluit van 23 oktober 2015 (financieel besluit 2016) heeft verweerder voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 het pgb bepaald op een bedrag van € 2.156,39. De berekening daarvan is gebaseerd op een indicatie van drie uur en 55 minuten per week. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 het standpunt ingenomen dat de hoogte van het pgb is gedifferentieerd. Voor eiseres geldt het tarief van 50%, zijnde € 15,40, omdat de hulpverlener afkomstig is uit haar sociale netwerk. Dat de hulpverlener kwalitatief hoogwaardige hulp zou bieden op basis van ervaring, leidt niet tot een verhoging van het tarief van 50%. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat van het sociale netwerk verwacht mag worden dat zij hulp biedt zonder dat daarvoor een hogere vergoeding van 50% tegenover staat. Volgens verweerder wordt eiseres met de hulp van de zwager en de toegekende maatwerkvoorziening voldoende gecompenseerd voor haar beperkingen. Verweerder heeft het bestreden besluit onder meer gebaseerd op de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Emmen 2015 (de Verordening) en het Uitvoeringsbesluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Emmen 2015 (het Uitvoeringsbesluit).
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
De rechtbank stelt ter bepaling van de omvang van het geding vast dat eiseres bij besluit van 23 maart 2015 in aanmerking is gebracht voor een maatwerkvoorziening schoonmaakondersteuning, in de vorm van een pgb. In dat besluit is vermeld dat het pgb de volgende taken omvat, te weten licht huishoudelijke taken, zwaar huishoudelijke taken, regievoering, opvang en verzorging kinderen en maaltijd bereiding (brood en warme maaltijd). Ook is daarin vermeld dat over de periode van 1 april 2015 tot 1 juli 2015 de hoogte van het pgb 100% is en over de periode van 1 juli 2015 tot en met 31 december 2016, 50%. Dit op de grond dat de schoonmaakondersteuning wordt geleverd door iemand uit het sociale netwerk van eiseres. De rechtbank overweegt dat in voornoemd besluit niet het aantal uren van de schoonmaakondersteuning wordt genoemd, maar alleen de taken die het pgb omvat. Pas in de twee nadien volgende financiële besluiten over respectievelijk de jaren 2015 en 2016 wordt het aantal uren voor de toegekende schoonmaakondersteuning genoemd. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat sprake is van gefaseerde besluitvorming, waarbij de besluitvorming pas is afgerond met het noemen van het concrete aantal uren voor schoonmaakondersteuning waarop eiseres recht heeft. Dit betekent dat eiseres met het bezwaar tegen het primaire besluit van 23 oktober 2015 ook bezwaar heeft gemaakt tegen de in het besluit van 23 maart 2015 opgenomen tarifering van het pgb. Gelet hierop maakt de tarifering dus onderdeel uit van de omvang van het geding, althans voor zover dit ziet op het jaar 2016. De rechtbank stelt vast, dat eiseres geen bezwaar heeft ingediend tegen het financieel besluit 2015.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat de wasverzorging tussen partijen niet meer in geschil is omdat de gemachtigde van eiseres ter zitting de beroepsgrond over de wasvoorziening heeft laten vallen. Het geschil tussen partijen ziet dus op de hoogte van het toegekende pgb over het jaar 2016.
3.3.
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat haar zwager door de drastische verlaging van het uurtarief van 50% voor schoonmaakondersteuning in feite niet langer in staat is om de noodzakelijke hulp te bieden. Door het lage uurtarief is het verkrijgen van schoonmaakondersteuning onmogelijk geworden en verweerder is daaraan ten onrechte voorbijgegaan. Het is voor eiseres niet mogelijk om andere hulp te vinden omdat haar sociale netwerk zeer gering is. Eiseres voert voorts aan dat voor het lage uurtarief van het pgb geen rechtvaardiging aanwezig is, omdat haar zwager als ervaren hulpverlener kwalitatief hoogwaardige hulp verleent. Door verweerder is volgens eiseres niet goed gemotiveerd waarom desondanks aan het lage uurtarief wordt vastgehouden. Eiseres wijst er daarbij op dat zij diverse medische klachten heeft op grond waarvan zij is aangewezen op maatschappelijke ondersteuning. Gelet op de medische situatie van eiseres acht zij een verhoging van het uurtarief van het pgb tot 100% aangewezen.
De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting in reactie op de voorgelegde rechtsvraag aangevoerd dat artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 een lex specialis is en derhalve geen ruimte biedt voor delegatie ter vaststelling van de hoogte van het pgb-tarief aan het college. De vaststelling van de hoogte van het pgb-tarief had in de Verordening zelf moeten zijn geregeld.
3.4.
Verweerder heeft zich ter zitting, onder verwijzing naar artikel 156 van Pro de Gemeentewet, op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om bevoegdheden te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In het door het college ter uitvoering van artikel 15, zesde lid, van de Verordening vastgestelde Uitvoeringsbesluit, zijnde een algemeen verbindend voorschrift, is de wijze van tarifering van het pgb en het daarin gemaakte onderscheid geregeld. Daarmee wordt volgens verweerder voldaan aan het bepaalde in artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015.
3.5.
Op grond van artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet kan de gemeenteraad de bevoegdheid (onder meer) tot het vaststellen van een verordening overdragen aan het college, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In het tweede en het derde lid wordt een aantal onderwerpen van delegatie uitgezonderd.
3.6.
In artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. Het tweede lid, onder b, bepaalt dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.
3.7.
In artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
3.8.
Ter uitvoering van de in 3.6 en 3.7 weergegeven artikelen heeft de gemeenteraad de Verordening vastgesteld. Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Verordening wordt de hoogte van een pgb bepaald aan de hand van en tot het maximum van de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate voorziening in natura en is toereikend voor de aanschaf daarvan, en wordt indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhoud en verzekering. In de daarop gegeven toelichting is, voor zover van belang, opgenomen dat het derde lid berust op artikel 2.1.3, tweede lid, onder b, van de wet, waarin staat dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld, waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.
3.9.
Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Verordening is het (uur)tarief voor professionele ondersteuning via een pgb gelijk aan de referentie persoonsgebonden budget van de vergelijkbare maatwerkvoorziening.
3.10.
Ingevolge artikel 15, vijfde lid, van de Verordening kan een cliënt aan wie een pgb wordt verstrekt, diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen betrekken van een derde of van een persoon die behoort tot het sociaal netwerk onder de voorwaarden dat:
a. deze persoon een lager tarief krijgt betaald voor zijn diensten dan het ingevolge het derde lid vastgestelde tarief en bedraagt maximaal een door het college vast te stellen percentage van de kostprijs van de maatwerkvoorziening in natura;
b. als de dienst zorg omvat waarvoor krachtens landelijk geldende kwaliteitscriteria een minimale opleiding vereist is de persoon over de desbetreffende kwalificatie beschikt;
c. tussenpersonen of belangbehartigers niet uit het pgb mogen worden betaald.
3.11.
Ingevolge artikel 15, zesde lid, van de Verordening kan het college nadere regels stellen over de hoogte van het pgb en het vaststellen van het pgb met inachtneming van wat in dit artikel is bepaald.
3.12.
Ter uitvoering van de in 3.11 genoemde bepaling heeft verweerder het Uitvoeringsbesluit vastgesteld. In artikel 2 van Pro het Uitvoeringsbesluit zijn de verschillende pgb-tarieven neergelegd. Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit bedraagt schoonmaakondersteuning geleverd door iemand uit het sociale netwerk maximaal 50% van het referentietarief voor schoonmaakondersteuning.
3.13.
De rechtbank stelt voorop dat de medebewindswet – in dit geval de Wmo 2015 –leidend is voor de bepaling van de aan de gemeenteraad toekomende bevoegdheden. Dit met inachtneming van de randvoorwaarden zoals deze zijn neergelegd in artikel 156 van Pro de Gemeentewet. Als de Wmo 2015, zijnde de wet waarop de betreffende verordenende bevoegdheid berust, de bevoegdheid exclusief aan de gemeenteraad zou voorbehouden althans zich tegen delegatie daarvan zou verzetten, dan is overdracht door de gemeenteraad van bepaalde onderwerpen aan verweerder niet geoorloofd. Uit de bewoordingen van de hiervoor onder 3.6 weergegeven bepalingen volgt dat de wijze waarop de hoogte van het pgb wordt vastgesteld in ieder geval moet zijn vastgelegd in de verordening van de gemeenteraad.
3.14.
In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 is in paragraaf 3.7 over het persoonsgebonden budget, voor zover hier van belang, opgenomen (Kamerstukken II 2013-2014, 33 841, nr. 3, blz. 39) dat de gemeente in de verordening moet opnemen op welke wijze de hoogte van het pgb in de gemeente wordt vastgesteld, dat gemeenten daarmee ook de mogelijkheid hebben om differentiatie aan te brengen in de hoogte van het pgb, dat gemeenten verschillende tarieven kunnen hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners en dat zij bij het vaststellen van tarieven in de verordening onderscheid kunnen maken tussen ondersteuning die wordt geleverd door bijvoorbeeld het sociale netwerk.
Deze passages duiden er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat de wetgever de verordenende bevoegdheid tot vaststelling van de hoogte van het pgb en de wijze van tarifering en het daarbij gemaakte onderscheid uitsluitend heeft willen voorbehouden aan de gemeenteraad.
3.15.
In lijn met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 november 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133), begrijpt de rechtbank de artikelen 2.1.3, tweede lid, onder b, en 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015, en de onder 3.14 weergegeven memorie van toelichting, zo dat de vaststelling van de hoogte van het pgb en de wijze van tarifering tot de essentialia moeten worden gerekend. Dit betekent dat die essentialia in beginsel in de in de artikelen 2.1.3, tweede lid, onder b, en 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 bedoelde verordening dienen te worden vastgelegd. Dit brengt mee dat de gemeenteraad bevoegd is de aan haar door de wetgever toegekende bevoegdheid tot regelgeving bij Verordening door te delegeren aan het college, indien in de Verordening (rand)voorwaarden zijn opgenomen die de invulling door het college voldoende nader begrenzen.
3.16.
De rechtbank stelt vast dat in artikel 15, derde tot en met het vijfde lid, van de Verordening (concrete) voorwaarden zijn opgenomen over de wijze waarop de hoogte van het pgb wordt vastgesteld en de wijze van tarifering van een pgb en het daarbij gemaakte onderscheid. Deze voorwaarden zijn voldoende objectief bepaalbaar. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de aard van de bevoegdheid van de artikelen 2.1.3, tweede lid, onder b, en 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 zich niet verzet tegen delegatie. Dit betekent dat de delegatie bij de door de gemeenteraad vastgestelde Verordening rechtsgeldig heeft plaatsgevonden, zodat verweerder bevoegd is de hoogte van het pgb en de tarifering in het Uitvoeringsbesluit te regelen. Daarbij is van belang dat de vaststelling van het resultaat door de gemeenteraad kan worden getoetst aan de hand van de in artikel 15, derde tot en met vijfde lid, van de Verordening gestelde voorwaarden en aan de op grond van de Wmo 2015 geldende compensatieplicht. Daarmee is de toekenning van een toereikende compensatie op het niveau van de Verordening afdoende verzekerd.
4. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of het door verweerder vanaf 1 januari 2016 voor eiseres vastgestelde pgb-tarief van € 15,40 per uur voor begeleiding eiseres voldoende compenseert voor haar beperkingen.
4.1.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat door de drastische verlaging van het uurtarief haar hulpverlener (zwager) in feite niet meer de voor haar zo dringend noodzakelijke hulp kan bieden. Hoewel niet in geschil is dat eiseres diverse medische klachten heeft, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij met het aan haar toegekende uurtarief van 50% niet in staat is om tot zelfredzaamheid en participatie te komen dan wel dat schoonmaakondersteuning door haar zwager niet meer mogelijk is. Dat de zwager van eiseres kwalitatief hoogwaardige hulp biedt op basis van zijn ervaring, leidt niet tot de conclusie dat verweerder daarin aanleiding had behoren te zien een hoger pgb-tarief dan 50% toe te kennen aan eiseres. Dat eiseres om persoonlijke redenen liever hulp krijgt van haar zwager is begrijpelijk, maar is niet voldoende voor de conclusie dat een hoger pgb-tarief aangewezen is. De rechtbank wijst in dit verband nog op één van de uitgangspunten van de Wmo 2015, namelijk dat de burger en diens naaste omgeving een belangrijke rol spelen bij het compenseren van de beperkingen.
4.2.
Uit 4.1 volgt dat het door verweerder vastgestelde uurtarief van 50% voor begeleiding individueel voldoet aan de compensatieplicht op grond van de Wmo 2015.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Laman, voorzitter, mr. K. Wentholt en mr. H. Pieffers, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Gemeenteraad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.