Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1951
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2017 in de zaak tussen
[naam 1], te De Wilp, eiser
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Marum, verweerder
(gemachtigden: M. Renkema, S.M.S.Y. Gemmink en R.A. Vegter).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiser op grond van de Jeugdwet (JW) in aanmerking gebracht voor kortdurend verblijf voor één etmaal per week, tegen een tarief van € 23,10 per etmaal en begeleiding individueel informeel voor 11 uur per week, tegen een tarief van € 15,40 per uur. De toegekende indicatie geldt voor de periode van 1 augustus 2016 tot 31 januari 2018.
Bij besluit van 17 januari 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder het primaire
besluit I ingetrokken en bepaald dat eiser op grond van de JW in aanmerking komt voor 660 uur per jaar individuele begeleiding informeel, tegen een tarief van € 15,40 per uur. Daarnaast is de voorziening kortdurend verblijf informeel toegekend voor 114 maal per jaar, tegen een tarief van € 23,10 per etmaal. Daarnaast is eiser in aanmerking gebracht voor de voorziening begeleiding groep informeel, voor 114 dagdelen per jaar, tegen een tarief van
€ 15,40 per dagdeel. De toegekende indicatie geldt voor de periode van 1 augustus 2016 tot 31 januari 2018.
Bij besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft verweerder een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2017. Voor eiser zijn zijn ouders verschenen [namen ouders]), bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De zaak is gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder de nrs. LEE 17/1949 en LEE 17/1950. De uitspraken worden afzonderlijk gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser had eerder een indicatie voor begeleiding in de vorm van persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Algemene Wet bijzondere Ziektekosten (AWBZ). In verband met de overgang van de AWBZ naar de JW is de indicatie bij besluit van 25 september 2015 ambtshalve verlengd tot uiteindelijk 1 augustus 2016. Op 31 maart 2016 heeft een keukentafelgesprek plaatsgevonden waar door een medewerker van het Centrum voor Jeugd en Gezin Westerkwartier (CJG) de situatie van eiser en die van zijn broer en zus [naam 2] en [naam 3] met zijn ouders is besproken. Eiser en zijn ouders zijn het niet eens met het hieruit voortvloeiende advies Jeugdhulp en met het gezinsplan.
1.2.
Uit het advies blijkt - samengevat - dat eiser bekend is met ADHD en PDD-NOS. Hij heeft veel moeite met veranderingen en schakelmomenten. De zelfredzaamheid van eiser is niet leeftijdsadequaat. Eiser vertoont explosief gedrag en is daarin moeilijk af te remmen. De medewerker van het CJG heeft verweerder geadviseerd om af te wijken van het gestelde maximum van 7 uur informele begeleiding per week en met toepassing van de hardheidsclausule 11 uur informele zorg per week te indiceren. De medewerker van het CJG heeft daarnaast geadviseerd om de hulpverlening uit te breiden met professionele zorg voor de kinderen of opvoedondersteuning voor de ouders. De ouders hebben echter aangegeven dit niet te willen. Blijkens het adviesrapport van CJG is - in afwijking van de wens van de ouders - negatief geadviseerd voor toezicht gedurende 24 uur per dag omdat, zo blijkt uit het advies, het houden van toezicht een gebruikelijke taak van ouders is.
1.3.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit I genomen. Naar aanleiding van het hiertegen gemaakte bezwaar heeft op 7 september 2016 een hoorzitting plaatsgevonden. Naar aanleiding van hetgeen tijdens die hoorzitting door de ouders van eiser naar voren is gebracht heeft het CJG nader onderzoek gedaan en is er een nieuw advies door het CJG afgegeven. Op basis daarvan heeft verweerder het primaire besluit II genomen. Aan dat besluit heeft verweerder een nieuw (ongedateerd) advies van het CJG ten grondslag gelegd. Op 1 maart 2017 heeft er een tweede hoorzitting plaatsgevonden.
1.4.
De Commissie behandeling bezwaarschriften (commissie) heeft verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren. De commissie vindt dat de adviezen van het CJG zorgvuldig tot stand zijn gekomen en ziet geen reden te twijfelen aan de indicatie voor zover het om het aantal uren gaat. De commissie vindt wel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat het toegekende informele tarief eiser voldoende compensatie biedt. De Commissie adviseert mede daarom een proceskostenvergoeding toe te kennen.
1.5.
Verweerder is in het bestreden besluit gemotiveerd afgeweken van het advies van de commissie. Onder verwijzing naar het door verweerder gehanteerde beleidskader, acht verweerder het informele tarief in dit geval passend. In het bestreden besluit wordt het bezwaar ongegrond verklaard.
2. In beroep heeft eiser zowel de omvang van de vastgestelde indicatie als de toekenning van het informele tarief betwist, mede omdat deze tarieven zijn neergelegd in beleid en niet in een verordening. In verband met dit laatste aspect heeft verweerder op 24 oktober 2017 een gewijzigd besluit op bezwaar genomen (bestreden besluit II). Met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II. Dit betekent dat het beroep niet ontvankelijk dient te worden verklaard voor zover het zich richt tegen het bestreden besluit I.
3. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de fase van bezwaar het primaire besluit I heeft gewijzigd. Het bezwaar van eiser is terecht beoordeeld als mede gericht tegen het primaire besluit II. In verband hiermee had verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit I niet ontvankelijk dienen te verklaren. Het beroep dient reeds om deze reden gegrond te worden verklaard. Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder in het primaire besluit II het aantal geïndiceerde uren heeft verhoogd op basis van een alsnog door verweerder verricht onderzoek. In verband hiermee heeft eiser aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. Deze beroepsgrond slaagt en de rechtbank zal ook om deze reden het beroep gegrond dienen te verklaren. De stelling van verweerder dat eiser in eerste instantie geen medewerking wilde verlenen aan een onderzoek en een nader onderzoek slechts daarom noodzakelijk was, is onvoldoende om geen proceskostenvergoeding toe te kennen. Verweerder heeft immers een onderzoeksplicht.
4. Voor zover eiser in beroep de indicatie voor wat betreft het aantal uren, de zorgvuldigheid en inzichtelijkheid van het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek en de hoogte van het pgb, heeft betwist, komt de rechtbank tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de JW beoordeelt verweerder of een jeugdige jeugdhulp nodig heeft om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Ten behoeve hiervan treft verweerder voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt verweerder een deskundige toeleiding naar de aangewezen voorziening. Daarbij houdt verweerder rekening met de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en de ouders.
Zoals de CRvB heeft overwogen in zijn uitspraak van 1 mei 2017 (CRVB:2017:1477) volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de JW dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.
4.2.
De rechtbank overweegt dat voorafgaand aan het bestreden besluit I het CJG gesprekken heeft gevoerd met de ouders van eiser. Naar aanleiding van het bezwaar, waarin over de gespreksverslagen is opgemerkt dat “te veel [fouten] zijn [gemaakt] om hier uiteen te zetten”, heeft verweerder nieuw onderzoek gedaan en, zoals blijkt uit de gespreksverslagen, in dit verband twee gesprekken gevoerd met de ouders. Ook met eiser zelf is gesproken, evenals met de school en met een tweetal zorgverleners. Dat er niet naar de gespreksdeelnemers is geluisterd of dat hierbij allerlei fouten zijn gemaakt, is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank overweegt hierbij dat verweerder voldoende zorgvuldig de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen van eiser heeft vastgesteld. Verweerder heeft medische informatie bij zijn onderzoek betrokken en er is geen verschil van inzicht tussen partijen over de door verweerder aangenomen diagnoses.
4.3.
Eiser neemt het standpunt in dat de omvang van de noodzakelijke jeugdhulp niet deugdelijk is vastgesteld. Volgens eiser is niet inzichtelijk waarom er tot de in het bestreden besluit vastgelegde indicatie is gekomen. Daarbij heeft eiser het standpunt ingenomen dat verweerder geen acht heeft geslagen op het feit dat niet alleen eiser, maar ook zijn broer en zus psychische problemen hebben en daarom jeugdhulp nodig hebben. Hierdoor is volgens eiser de totale hulpbehoefte niet duidelijk in beeld gebracht. Hierbij betoogt eiser ook dat het gezin nu in totaal veel minder hulp krijgt dan onder de AWBZ het geval was mede omdat er geen begeleiding groep is geïndiceerd.
Verweerder is van oordeel dat het onderzoek zorgvuldig is verricht en dat voldoende deugdelijk is gemotiveerd waarom tot het aantal uren is gekomen. Verweerder heeft aan eiser begeleiding individueel toegekend voor 660 uur per jaar; kortdurend verblijf voor 114 keer per jaar en begeleiding groep voor 114 dagdelen per jaar. In het verweerschrift heeft verweerder een overzicht gegeven van de onder de AWBZ toegekende indicatie en de indicatie die nu tussen partijen in geschil is.
4.4.
Allereerst overweegt de rechtbank dat er, anders dan eiser stelt, wel begeleiding groep is geïndiceerd. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt dus niet. Uit de vergelijking tussen AWBZ- en JW-zorg die verweerder in het verweerschrift heeft gemaakt, blijkt dat de indicatie voor eiser, vergeleken met de AWBZ, zowel voor begeleiding individueel, als voor begeleiding groep als voor kortdurend verblijf, (iets) is verhoogd. Dit is ook zo voor zijn broer en zus, zodat de stelling van eiser dat het gezin in totaal minder hulp krijgt, niet kan slagen. Dat men, zoals ter zitting aan de orde is gekomen, onder de AWBZ meer vrijheid had om het pgb te besteden als men in totaal maar onder het toegekende budget bleef, kan er niet aan af doen dat eiser méér uren geïndiceerd heeft gekregen zodat er geen grond voor het oordeel is dat hij, vergeleken met de AWBZ-toekenning, is te kort gedaan.
4.5.
De rechtbank overweegt dat verweerder zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de jeugdhulpvraag, de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. De rechtbank overweegt dat blijkens een bij het verweerschrift gevoegd rapport van het CJG van 16 november 2017 naar aanleiding van een melding wordt bezien welke medewerker geschikt is om deze melding te beoordelen. De specifieke expertise van de medewerkers wordt daarbij betrokken. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de deskundigheid van de in dit geval ingeschakelde medewerker, waarbij zij de inhoud van de verschillende verslagen en adviezen in het procesdossier heeft betrokken. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding te komen tot het oordeel dat de medewerker van het CJG externe deskundigheid had moeten inschakelen. De rechtbank overweegt verder dat de medewerkers van het CJG in staat moeten worden geacht de vertaalslag te maken van de beschreven problematiek naar het aantal te indiceren uren. De rechtbank acht de advisering door het CJG voldoende ook in dit opzicht voldoende inzichtelijk. Dat deze vertaalslag onjuist is, heeft eiser ook niet anders betwist dan door te stellen dat deze onjuist is en dat eiser meer uren behoeft.
4.6.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit alle geïndiceerde uren als ‘informeel’ heeft toegekend. Zowel bij de indicatie individuele begeleiding, als bij kortdurend verblijf, als bij begeleiding groep wordt deze toevoeging gehanteerd, waarbij in verband met de individuele begeleiding wordt gemotiveerd dat de hardheidsclausule is toegepast en is afgeweken van het maximum van zeven uur informele individuele begeleiding per week. Niet duidelijk is hoe deze duiding als informele hulp zich verhoudt tot de hulp die door de ouders wordt verricht. Weliswaar staat in het advies van het CJG expliciet dat duidelijk is dat de zorg bovengebruikelijk is, maar hoe dit oordeel zich verhoudt tot het aantal geïndiceerde uren is niet duidelijk. Niet duidelijk is welke zorg van de ouders kan worden verwacht als ‘eigen kracht’, voor welk deel van door de ouders verleende zorg zij een pgb krijgen dan wel voor welk deel van de zorg niet de ouders maar derden verantwoordelijk zijn.
4.7.
In dit verband is van belang dat in het bestreden besluit I aan de vaststelling dat sprake is van informele hulp een lager tarief is verbonden. Deze differentiatie in tarieven was neergelegd in de Nadere regels jeugdhulp 2015 (regels 2015). Eiser heeft tegen het bestreden besluit I aangevoerd dat, nu deze differentiatie in tarieven is neergelegd in de regels 2015, de totstandkoming van het pgb niet correct is en hierbij verwezen naar de uitspraak van de CRvB van 17 mei 2017 (LJN:NL:CRVB:2017:1803), waarin de CRvB in een zaak over de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 heeft geoordeeld dat de hoogte van de pgb-tarieven in de verordening zelf moet zijn neergelegd. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit II in deze uitspraak aanleiding gezien het bestreden besluit I in te trekken voor zover deze is gebaseerd op de Verordening jeugdhulp gemeente Marum 2015 (verordening 2015) en de regels 2015. Per 1 juli 2017 heeft verweerder de regels over de informele zorg en de daarbij horende tarifering zoals neergelegd in de regels 2015, (nader gepreciseerd) vastgelegd in de Verordening Jeugdhulp 2017 (verordening 2017). Het bestreden besluit II is gebaseerd op de per 1 juli 2017 gewijzigde verordening Jeugdhulp Marum 2017 (verordening 2017) en op de Nadere regels Jeugdhulp gemeente Marum 2017 (regels 2017). In artikel 4 van Pro de regels 2017 is neergelegd wat wordt verstaan onder formele dan wel informele hulp. In de verordening 2017 zijn de tarieven voor formele en informele zorg opgenomen.
4.8.
De rechtbank overweegt dat er geen reden is om voor de JW niet ook te oordelen dat de hoogte van de pgb-tarieven in de verordening zelf moeten zijn neergelegd. Verweerder heeft de verordening dus terecht opnieuw vastgesteld. Anders dan verweerder meent, betekent dit echter niet dat de formele grondslag van het - ingetrokken - bestreden besluit I is hersteld. De rechtbank overweegt allereerst dat de verordening 2017 en de regels 2017 in werking zijn getreden op 1 juli 2017 en deze dus geen betrekking hebben op een deel van de periode waarop het bestreden besluit II ziet. De verordening 2017 noch de regels 2017 hebben terugwerkende kracht.
4.9.
Verder overweegt de rechtbank dat het begrippenpaar formele en informele ondersteuning niet is terug te vinden in de JW, zodat niet duidelijk is wat de wettelijke grondslag is voor het in de verordening 2017 en in de regels 2017 gemaakte onderscheid tussen formele en informele zorg. Dit is wel van belang nu, evenals overigens in de vóór de inwerkingtreding van de verordening 2017 geldende regels, consequenties worden verbonden aan de keuze van een belanghebbende bepaalde zorgverleners in te kopen.
Blijkens de regels 2015 en de verordening 2017 gelezen in combinatie met de regels 2017 wordt een hoger tarief toegekend als sprake is van formele ondersteuning. Van formele ondersteuning is sprake als, onder andere, een hulpverlener staat ingeschreven bij het handelsregister en BIG-geregistreerd is. In geval dat hulp wordt verleend vanuit het sociaal netwerk of door een hulpverlener die, bijvoorbeeld, niet BIG-geregistreerd is, geldt het lagere tarief. Verweerder heeft in dit verband aangegeven dat formele zorgverleners werkzaam zijn binnen een organisatie of aangesloten zijn bij een branchevereniging en, bijvoorbeeld, intervisie en kennis krijgen aangereikt. Dit laatste acht verweerder ook gewaarborgd als een zorgverlener als ZZP-er werkt en is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (KvK) of een BIG-registratie heeft. Als de hulpverlener in feite solitair handelt, dan acht verweerder het informele tarief passend. Het maakt voor het tarief dus niet uit of, bijvoorbeeld, een ouder of een externe zorgverlener de zorg verleend. Ook de door de externe zorgverlener gevolgde opleiding en specifieke expertise is niet van belang, slechts is van belang of hij voldoet aan de in de regelgeving gestelde formele voorwaarden. De rechtbank is van oordeel dat dit een te grofmazig onderscheid is omdat hiermee geen relatie wordt gelegd met de expertise van de hulpverlener en de in dit verband door hem in rekening te brengen kosten van de verleende zorg. Dat het niet ingeschreven zijn bij de KvK of niet BIG-geregistreerd zijn, tot zoveel lagere kosten leidt voor de hulpverlener, is niet gebleken. De rechtbank begrijpt uit de door verweerder gegeven toelichting dat van belang wordt geacht dat de hulpverlener zijn kennis op peil houdt en hiertoe contacten onderhoudt met andere professionals. Dat acht de rechtbank zeer begrijpelijk en ook terecht, maar de rechtbank acht onvoldoende gemotiveerd dat deze kwaliteitseis inhoud krijgt door het door verweerder gemaakte onderscheid in tarieven voor formele en informele zorg.
4.10.
Voor eiser, die niet BIG-geregistreerde zorg heeft ingekocht, heeft dit tot consequentie dat hij een lager pgb krijgt waarmee hij, zoals in beroep is aangevoerd, niet het hem geïndiceerde kortdurend verblijf en begeleiding groep kan inkopen. Ter zitting is in dit verband wederom door eiser naar voren gebracht dat dit onder de AWBZ minder problematisch was omdat het pgb meer flexibel kon worden ingezet. De rechtbank overweegt dat voor de vraag of dit onderscheid tussen formele en informele zorg niet in strijd komt met artikel 2.3 van de JW, bepalend is of de ouders met dit lagere pgb in staat worden gesteld de zorg in te kopen die in hun specifieke situatie passend en kwalitatief verantwoord is. Hierbij is van belang dat blijkens het bestreden besluit de kwaliteit van de tot nu toe door eiser ingezette ‘informele’ zorgverleners, door verweerder niet wordt betwist. Het bestreden besluit mist op dit punt een deugdelijke motivering.
5. Hetgeen hiervoor is overwogen, brengt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit II dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Voor wat betreft de hoogte van de proceskostenvergoeding voor de in bezwaar gemaakt kosten, overweegt de rechtbank dat verweerder kan uitgaan van samenhangende zaken.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7. Eiser heeft de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank ziet hiertoe geen aanleiding omdat de bij het primaire besluit II toegekende indicatie nog loopt tot en met 31 januari 2018.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Hierbij overweegt de rechtbank dat het beroep in deze zaak als samenhangend wordt beschouwd met de zaken geregistreerd onder nrs. LEE 17/1949 en LEE 17/1950.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II:
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, rechter tevens kinderrechter in aanwezigheid van mr. J. Loots, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 december 2017.
Griffier rechter
de griffier is buiten staat te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.