Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/1467
tussenuitspraak op grond van artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de meervoudige kamer van 17 januari 2018 in de zaak tussen
[naam 1], wonende te Groningen, eiseres
(gemachtigde: mr. B. van Dijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. G.K.L. Vos).
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2016 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat haar persoonsgebonden budget (hierna: pgb) in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) voor beschermd wonen met ingang van 2017 met een overgangstermijn van één jaar lager uitvalt. Over het jaar 2017 bedraagt haar pgb € 58.856,22 en over het jaar 2018 € 45.624,--.
Bij besluit van 29 maart 2017 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij brief van 23 mei 2017 heeft zij de gronden van beroep ingediend. Bij brieven van 14 juli 2017, 6 september 2017, 7 november 2017 en 8 november 2017 heeft eiseres aanvullende gronden in het geding gebracht.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een soortgelijke beroepszaak, plaatsgevonden op 16 november 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar ouders. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank doet in deze zaak afzonderlijk uitspraak.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting - voor zover hier van belang - uit van het volgende.
2. Eiseres heeft een stoornis in het autistisch spectrum, waarvoor zij begeleid moet worden. Uit de indicatie van eiseres blijkt dat zij de zwaarste vorm van begeleiding nodig heeft. Eiseres woont aan de [adres] te Groningen in een zorgcomplex van de stichting [naam 2], een wooninitiatief van onder meer ouders van de gezamenlijke bewoners.
3. Het Centrum indicatiestelling Zorg heeft eiseres bij besluit van 23 oktober 2014 een
indicatie toegekend voor beschermd wonen hoog intensief (GGZ06C), inclusief dagactiviteiten voor 7 etmalen per week in de vorm van een pgb. Deze indicatie is geldig van 1 januari 2015 tot en met 22 oktober 2019. Het pgb-budget van eiseres was tot het inwerkingtreden van de Wmo 2015 gebaseerd op de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ).
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder - in het kader van de overgang van de AWBZ naar de Wmo 2015 - het pgb-budget van eiseres voor 2017 verlaagd naar € 58.856,22 en voor 2018 naar € 45.624,--. Het hiertegen door eiseres ingediende bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4.1.
Verweerder heeft het bestreden besluit toegelicht en uiteengezet dat een ieder die in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 kan kiezen tussen Zorg in Natura (hierna: ZIN) en een pgb. De gemeente Groningen heeft met de aanbieders van ZIN inkoopcontracten gesloten ten behoeve van beschermd wonen. De tarieven die daarin zijn afgesproken liggen lager dan de ZIN-tarieven zoals die ten tijde van de AWBZ golden. De pgb-tarieven zijn afgeleid van de ZIN-tarieven. Het pgb beschermd wonen is gelijk aan het ZIN-tarief, verminderd met de huisvestingscomponent. Beschermd wonen geeft een all-inclusive pakket. Het pakket GGZ06C houdt in dat cliënten per week gemiddeld 4 dagdelen dagbesteding hebben en 17,5 tot 21,5 uur begeleiding.
4.2.
Verweerder heeft voorts toegelicht dat de zorgzwaartepakket-systematiek is ontwikkeld vanuit een intramurale setting op basis van binnen een instelling verleende zorg en dat het verlenen van zorg in een instelling gepaard gaat met doelmatigheidswinst. Daarbij heeft verweerder benadrukt dat er voor mensen met autisme diverse instellingen aanwezig zijn voor beschermd wonen in de stad en in de provincie. Te denken valt aan de Woonwerkgemeenschap voor autisten in Zuidlaren, R95 of Het Middelpunt in Groningen.
5. Eiseres voert aan - onder meer en voor zover hier van belang - dat de gewijzigde tarieven grote consequenties voor haar hebben, dat het bestreden besluit niet overeenkomt met de doelstellingen van de Wmo 2015, dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd hoe het gemiddelde ZIN-tarief tot stand is gekomen en is opgebouwd en dat verweerder de juistheid van de verlaging van het pgb onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt.
6. Verweerder heeft in reactie op de gronden van beroep benadrukt dat de pgb-tarieven zijn verlaagd, omdat de gemeente Groningen beschermd wonen voor lagere tarieven heeft kunnen inkopen bij gecontracteerde instellingen en een pgb niet duurder mag zijn dan ZIN. Dit is een gevolg van de wettelijke systematiek. De gevolgen van het kiezen voor een pgb komen volgens verweerder voor rekening en risico van eiseres.
7. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
8. Allereerst stelt de rechtbank vast dat eiseres in haar beroepsgronden heeft gesteld dat verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet bevoegd was tot het differentiëren van de Wmo-tarieven. Ter zitting heeft eiseres dit onderdeel van haar beroep ingetrokken. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit onderdeel in haar beoordeling te betrekken.
9. Ingevolge artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
In artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 is onder meer bepaald dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening beslist ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (…) die de cliënt ondervindt (…).
De maatwerkwerkvoorziening levert (…) een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (…).
In artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat, indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Ingevolge artikel 2.3.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 kan het college een pgb weigeren voor zover de kosten van het betrekken van de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen van derden hoger zijn dan de kosten van de maatwerkvoorziening.
In artikel 7 van Pro de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Groningen 2015 (hierna: Verordening) is het volgende opgenomen:
1. Het college verstrekt een pgb in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.
2. Onverminderd artikel 2.3.6, tweede en vijfde lid, van de wet verstrekt het college geen pgb voor zover de aanvraag betrekking heeft op kosten die de belanghebbende voorafgaand aan de indiening van de aanvraag heeft gemaakt en niet meer is na te gaan of de ingekochte voorziening noodzakelijk was.
3. De hoogte van een pgb:
a. wordt vastgesteld aan de hand van een door de cliënt opgesteld plan over hoe hij het pgb gaat besteden;
b. wordt berekend op basis van een prijs of tarief waarmee redelijkerwijs is verzekerd dat het pgb toereikend is om veilige, doeltreffende en kwalitatief goede diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken, en wordt indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhoud en verzekering, en
c. bedraagt niet meer dan de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate in de gemeente beschikbare maatwerkvoorziening in natura.
10. De rechtbank benadrukt dat uit voornoemd artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 blijkt dat de beginselen van compensatie en maatwerk onder de Wmo 2015 nog steeds gelden. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit een belastend besluit is. Dit heeft tot gevolg dat verweerder aannemelijk dient te maken dat eiseres met het aan haar toegekende pgb de zorg kan inkopen die zij volgens het indicatiebesluit nodig heeft.
11. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid die hij krachtens artikel 2.3.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 heeft, om aan eiseres op de in die bepaling genoemde gronden een pgb te weigeren.
12. Wel heeft verweerder op grond van artikel 7, derde lid, aanhef en onder c, van de Verordening bepaald dat het pgb maximaal de kosten van ZIN bedraagt. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat daarmee de benodigde zorg, zoals die volgt uit het indicatiebesluit, kan worden ingekocht. Ten aanzien van eiseres heeft verweerder naar voren gebracht dat, indien eiseres de benodigde zorg bij haar huidige zorgverleners wil blijven afnemen, het aan haar is om bij die zorgverleners lagere prijzen te bedingen, dan wel de meerkosten zelf bij te passen.
12.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het bepalen van de maximale hoogte van het pgb mag uitgaan van tarieven die zijn gebaseerd op de gemiddelden van de kosten van de ZIN. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat verweerder, middels het rapport “Onderzoek kostprijzen maatwerkondersteuning en beschermd wonen” van 24 november 2016 door onderzoeksbureau Berenschot, voldoende heeft onderbouwd waarop de ZIN-tarieven zijn gebaseerd. In dit rapport worden kostprijzen en tarieven aan de hand van parameters beschreven en deze zijn op inzichtelijke en concludente wijze onderbouwd. Verweerder kon dit rapport dan ook ten grondslag leggen aan de tarifering van de ZIN. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd hoe de ZIN-tarieven tot stand zijn gekomen en zijn opgebouwd.
12.2.
De rechtbank is echter wel van oordeel dat, indien zoals in het geval van eiseres wordt gekozen om een pgb toe te kennen, verweerder gehouden is om te onderzoeken of het pgb daadwerkelijk toereikend is om in het individuele geval de goedkoopst adequate maatwerkvoorziening te bekostigen. Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt immers dat verweerder een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. In het geval van eiseres dient verweerder naar het oordeel van de rechtbank te onderzoeken of eiseres daadwerkelijk (in haar specifieke situatie) voor het door verweerder toegekende pgb terecht kan bij een (al dan niet gecontracteerde) aanbieder die de door eiseres benodigde zorg kan leveren.
12.3.
Verweerder heeft in dit verband in het bestreden besluit opgemerkt dat eiseres voor het inkopen van de volgens de verleende indicatie voor haar benodigde zorg terecht kan bij R95 en bij Het Middelpunt. In het verweerschrift heeft verweerder daar nog de Woonwerkgemeenschap voor autisten in Zuidlaren aan toegevoegd. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat hij niet heeft onderzocht of eiseres daadwerkelijk terecht kan in de door verweerder genoemde alternatieve instellingen. Verweerder heeft opgemerkt dat dit samenhangt met de vraag of eiseres zelf zou willen verhuizen.
12.4.
De rechtbank overweegt dat aan het besluit dat hier aan de orde is een nadere motivering ten grondslag dient te liggen, waaruit blijkt dat eiseres met het aan haar toegekende pgb de benodigde zorg kan bekostigen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit in dit verband onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft verzuimd om concreet aan te geven bij welke instellingen eiseres met haar pgb de indicatie die haar in het indicatiebesluit is toegekend, daadwerkelijk kan realiseren en op welke termijn dit kan gebeuren. Het enkel opsommen van instituten die personen met de indicatie zoals die van eiseres in theorie kunnen huisvesten en behandelen is daartoe onvoldoende. Daarmee blijft immers onduidelijk of eiseres daar met het aan haar toegekende pgb ook daadwerkelijk terecht kan.
12.5.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, omdat een deugdelijke motivering ontbreekt.
13. Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
13.1.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
13.2.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie weken, aan de rechtbank meedelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen zes weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel zal de rechtbank, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
13.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op om de rechtbank binnen drie weken mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg en mr. E. Hoekstra, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Pot, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: