Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1416
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal, verweerder
(gemachtigde: mr. M.P. Korevaar).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser meegedeeld dat de functie van eiser ‘ [functie a] ’, schaal 8, per 1 januari 2016 wordt ingedeeld in de normfunctie HR21 ‘ [functie b] ’, schaal 8.
Bij besluit van 9 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2018. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en A.H. Grooten (manager Middelen) en A.M. Pepping (P&O).
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
De vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft een functiebeschrijvings- en waarderingssysteem ontwikkeld voor gemeenten. Dit is het zogenoemde HR21 systeem. (HR21). Verweerder hanteert binnen de gemeente Stadskanaal dit functiewaarderingssysteem. Op 1 juni 2015 is het zogeheten Functieboek ingevoerd en verweerder heeft een zogenoemde conversietabel opgesteld. De conversietabel vertaalt de bij de normbeschrijvingen HR21 horende waarderingspunten naar de salarisstructuur van verweerder.
Voor de omzetting van de huidige functies, zoals die van eiser, is als uitgangspunt genomen het tot dan toe geldende functiehuis met daarin de organieke functiebeschrijvingen en
-waarderingen, de functieschaal, de positionering van de functie binnen de organisatie en de in de organisatie aangebrachte rangordening.
1.2.
Op de omzetting is de Procedureregeling functiebeschrijving en functiewaardering van de gemeente Stadskanaal (Procedureregeling) van toepassing.
1.3.
Eiser vervult bij verweerder de functie van ‘ [functie a] ’ (rompfunctie: ‘ [rompfunctie] ). Bij zijn aantreden was aan deze functie de salarisschaal 8 gekoppeld.
1.4.
Bij brief van 12 april 2016 heeft eiser van verweerder een voornemen tot indeling in een HR21 normfunctiebeschrijving ontvangen. De functie van eiser is in dit voornemen onder de HR21 systematiek ingedeeld in de normfunctie HR21 ‘ [functie b] ’, gewaardeerd op schaal 8.
1.5.
Eiser heeft op 9 mei 2016 een zienswijze ingediend tegen dit voornemen. In deze zienswijze heeft hij, kort samengevat, aangegeven zich niet te herkennen in de HR21 functie. Eiser heeft een aantal inhoudelijke argumenten aangedragen om te komen tot indeling in een andere HR21 functie, namelijk die van ‘ [functie c] ’, schaal 9. Eén van de argumenten van eiser is dat hij, gelet op alle werkzaamheden die hij verricht, senior WOZ-taxateur is.
1.6.
De zienswijze van eiser is behandeld door de HR21 toetsingscommissie. Deze commissie heeft verweerder geadviseerd om de functie ongewijzigd in te delen in de HR21 normfunctie ‘ [functie b] ’. De toetsingscommissie is van oordeel dat in deze functie geen adviesrol is belegd, dat de WOZ een afgebakend tot breed terrein betreft, maar dat het hierbij niet gaat om meerdere samenhangende werkterreinen.
1.7.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het advies van de commissie overgenomen en de functie van eiser ingedeeld in de HR21 normfunctie ‘ [functie b] ’.
1.8.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zijn bezwaren zijn van inhoudelijke aard. Op 10 februari 2017 heeft de hoorzitting door de bezwarencommissie personele zaken (de bezwarencommissie) plaatsgevonden. De bezwarencommissie heeft op 22 februari 2017 advies uitgebracht aan verweerder.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, met overname van het advies van de bezwarencommissie, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
3. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op hetgeen hij in dat verband heeft aangevoerd, zal de rechtbank in het navolgende ingaan.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit strekt tot inpassing in een stelsel van generieke functietyperingen. De vraag of de indeling van eiser in genoemde functie in HR21 in rechte houdbaar is dient te worden beantwoord aan de hand van een terughoudende toetsing. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de indeling op voldoende gronden berust. Dit betekent dat pas tot vernietiging van het bestreden besluit kan worden overgegaan als de indeling als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat indeling in een ander, hoger gewaardeerd, functieprofiel op zichzelf denkbaar en verdedigbaar is. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 augustus 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3042).
4.2.
Uitgangspunt bij de waardering zijn niet de feitelijk verrichte werkzaamheden, maar de werkzaamheden zoals die blijken uit de vastgestelde functiebeschrijving (vergelijk de uitspraak van de CRvB van 3 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4197). Niet in geschil is dat – zoals eiser ter zitting desgevraagd heeft bevestigd – de oude functiebeschrijving van [functie a] juist is, zodat verweerder daarvan bij de indeling mocht uitgaan. Ter beoordeling ligt voor de vraag of verweerder de functie van eiser in de normfunctie [functie b] heeft mogen plaatsen en of die inpassing onhoudbaar is.
4.3.
Eiser voert in de kern aan dat zijn werkzaamheden van zijn oude functie van [functie a] passen binnen de normfunctie HR21 [functie c] , gewaardeerd in salarisschaal 9. Eiser voert daartoe aan dat op grond van de functiekarakteristiek en de algemene taken uit de rompfunctie Medewerker publieke dienstverlening A sprake is van een adviserende rol en een complex terrein met een zekere interpretatieruimte. Hij is van mening dat de functie van [functie c] het meest passend is.
4.4.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar de commissie, op het standpunt dat in de functie van [functie a] in beperkte mate sprake is van advisering en dat de adviestaken zijn belegd bij de medewerker WOZ en belastingen. Het overwegende functiebeeld in de functie wordt niet gevormd door het adviseren over beheersmatige aspecten op een complex en breed terrein. De taken van de WOZ deskundigen worden onderling verdeeld, waarbij sprake is van gelijkwaardige functies. In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat juist het verschil in specifieke taken essentieel is en niet de algemene functiekarakteristiek en de algemene taken van de rompfunctie. Bij de medewerker belastingen/WOZ gaat het om advisering over beleid ten aanzien van heffing, invordering, invordering van belastingen en Wet WOZ, terwijl die taak ontbreekt bij de medewerker WOZ. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bepalende verschil tussen [functie c] en [functie b] is dat het in de eerste functie gaat om advisering over beheersmatige aspecten op een complex en breed terrein, terwijl die taak in de laatstgenoemde functie niet is vermeld.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat eiser in overwegende mate de taken vervult zoals weergegeven in het Functieboek 2015, behorend bij de HR21 normfunctie van [functie b] uit de functiefamilie Uitvoering. De rechtbank acht daarbij van belang dat de specifieke taken in de functie van [functie a] onder meer bestaan uit het taxeren/herwaarderen van alle onroerende zaken binnen de gemeente, het behandelen van bezwaarschriften WOZ en het overleggen met taxateurs over de door hen verrichte taxaties. Eisers werkzaamheden bestaan niet overwegend, althans daarvan is uit de stukken niet gebleken, uit de generieke taken zoals opgesomd bij de functie van [functie c] . Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van [functie c] ten opzichte van medewerker III is dat de [functie c] adviseert over beheersmatige aspecten op een complex en breed beleidsterrein. De functie van eiser is met name gericht op het uitvoeren van beleid, hetgeen een relatief beperkt beleidsterrein betreft. De gedingstukken bieden geen concrete aanwijzingen dat eiser adviseert over beheersmatige aspecten op een complex en breed terrein, zoals dat wel het geval is in de functie van [functie c] . In de functie van [functie a] is, zoals verweerder heeft gesteld, slechts in beperkte mate sprake van advisering. De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt.
4.6.
Het is de rechtbank, anders dan eiser heeft betoogd, niet gebleken dat de vertaalslag van eisers functie naar de indeling in de functie van [functie b] niet juist is. Weliswaar is in de functie van [functie a] in beperkte mate sprake van advisering – zoals ook de commissie in haar advies heeft overwogen – maar dit betekent niet dat eiser had moeten worden ingedeeld in de door hem voorgestane functie. Hierbij is van belang dat de adviestaken zijn belegd bij de medewerker belastingen/WOZ, hetgeen door eiser niet is bestreden. Dat eiser, zoals hij ter zitting naar voren heeft gebracht, breed inzetbaar is leidt er evenmin toe dat hij had moeten worden ingedeeld in door hem voorgestane hogere functie van [functie c] . Voor het oordeel dat eiser aan de hand van de door hem omschreven taken hoger dient te scoren op de kenmerken dan hij nu doet en op grond daarvan in de functie van [functie c] dient te worden ingepast, bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen basis. Dat eiser – zoals verweerder ook ter zitting heeft erkend – uitstekend presteert, maakt dat niet anders, nu dat aspect niet van belang is bij de wijze waarop de indeling plaatsvindt. De rechtbank acht daarbij van belang dat bij de indeling alleen de werkzaamheden zoals die blijken uit de vastgestelde functiebeschrijving van belang zijn.
4.7.
Het beroep van eiser op passages uit het Mandaatstatuut Stadskanaal 2012, waarin staat dat WOZ gerelateerde werkzaamheden van de Heffings- en invorderingsambtenaar zijn gemandateerd aan de [functie a] , betekent niet dat eiser daarmee onderdelen van de functie van de mandaatgever verricht. Het door eiser als vertegenwoordiger van de gemeente optreden ter zitting in procedures over de WOZ gerelateerde aangelegenheden is naar het oordeel van de rechtbank geen advisering aan verweerder waarbij komt dat, zoals verweerder heeft beargumenteerd, deze procedures gaan over de uitvoering van de WOZ.
4.8.
Voor zover eiser de aan de generieke functie van [functie b] verbonden waardering heeft aangevochten, verwijst de rechtbank naar vaste rechtspraak van de CRvB (zie de uitspraak van 2 augustus 2012, ECLI:NL:CRVB:BX3562), waarin tot uitdrukking is gebracht dat een functieboek als hier aan de orde is te kwalificeren als een algemeen verbindend voorschrift. In het kader van bezwaar en beroep tegen de inpassing in een bepaald functieprofiel kan ook de waardering van dat profiel aan de orde worden gesteld. Dit betreft dan de houdbaarheid van een onderdeel van een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Over de toetsing van een dergelijk beroep stelt de CRvB voorop dat het bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften in beginsel aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en dat de rechter het resultaat daarvan in beginsel moet respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Met inachtneming van deze, zeer terughoudende, toetsingsmaatstaf heeft de rechtbank in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanknopingspunten gevonden voor de conclusie dat de waardering van de generieke normfunctie [functie b] onhoudbaar moet worden geacht. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder bij de indeling van eisers functie op juiste wijze toepassing gegeven aan het functiewaarderingssysteem HR21 en daarbij de procedureregeling op juiste wijze gevolgd. Dat inpassing in de functie van [functie c] ook verdedigbaar is, betekent niet dat de inpassing in de functie [functie b] in rechte geen stand houdt.
4.9.
Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Het gelijkheidsbeginsel verplicht ertoe gelijke gevallen gelijk te behandelen. In het onderhavige geval is er geen sprake van gelijke gevallen. De door eiser ingebrachte lijst van andere gemeenten kan eiser niet baten. Niet bepalend is hoe andere gemeenten en organisaties de WOZ functies hebben ingedeeld. Verweerder is aan de indeling van een functie in anderen gemeenten niet gebonden, waarbij geldt dat verweerder bij de inpassing een zekere beoordelingsvrijheid heeft. Daarbij komt dat uit die indeling niets kan worden afgeleid, omdat de feitelijke inhoud van de desbetreffende functies, zoals het takenpakket en de verantwoordelijkheden van de desbetreffende medewerkers, per gemeente en organisatie aanzienlijk kan verschillen. Aan het argument dat andere gemeenten de functie van [functie a] indelen in de normfunctie [functie c] of I, terwijl verweerder de functie indeelt in de normfunctie [functie b] , kan daarom in dit verband geen betekenis toekomen. Uitsluitend van belang is of verweerder bij de inpassing gelijke gevallen op een gelijke manier heeft behandeld.
4.10.
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de manager aan hem heeft verteld dat bij de inpassing niet de functieomschrijving bepalend is, maar de salariëring, slaagt dit niet, alleen al omdat eiser deze stelling niet heeft onderbouwd. Daaraan voegt de rechtbank toe dat in de gedingstukken geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat verweerder bij de inpassing van eisers functie in de normfunctie [functie b] alleen is uitgegaan van het salaris. Hierbij komt dat verweerder ter zitting op overtuigende wijze heeft toegelicht dat bij de indeling van eisers functie als uitgangspunt is genomen de functiebeschrijving van de oude functie van [functie a] en dat het salaris daarbij geen rol van betekenis heeft gespeeld. Voor zover eiser heeft gesteld dat verweerder bij het indelingsbesluit blijk heeft gegeven van vooringenomenheid, overweegt de rechtbank dat eiser niet heeft onderbouwd waaruit de vooringenomenheid zou bestaan of zou blijken. Bovendien zijn in de gedingstukken geen aanwijzingen gevonden voor de gestelde vooringenomenheid. Deze beroepsgronden falen ook.
4.11.
Voor zover eiser meent dat de hem op dit moment opgedragen feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken van de voor hem geldende functiebeschrijving dan wel dat de functietypering ondergewaardeerd is, wijst de rechtbank erop dat deze aspecten buiten de omvang van deze procedure vallen. Zo nodig kan hij verweerder om functieonderhoud vragen dan wel om de functie opnieuw te waarderen.
4.12.
Eiser heeft ter zitting een brochure functiewaarderen HR21 overgelegd, waarin aan de hand van een aantal stappen is weergegeven hoe een waardering van een functie tot stand komt. Uit dit stuk blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de procedure door verweerder bij de inpassing in eisers functie in de normfunctie [functie b] niet op de juiste wijze is gevolgd. Daarbij komt dat de door verweerder gevolgde procedure (zoals verwoord in de procedureregeling) bij de inpassing niet in beroep – en ook niet ter zitting – door eiser is betwist. De rechtbank voegt daaraan nog toe dat – zoals verweerder terecht in het verweerschrift heeft uiteengezet – de procedure zorgvuldig is geweest en dat op zorgvuldige wijze is gekeken naar de inpassing van eisers functie. Zo is de voorgenomen indeling van eisers functie ter beoordeling voorgelegd aan een externe toetsingscommissie en heeft de commissie in bezwaar naar de indeling gekeken.
5. Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en
mr. R.B. Maring, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.