Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1364
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal, verweerder
(gemachtigde: mr. M.P. Korevaar).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser meegedeeld dat de functie van eiser ‘ [naam functie a] schaal 9, per 1 januari 2016 wordt ingedeeld in de normfunctie HR21 ‘ [naam functie b] ’, schaal 9.
Bij besluit van 9 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2018. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en A.H. Grooten (manager Middelen) en A.M. Pepping (P&O).
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
De vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft een functiebeschrijvings- en waarderingssysteem ontwikkeld voor gemeenten. Dit is het zogenoemde HR21 systeem. (HR21). Verweerder hanteert binnen de gemeente Stadskanaal dit functiewaarderingssysteem. Op 1 juni 2015 is het zogeheten Functieboek ingevoerd en verweerder heeft een zogenoemde conversietabel opgesteld. De conversietabel vertaalt de bij de normbeschrijvingen HR21 horende waarderingspunten naar de salarisstructuur van verweerder.
Voor de omzetting van de huidige functies, zoals die van eiser, is als uitgangspunt genomen het tot dan toe geldende functiehuis met daarin de organieke functiebeschrijvingen en
-waarderingen, de functieschaal, de positionering van de functie binnen de organisatie en de in de organisatie aangebrachte rangordening.
1.2.
Op de omzetting is de Procedureregeling functiebeschrijving en functiewaardering van de gemeente Stadskanaal (Procedureregeling) van toepassing.
1.3.
Eiser vervult bij verweerder sedert 1 januari 2004 de functie van ‘Medewerker belasting/WOZ’ (rompfunctie: ‘Medewerker publieke dienstverlening A’). Bij zijn aantreden was aan deze functie de salarisschaal 9 gekoppeld.
1.4.
Bij brief van 12 april 2016 heeft eiser van verweerder een voornemen tot indeling in een HR21 normfunctiebeschrijving ontvangen. De functie van eiser is in dit voornemen onder de HR21 systematiek ingedeeld in de normfunctie HR21 ‘ [naam functie b] ’, gewaardeerd in salarisschaal 9.
1.5.
Eiser heeft op 9 mei 2016 een zienswijze ingediend tegen dit voornemen. In deze zienswijze heeft hij, kort samengevat, aangegeven zich niet te herkennen in de HR21 functie. Eiser heeft een aantal inhoudelijke argumenten aangedragen om te komen tot indeling in een andere HR21 functie, namelijk die van ‘ [naam functie] , schaal 10. Eén van de argumenten van eiser is dat er een grote verantwoordelijkheid is voor het uitvoeren van de Wet WOZ.
1.6.
De zienswijze van eiser is op 30 mei 2016 mondeling behandeld door de HR21 toetsingscommissie (commissie). Deze commissie heeft verweerder geadviseerd om de functie ongewijzigd in te delen in de HR21 normfunctie ‘ [naam functie b] ’. De commissie heeft overwogen dat in deze functie geen sprake is van beleidsaspecten en dat de medewerker belastingen/WOZ wel betrokken is bij beleidsvorming, maar dat dit zich primair richt op beheersmatige advisering.
1.7.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het advies van de commissie overgenomen en de functie van eiser ingedeeld in de HR21 normfunctie ‘ [naam functie b] ’.
1.8.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zijn bezwaren zijn van inhoudelijke aard. Eiser is op 10 februari 2017 door de bezwarencommissie personele zaken (de bezwarencommissie) gehoord. De bezwarencommissie heeft op 22 februari 2017 advies aan verweerder uitgebracht.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt, met overneming van het advies van de bezwarencommissie, gehandhaafd. Voor de motivering van het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de bezwarencommissie.
3. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op hetgeen hij in dat verband heeft aangevoerd, zal de rechtbank in het navolgende ingaan.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit strekt tot inpassing in een stelsel van generieke functietyperingen. De vraag of de indeling van eiser in genoemde functie in HR21 in rechte houdbaar is dient te worden beantwoord aan de hand van een terughoudende toetsing. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de indeling op voldoende gronden berust. Dit betekent dat pas tot vernietiging van het bestreden besluit kan worden overgegaan als de indeling als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat indeling in een ander, hoger gewaardeerd, functieprofiel op zichzelf denkbaar en verdedigbaar is. De rechtbank verwijst hiervoor bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van
11 augustus 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3042).
4.2.
Uitgangspunt bij de waardering zijn niet de feitelijk verrichte werkzaamheden, maar de werkzaamheden zoals die blijken uit de vastgestelde functiebeschrijving (vergelijk de uitspraak van de CRvB van 3 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4197). Niet in geschil is dat – zoals eiser ter zitting desgevraagd heeft bevestigd – de oude functiebeschrijving van medewerker belastingen/WOZ juist is, zodat verweerder bij de indeling daarvan mocht uitgaan. Ter beoordeling ligt voor de vraag of de inpassing in de functie van [naam functie b] met ingang van 1 januari 2016 op voldoende gronden berust.
4.3.
Eiser voert in de kern aan dat zijn werkzaamheden van zijn oude functie van medewerker belastingen/WOZ passen binnen de normfunctie HR21 [functienaam] , gewaardeerd in salarisschaal 10. Eiser voert daartoe aan dat hij in zijn oude functie adviseerde over beleidsmatige aspecten op zowel WOZ-gebied als op het gebied van gemeentelijke belastingen. Hij wijst er in dit verband op dat de beleidsmatige aspecten tot uiting komen in het resultaatgebied Beleidsadvisering en dat in de functie van [naam functie b] de elementaire taken en verantwoordelijkheden niet terugkomen.
4.4.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de commissie, op het standpunt dat de functie van eiser wordt gekenmerkt door het verrichten van adviserende werkzaamheden over beheersmatige aspecten op WOZ gebied, dat als complex breed wordt gezien. Hoewel in de functie van medewerker WOZ ook beleidsmatige aspecten zitten, zijn deze gezien het totale functiebeeld gering van omvang. Het overwegende functiebeeld wordt ook niet gevormd door het adviseren over beleidsmatige aspecten van beleid op meerdere en brede terreinen. In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat een bepalend verschil tussen [functienaam] en [naam functie b] is dat in eerstgenoemde functie een bijdrage wordt geleverd aan de beleidsontwikkeling en dat wordt geadviseerd over beleidsmatige aspecten op meerdere complexe en brede terreinen. Bij [naam functie b] gaat het om advisering op beheersmatige aspecten op een complex en breed terrein. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gezien het oordeel van de toetsingscommissie en de commissie, de taken van eiser het meest aansluiten bij [naam functie b] , omdat het in de functie van eiser gaat om een overzichtelijk beleidsveld van gemeentelijke belastingen en WOZ.
4.5.
De rechtbank kan verweerder volgen in diens standpunt dat de indeling van eisers functie in de HR21 normfunctie [naam functie b] het meest passend is bij de taken die eiser uitvoert. Daarbij heeft verweerder kunnen overwegen dat de functie van eiser wordt gekenmerkt door het verrichten van adviserende werkzaamheden over beheersmatige aspecten op het gebied van WOZ, dat als complex breed wordt gezien. Verder heeft verweerder kunnen overwegen dat de beleidsmatige aspecten in de functie van [oude functie] , gezien het totale functiebeeld, gering van omvang zijn en dat het overwegende functiebeeld niet wordt gevormd door het adviseren over beleidsmatige aspecten van beleid op meerdere en complexe terreinen. De rechtbank onderschrijft, gelet op haar terughoudende toetsing, de afdoende gemotiveerde overwegingen van verweerder hierover in het bestreden besluit en voegt daar nog het volgende aan toe. Ook hetgeen verweerder daarover in het verweerschrift heeft uiteengezet, zoals hiervoor onder 4.4 is weergegeven, en de door hem ter zitting daarop gegeven toelichting kan de rechtbank volgen. Eiser heeft in beroep – en ter zitting – geen (nieuwe) gronden aangevoerd dan wel informatie verstrekt die aanleiding geven tot een andersluidende conclusie. Hoewel de taken en werkzaamheden van eiser slechts in algemene zin opgenomen zijn in de generieke functiebeschrijving, heeft verweerder gemotiveerd toegelicht hoe de verschillende werkzaamheden in de resultaatsgebieden van deze generieke functie passen. Daarbij komt dat een generieke functietypering naar haar aard strekt tot een globale beschrijving van taken waaronder uiteenlopende individuele functies zijn te vatten en dus niet het oog heeft op uitputtende beschrijving van concrete individuele werkzaamheden. De rechtbank verwijst hiervoor naar bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 18 juli 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1069).
4.6.
Anders dan eiser heeft aangevoerd, is naar het oordeel van de rechtbank uit de stukken niet gebleken dat eiser in zijn functie overwegend adviestaken verricht over beleidsmatige aspecten van beleid op meerdere complexe en brede terreinen. De rechtbank merkt daarbij op dat er een duidelijk en relevant onderscheid is gemaakt tussen beleidsmatige aspecten en beheersmatige aspecten. In dat verband is van belang dat het bij de beleidsmatige kant met name gaat om het ontwikkelen van nieuw beleid op meerdere complexe en brede terreinen, terwijl het bij de beheersmatige kant gaat om de uitvoering van beleid. Ter nadere toelichting van zijn standpunt dat de ‘oude’ functie van eiser niet werd gekenmerkt door beleidsontwikkeling, heeft verweerder aangegeven dat eiser zich onder meer bezighoudt met beheersmatige advisering. Verweerder heeft ter zitting overtuigend uiteengezet dat ook het leveren van een bijdrage aan beleidsadvisering behoort tot het takenpakket van de functie van [naam functie b] waarin eiser is ingedeeld, maar dat het zwaartepunt van de functie beheersmatige aspecten betreft. Dat eiser, zoals hij ter zitting naar voren heeft gebracht, voorstellen deed voor wat betreft belastingen en dat hij aanspreekpunt was voor gemeentebesturen, betekent niet dat de indeling van eisers functie van [functie] in de functie van [naam functie b] onhoudbaar is. Het door eiser ter zitting gegeven voorbeeld over rioolbelasting, biedt evenmin grond voor het oordeel dat de inpassing als onhoudbaar moet worden beschouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
4.7.
Eiser voert voorts aan dat de commissie in haar advies heeft geadviseerd om de coördinerende taken aan de functie van beleidsmedewerker II toe te voegen en dat verweerder bij het bestreden besluit dat advies niet ter harte heeft genomen. Eiser stelt dat, doordat zijn coördinerende taken en bevoegdheden niet zijn belegd in de toegekende functie van [naam functie b] , de indeling in die functie niet passend is.
4.8.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daartoe dat de commissie in haar advies heeft overwogen dat eiser structureel coördinerende taken uitvoert en dat deze coördinerende taken niet zijn belegd in de normfunctie [naam functie b] . Verweerder heeft dit ook niet weersproken. De commissie heeft verweerder geadviseerd de coördinerende taken mee te nemen naar de onderhoudsronde HR21 en te bezien of deze op andere wijze moeten worden meegenomen in de waardering van de onderhavige functie (lees: [naam functie b] ). Vaststaat dat verweerder voor de motivering van het bestreden besluit heeft verwezen naar het advies van de commissie. Verweerder heeft echter het advies van de commissie niet geheel gevolgd, althans daar geen daadwerkelijke uitvoering aan gegeven voor wat betreft het aspect van het meenemen van de coördinerende taken. De in het verweerschrift op het aspect van de coördinerende taken genoemde argumenten zijn daartoe onvoldoende. Dat, zoals verweerder in het verweerschrift heeft uiteengezet, bij de indeling van eisers functie in de normfunctie HR21 [naam functie b] is betrokken dat eiser inhoudelijk de werkzaamheden van [werkterrein] coördineert, blijkt op geen enkele wijze uit de motivering van het bestreden besluit. De enkele verwijzing door verweerder naar de toetsingscommissie, waarin als toelichting op het indelingsbesluit staat dat de medewerker beide thema’s, [naam thema's] , coördineert, volstaat daartoe niet. Uit die door de toetsingscommissie gegeven toelichting kan niet zonder meer worden afgeleid dat de coördinerende taken bij de indeling van eisers functie kenbaar zijn meegenomen. De in het verweerschrift gegeven uitleg over de wijze waarop binnen HR21 wordt omgegaan met coördinerende taken, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
4.9.
Uit wat onder 4.8 is overwogen volgt dat het beroep slaagt. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en evenmin deugdelijk gemotiveerd.
4.10.
Daarmee komt de vraag aan de orde welk gevolg hieraan moet worden gegeven. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
6. Gelet op 4.9 bestaat aanleiding verweerde te veroordelen in de kosten van eiser. Deze worden begroot op € 32,59 voor reiskosten en € 16,80 in beroep voor verschotten, in totaal
€ 49,39. Parkeerkosten komen volgens vaste rechtspraak niet voor vergoeding in aanmerking. Van overige op grond van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende kosten aan de zijde van eiser is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 49,39.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en
mr. R.B. Maring, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.