Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/854
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 januari 2018 in de zaak tussen
[naam], wonende te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P. Bots),
en
het dagelijks bestuur van Wetterskip Fryslân, verweerder
(gemachtigde: mr. K.E. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2016 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder eiser de disciplinaire straffen van voorwaardelijk ontslag en het voor onbepaalde tijd plaatsen in een andere, lager ingeschaalde functie opgelegd.
Bij besluit van 17 januari 2017 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser - conform het advies van de Rechtspositionele kamer commissie behandeling bezwaren Wetterskip Fryslân (hierna: de bezwaarcommissie) van 9 december 2016 - gegrond verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder eiser de disciplinaire straf opgelegd van plaatsing in de functie van vakspecialist g, onderhoudsmedewerker, met een maximum uitloopschaal 7, behorend bij functieschaal 6, als bedoeld in de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (hierna: de SAW).
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij brief van 27 maart 2017 heeft hij de gronden van beroep ingediend. Bij brief van 6 november 2017 heeft eiser aanvullende gronden van beroep in het geding gebracht.
Verweerder heeft bij brief van 24 april 2017 een verweerschrift ingediend, aangevuld met een brief van 1 november 2017. Bij brief van 8 november 2017 heeft verweerder gereageerd op de aanvullende gronden van 6 november 2017.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door J. de Rijke en H. de Roode. Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting uit van het volgende.
2. Eiser is sinds 1986 bij verweerder in dienst. Vanaf 2011 was hij werkzaam in de functie van milieu-inspecteur, gewaardeerd in functieschaal 9. In die hoedanigheid was hij onder meer verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de Keur Wetterskip Fryslân 2013 (hierna: de Keur) en trad hij, indien nodig, bij overtredingen handhavend op.
2.1.
Eiser was werkzaam in het werkgebied Zuidwest-Fryslân en woonachtig in het gebied Zuidoost-Fryslân. Daar heeft eiser als hobbyboer een agrarisch bedrijf met vleeskoeien. In die hoedanigheid heeft hij een aantal percelen grasland in gebruik.
2.2.
Op 31 augustus 2015 ontving verweerder een melding dat eiser de Keur en de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) zou hebben overtreden. Naar aanleiding van deze melding heeft verweerder op 15 september 2015 aan het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (hierna: het BING) verzocht een integriteitsonderzoek naar eiser uit te voeren. Uit dit onderzoek is gebleken dat op één van de percelen van eiser, in strijd met artikel 3.2 van de Keur, binnen de beschermingszone van een schouwsloot onder andere strobalen waren opgesteld. Ondanks een waarschuwing en een toezegging heeft eiser deze strobalen niet tijdig verwijderd. Daarnaast heeft eiser de uit een sloot verwijderde hekkelspecie, in strijd met de gedragscode Ffw voor waterschappen (hierna; de gedragscode Ffw), binnen 24 uur van het land gehaald en gedeponeerd in de wegberm. Uit het onderzoek is verder gebleken dat eiser voor privéaangelegenheden gebruik heeft gemaakt van zijn zakelijk e-mailadres en van enveloppen van het waterschap en dat hij in uniform, in het bijzijn van een collega, zijn zwager heeft aangesproken over een privékwestie, waarbij hij de indruk wekte dat hij handelde namens Wetterskip Fryslân. Daarnaast heeft het BING erotisch getinte e-mailberichten in de zakelijke mailbox van eiser aangetroffen.
2.3.
Verweerder is op grond van het onderzoek van het BING onder meer tot het oordeel gekomen dat eiser in strijd heeft gehandeld met de Keur en de gedragscode Ffw en dat hij misbruik heeft gemaakt van zijn positie als milieu-inspecteur door in verband met privéaangelegenheden de indruk te wekken dat hij als milieu-inspecteur optrad. Tevens heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van ernstig plichtsverzuim vanwege het versturen van erotisch getinte e-mailberichten via eisers zakelijke e-mailadres.
3. Bij brief van 25 april 2016 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het voornemen om hem strafmaatregelen op te leggen. Daaraan heeft verweerder de in rechtsoverwegingen 2.2. en 2.3. genoemde feiten ten grondslag gelegd.
3.1.
Bij brief van 10 mei 2016 heeft eiser zijn zienswijze op het voornemen gegeven, waarin hij heeft gesteld dat er geen sprake is geweest van ernstig plichtsverzuim.
3.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser, onder verwijzing naar het voornemen, vanwege zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straffen van voorwaardelijk ontslag en het voor onbepaalde tijd plaatsen in een andere, lager ingeschaalde functie opgelegd.
3.3.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit alleen de straf van het voor onbepaalde tijd plaatsen in een andere, lager ingeschaalde functie gehandhaafd.
4. Eiser voert aan - onder meer en voor zover hier van belang - dat verweerder bij het bestreden besluit te eenzijdig is uitgegaan van het onderzoek van het BING, dat hij - eiser - niet ontkent dat hij alle vormen van plichtsverzuim heeft begaan, maar dat hij wel de nodige twijfels heeft aan de zorgvuldigheid en de objectiviteit van het BING. Voorts stelt eiser dat niet alle gedragingen zijn te kwalificeren als ernstig plichtsverzuim en dat de straf mede gelet op zijn persoonlijke situatie disproportioneel is. Ten slotte wijst eiser erop dat hij dertig jaar bij verweerder in dienst is, dat hij een meerwaarde voor de organisatie heeft en dat hij door de plaatsing in een lagere schaal ernstig financieel nadeel lijdt.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6. Verweerder heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat eiser de nadere gronden, die hij bij brief van 6 november 2017 in het geding heeft gebracht, in strijd met de goede procesorde te laat heeft ingediend en dat de rechtbank deze niet dient te betrekken bij haar beoordeling.
6.1.
De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. De rechtbank ziet in de brief van 6 november 2017 een aanvulling op de gronden van beroep van 27 maart 2017. De rechtbank overweegt dat eiser een nadere onderbouwing heeft gegeven van zijn eerder ingenomen standpunten en is van oordeel dat hij geen nieuwe beroepsgronden heeft ingediend. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende in de gelegenheid is geweest om de nadere gronden te bestuderen en daarop een adequate reactie te geven, nu de zitting tien dagen nadien, op 16 november 2017, heeft plaatsgevonden. Verweerder is in dit verband niet in zijn processuele belangen geschaad.
6.2.
De rechtbank neemt de nadere gronden van 6 november 2017 dan ook mee bij haar beoordeling.
7. Op grond van artikel 7.1, eerste lid, van de SAW omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Op grond van artikel 7.1, tweede lid, van de SAW kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt, plichtsverzuim, een disciplinaire maatregel worden opgelegd.
Op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder h, van de SAW kan het dagelijks bestuur de disciplinaire maatregel van plaatsing in een andere functie voor bepaalde of onbepaalde tijd, met vermindering van het salaris opleggen.
7.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is het volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997, noodzakelijk dat op grond van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
8. Eiser stelt allereerst dat het onderzoek van het BING niet objectief is geweest. Het BING heeft volgens eiser onder meer een te eenzijdig beeld geschetst van zijn gedragingen.
8.1.
De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt, omdat de gedingstukken daarvoor geen aanknopingspunten bieden. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiser de onderzochte gedragingen niet heeft ontkend en dat het geschil zich toespitst op de vraag hoe deze gedragingen door verweerder zijn gewogen.
9. De rechtbank overweegt ten aanzien van het onderzoek naar het e-mailgebruik van eiser als volgt.
9.1.
Eiser voert aan dat het BING ten onrechte zijn e-mailgebruik aan een onderzoek heeft onderworpen. Voor een dergelijk onderzoek bestond volgens eiser geen concrete aanleiding.
9.2.
Verweerder heeft op 29 september 2009 een integriteitprotocol vastgesteld in de notitie ‘Integriteitbeleid Wetterskip Fryslân’ (hierna: het integriteitbeleid). In hoofdstuk 1.4. van het integriteitbeleid is onder meer het volgende opgenomen:
“7. De werkgever is bevoegd e-mail en internetgebruik te controleren wanneer er een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden is van een ernstige integriteitschending door oneigenlijk gebruik van deze middelen (bijv. discriminatie, racisme, porno). Er vinden geen periodieke controles plaats; er kan alleen gericht onderzoek plaatsvinden als er een concrete aanleiding voor is.
8. De controle wordt zo beperkt mogelijk gehouden en richt zich in principe op verkeersgegevens van het gebruik van e-mail en internet. Alleen bij zwaarwegende redenen vindt er controle op de inhoud plaats (…).”
9.3.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat het onderzoek door het BING zich bij aanvang niet richtte op het e-mailgebruik van eiser, maar dat dit onderzoek zag op het overtreden van de Keur en de Ffw. Gaandeweg ontstond er volgens verweerder echter een vermenging, nadat de notaris niet wenste mee te werken aan het onderzoek en het BING op e-mailberichten van eiser aan de notaris stuitte. Vervolgens leverde dit bij toeval de “bijvangst“ van erotisch getinte privé e-mails op. Volgens verweerder viel die bijvangst niet te negeren. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 24 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1914, stelt verweerder zich op het standpunt dat, zo hiermee al sprake zou zijn van onrechtmatig verkregen bewijs, het gebruik daarvan niet zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid verwacht mag worden, dat het gebruik ervan ontoelaatbaar is.
9.4.
De rechtbank overweegt dat blijkens de ‘rapportage feitenonderzoek’ van 24 februari 2016 van het BING, onder het hoofdstuk ‘aanleiding en doel’, het doel van het onderzoek was om het vermengen van zakelijke en privébelangen van eiser te onderzoeken. Dit naar aanleiding van een melding dat eiser de Keur en de Ffw had overtreden.
9.5.
De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat er geen concrete aanwijzingen bestonden voor oneigenlijk e-mailgebruik voor privédoeleinden en dat dit ook niet de aanleiding vormde voor het BING-onderzoek.
9.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op het voorgaande, in strijd gehandeld met het integriteitbeleid, door het onderzoek naar het privé e-mailgebruik van eiser te gebruiken voor het vaststellen van het plichtsverzuim door eiser. Bij aanvang bestond er van de zijde van verweerder immers geen enkel vermoeden van een ernstige integriteitschending door oneigenlijk e-mailgebruik als bedoeld in het integriteitbeleid. Reeds om die reden is sprake van onrechtmatig verkregen bewijs.
9.7.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder ten onrechte betoogt dat het gebruik van de bijvangst van het e-mailgebruik van eiser niet zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid verwacht mag worden, dat dit gebruik ontoelaatbaar is. Daarbij overweegt de rechtbank dat het onderzoeken van eisers e-mailverkeer een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn privacy was, gelet op het doel dat gediend was met het onderzoek, namelijk een feitenonderzoek naar de vermenging van privéaangelegenheden als hobbyboer en eisers werkzaamheden als milieu-inspecteur, in het licht van het overtreden van de Keur en de Ffw.
9.8.
De rechtbank is van oordeel dat, nu hetgeen uit het onderzoek naar het privé e-mailgebruik aan het licht is gekomen als onrechtmatig verkregen bewijs moet worden gekwalificeerd - voor zover het de erotisch getinte e-mailberichten betreft - dit bewijs buiten beschouwing moet worden gelaten.
10. Vervolgens ligt de vraag voor of het niet verwijderen van strobalen, het vroegtijdig verwijderen van hekkelspecie en het voor privéaangelegenheden wekken van de indruk dat eiser handelde namens Wetterskip Fryslân, aan eiser zijn toe te rekenen en of dit als plichtsverzuim is aan te merken. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3895, is bij de beantwoording van die vraag van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
10.1.
Ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard dat het binnen de beschermingszone laten liggen van strobalen in strijd was met de Keur en derhalve plichtsverzuim betrof. Ten aanzien van de hekkelspecie heeft eiser opgemerkt dat hij dit in strijd met de Ffw te vroeg heeft verwijderd, maar dat hierbij sprake was van een misverstand. Het gebruik van een enveloppe en een retourenveloppe met daarop het logo van Wetterskip Fryslân voor het versturen van een brief aan de notaris voor een privéaangelegenheid heeft eiser ter zitting eveneens bestempeld als plichtsverzuim.
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voornoemde incidenten met de strobalen en de hekkelspecie terecht en op goede gronden aan eiser toegerekend en gekwalificeerd als plichtsverzuim, nu dit gedragingen zijn die onweersproken strijdig zijn met de Keur en de gedragscode Ffw en eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze gedragingen hem niet zijn toe te rekenen. Daarbij weegt de rechtbank mee dat van eiser als milieu-inspecteur, die moest toezien op de naleving van deze wet- en regelgeving, verwacht mocht worden dat hij zich als privépersoon aan die regelgeving zou houden.
10.3.
Voor zover eiser stelt dat er ten aanzien van de hekkelspecie slechts sprake was van een gedragslijn, en niet van een verplichting, overweegt de rechtbank dat de gedragscode Ffw in artikel 4.2.3 ten aanzien van het schonen van waterlopen en oevers (het natte profiel) de volgende bepaling kent:
“Het verdient aanbeveling het schoonsel minimaal 48 uur naast de watergang te laten liggen, opdat amfibieën terug naar de watergang kunnen vluchten. Langs watergangen met een botanische doelstelling kon een keuze worden gemaakt voor versneld afvoeren van het maaisel.”
10.4.
Gelet op eisers functie van milieu-inspecteur mocht verweerder van eiser verwachten dat hij zich als hobbyboer aan deze gedragslijn zou houden.
10.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiser voorts terecht en op goede gronden zwaar aangerekend dat hij zich in zijn correspondentie met zijn notaris, in het kader van een privéaangelegenheid, heeft bediend van een enveloppe en een retourenveloppe met daarop het logo van Wetterskip Fryslân. Dit geldt evenzeer voor het e-mailverkeer dat eiser met de notaris had en waarbij eiser voor privédoeleinden het e-mailadres gebruikte van zijn werk. De rechtbank acht daarnaast in het bijzonder verwijtbaar dat eiser zijn notaris als privépersoon ongevraagd tips heeft gegeven over de aanleg van een dam bij haar woning en over de vraag of dit al dan niet vergunningplichtig was, waarbij eiser bewoordingen heeft gebruikt als “beschouw deze mail als een vriendendienst” en “pssst.. anders moet ik een klacht aanmaken”. Verweerder heeft eiser voorts terecht en op goede gronden verweten dat hij misbruik heeft gemaakt van zijn positie door in uniform in het bijzijn van een nieuwe collega zijn zwager aan te spreken over een privéaangelegenheid.
10.6.
Eiser had moeten begrijpen dat hij zich met voornoemde gedragingen, mede gelet op de verantwoordelijkheid die hij als milieu-inspecteur had, schuldig maakte aan ernstig plichtsverzuim. Verweerder heeft eiser terecht en op goede gronden verweten dat hij de goede naam van Wetterskip Fryslân en het vertrouwen dat mensen in dit instituut hebben, in belangrijke mate heeft aangetast.
11. Er is gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de verweten gedragingen niet aan eiser kunnen worden toegerekend. De conclusie is gerechtvaardigd dat sprake is van plichtsverzuim. Verweerder was dan ook bevoegd om eiser een disciplinaire straf op te leggen.
12. Vervolgens komt de vraag aan de orde of de disciplinaire straf van plaatsing in de functie vakspecialist g, onderhoudsmedewerker, niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim.
12.1.
Wat onder rechtsoverweging 10 tot en met 10.6 is besproken biedt voldoende grondslag voor de conclusie dat eiser zich verregaand heeft gedragen in strijd met wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen en wat op grond van artikel 7.1, eerste lid, van het SAW grond kan vormen voor plaatsing in een andere functie voor bepaalde of onbepaalde tijd, met vermindering van het salaris. Terecht en op goede gronden heeft verweerder bij het bepalen van de zwaarte van de disciplinaire straf in aanmerking genomen dat eiser als milieu-inspecteur een grote verantwoordelijkheid droeg voor het handhaven van de wet- en regelgeving, die hij zelf als hobbyboer niet naleefde. Dat eiser als gevolg van de maatregel minder salaris ontvangt en daarvan nadeel ondervindt, dat hij een goede staat van dienst heeft en dat zijn persoonlijke omstandigheden zwaar zijn (geweest), weegt naar het oordeel van de rechtbank niet op tegen de ernst van het verweten plichtverzuim.
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat deze straf niet onevenredig is te achten aan de ernst van het verweten plichtsverzuim.
13. Ten slotte overweegt de rechtbank dat, voor zover eiser naar voren brengt dat de arbeidsomstandigheden in zijn nieuwe functie niet goed zijn, dit in het kader van deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Eiser kan zich wat betreft die klachten wenden tot de daarvoor bestemde instanties.
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg en mr. E. Hoekstra, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Pot, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening