Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1617
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te Drachten, eiseres
(gemachtigde: mr. J. Nijenhuis),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân, verweerder
(gemachtigde: mr. K.J. Arends).
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres aangeschreven om uiterlijk op 12 oktober 2015 de lozing van polychloorbifenylen (hierna: PCB)-houdend afvalwater te beëindigen, bij gebreke waarvan eiseres een dwangsom van
€ 10.000,- per maand, met een maximum van € 100.000,-, verbeurt, indien zij de last niet volledig en/of niet tijdig uitvoert.
Bij besluit van 23 augustus 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder besloten tot invordering van de door eiseres verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 20.000,-.
Bij besluit van 15 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres gericht tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 september 2017. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 12 oktober 2017 heeft de StAB aanvullend gerapporteerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2018. Namens eiseres zijn
D. Hoogendoorn en D.J.K. Hoogendoorn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door
J. Bakker, H. Siebold en J. Vrieswijk .
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Verweerder heeft bij besluit van 13 september 2011 aan eiseres een revisievergunning onder voorschriften, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm), verleend voor een afvalverwerkingsbedrijf aan [adres] . In de inrichting worden onder meer PCB-houdende afvalstoffen uit apparatuur verwijderd.
1.2.
Op 20 februari 2015 heeft H. Adema, toezichthouder van de Fryske Utfierings- tsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: de FUMO), een controle uitgevoerd bij de inrichting van eiseres. Het betrof een controle op de lozingssituatie in het kader van het toezicht op de naleving van de omgevingsrevisievergunning. Tijdens deze controle is -voor zover van belang- geconstateerd dat het geloosde afvalwater een PCB-concentratie van 230 nanogram per liter (ng/l) bevatte.
1.3.
Naar aanleiding van de controlebevindingen heeft verweerder bij brief van 15 april 2015 aan eiseres meegedeeld voornemens te zijn om handhavend op te treden. Verder heeft verweerder eiseres met deze brief in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van deze brief een zienswijze bij verweerder in te dienen.
1.4.
Eiseres heeft bij brief van 20 mei 2015 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.5.
Op 2 juni 2015 heeft een hercontrole plaatsgevonden waarbij PCB-concentraties zijn gemeten van 12.160 ng/l en 11.840 ng/l. Op 15 juli 2015 heeft nogmaals een meting plaatsgevonden waarbij een PCB-concentratie van 100 ng/l is gemeten.
1.6.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiseres aangeschreven om uiterlijk op
12 oktober 2015 de lozing van PCB-houdend afvalwater te beëindigen, bij gebreke waarvan eiseres een dwangsom van € 10.000,- per maand, met een maximum van
€ 100.000,-, verbeurt, indien zij de last niet volledig en/of niet tijdig uitvoert. Daarbij is aangegeven dat indien uiterlijk 12 oktober 2015 een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend dit reden kan zijn om af te zien van handhaving. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.7.
Op 12 oktober 2015 heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ten behoeve van de verandering van de inrichting bij verweerder ingediend. Deze aanvraag heeft betrekking op het lozen van hemelwater van het buitenterrein.
1.8.
Bij besluit van 3 februari 2016 heeft verweerder voornoemde aanvraag van eiseres buiten behandeling gesteld.
1.9.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder besloten tot invordering van de door eiseres verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 20.000,-. Uit de bemonstering en de analyse van het door eiseres geloosde afvalwater door het Wetterskip Fryslân blijkt dat het op 14 maart 2016 geloosde afvalwater een PCB-concentratie van 397 ng/l bevatte. De PCB-concentratie in het op 25 mei 2016 geloosde afvalwater bedroeg 311 ng/l. Hieruit volgt volgens verweerder dat eiseres in de periode van 14 maart 2016 tot en met 25 mei 2016 niet aan de opgelegde last heeft voldaan, zodat eiseres tweemaal een dwangsom van € 10.000,- heeft verbeurd. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.10.
Op 29 augustus 2016 heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ten behoeve van de verandering van de inrichting bij verweerder ingediend. Deze aanvraag betreft het wijzigen van de lozingssituatie van hemelwater van het buitenterrein en het in werking hebben van een waterzuiveringsinstallatie.
1.11.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
1.12.
Bij besluit van 15 maart 2017 (primair besluit III) is verweerder wederom overgegaan tot invordering van een dwangsom van € 10.000,- vanwege een lozing van afvalwater op 16 december 2016 waarbij een PCB-concentratie van 322,2 ng/l is gemeten.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten tweede, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of een mijnbouwwerk.
2.1.
Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge artikel 122, tweede lid, van de Provinciewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het provinciebestuur uitvoert.
2.2.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen.
3. De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van 9 januari 2017 blijkt dat op 2 juni 2015 tijdens een hercontrole in afvalwater PCB-concentraties zijn gemeten van 12.160 ng/l en 11.840 ng/l. Eiseres heeft deze metingen niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze metingen aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. Het enkele feit dat verweerder genoemd rapport eerst in het kader van de heroverweging heeft overgelegd maakt dit niet anders. De rechtbank stelt vast dat de gemeten PCB-concentraties een overtreding vormen, aangezien het lozen niet is vergund en de norm daarmee nul is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd was om over te gaan tot handhaving.
4. De vraag die vervolgens beantwoord dient te worden is of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid. De rechtbank overweegt het volgende.
4.1.
Indien het betoog van eiseres zo moet worden begrepen dat zij meent dat verweerder niet heeft onderkend dat zicht op legalisatie bestond, faalt dat betoog. Daarvoor is immers nodig dat ten tijde van belang, dat wil zeggen ten tijde van het primaire besluit dan wel het bestreden besluit, een ontvankelijke aanvraag was ingediend waarin de lozing als hier aan de orde was voorzien. Deze situatie doet zich hier niet voor. Op 25 april 2018 is door verweerder een vergunning aan eiseres verleend ten behoeve van het wijzigen van de lozingssituatie van het bedrijfsafvalwater en het in werking hebben van een afvalwater-zuivering. In voorschrift 1.2.2 is de norm voor de PCB-concentratie in de afvalwaterstroom bepaald op 100 ng/l. In de toelichting bij dit voorschrift is opgenomen dat de aantoonbaarheidsgrens (van 100 ng/l) dient te worden verhoogd met de meetonzekerheid die afhankelijk is van de toegepaste analysemethode. Tussen partijen is niet in geschil dat bij de huidige analysemethode eerst bij een concentratie van 300 ng/l met een voldoende mate van zekerheid vastgesteld kan worden dat er lozing van PCB-houdend afvalwater plaatsvindt. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank, uitgaande van de huidige analysemethode, feitelijk legalisatie van lozing van afvalwater met een gemeten PCB-concentratie tot
300 ng/l. Er was dus geen sprake van concreet zicht op legalisatie van lozingen van PCB-houdend afvalwater met een gemeten concentratie boven 300 ng/l, zoals deze ten grondslag zijn gelegd aan het besluit om over te gaan tot handhaving.
4.2.
Eiseres betoogt dat verweerder af had behoren te zien van handhaving omdat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting zoals opgenomen in de Kaderrichtlijn Water. Eiseres heeft in dit verband ter zitting toegelicht dat het onredelijk is om over te gaan tot handhaving omdat in de ten tijde van het bestreden besluit vigerende vergunning geen norm voor lozing van PCB-houdend afvalwater was opgenomen en zij voorts voldoet aan de genoemde minimalisatieverplichting. In dat verband is eiseres van mening dat de zuiverende werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) meegenomen dient te worden bij de bepaling van de PCB-concentratie in het afvalwater. Verweerder heeft toegelicht dat op grond van de vergunning het lozen van PCB-houdend afvalwater in het geheel niet was vergund en dat bij de bepaling van de emissiegrenswaarden geen rekening mag worden gehouden met de zuiverende werking van de RWZI.
4.2.1.
De rechtbank stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 8 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:BZ9752), vast dat nu in de vergunning geen lozingsnorm voor PCB-houdend afvalwater was opgenomen geen vergunning was verleend voor het lozen van dit afvalwater. Daarmee is het naar het oordeel van de rechtbank een gegeven dat de norm voor het lozen van PCB-houdend afvalwater ten tijde van het bestreden besluit nul was. Nu de vergunning ziet op de inrichting van eiseres kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders geconcludeerd worden dan dat deze norm geldt voor het lozen vanuit de inrichting van eiseres. Dat naar gesteld aan de minimalisatieverplichting wordt voldaan laat onverlet dat voor eiseres de genoemde norm geldt waaraan moet worden voldaan. Dit betekent dat de zuiverende werking van de RWZI niet meegenomen mag worden bij de bepaling van de PCB-concentratie in het geloosde afvalwater. Het betoog slaagt niet.
4.3.
Eiseres stelt verder dat de last innerlijk tegenstrijdig is, omdat verweerder enerzijds stelt dat geen PCB's geloosd mogen worden en anderzijds vanwege meetonnauwkeurigheden bij gemeten waarden onder 300 ng/l niet met zekerheid kan worden vastgesteld of sprake is van een PCB-bron waardoor in dat dat geval geen dwangsommen worden verbeurd.
4.3.1.
De rechtbank is van oordeel dat uit de last voldoende duidelijk blijkt dat de norm voor het lozen van PGB-houdend afvalwater nul is. In het kader van de handhaving dient evenwel een overtreding vastgesteld te worden. Mede gezien het rapport van het RIVM, waarin de onderbouwing is gegeven dat 300 ng/l de waarde is waarbij met zekerheid kan worden vastgesteld dat sprake is van een PCB-bron, heeft verweerder de waarde van 300 ng/l kunnen hanteren ten einde met zekerheid een overtreding vast te stellen. Dit laat echter onverlet dat aan de last moet worden voldaan waarbij in de last is neergelegd dat geen lozing mag plaatsvinden en derhalve een norm van nul geldt.
4.4.
Eiseres stelt zich vervolgens op het standpunt dat de gehanteerde emissienorm uit een oogpunt van rechtsgelijkheid onaanvaardbaar is, omdat deze niet realistisch is. Eiseres verwijst in dat verband naar RIVM-onderzoek waaruit blijkt dat concentraties tot
50 milligram per kilogram olie (10.000ng/l) in de reguliere metaalhandel als aanvaardbaar en onvermijdelijk worden beschouwd. Het bij het RWZI ook van anderen afkomstige, zonder vergunning geloosde, te zuiveren afvalwater bevat minstens vergelijkbare of hogere PCB-concentraties dan het daarop door eiseres geloosde water. Het stellen van strengere emissie-eisen voor afstromend regenwater aan eiseres dan aan bijvoorbeeld de emissie-eisen voor afstromend regenwater bij metaalhandelaren is daarom volgens eiseres in strijd met de rechtsgelijkheid.
4.4.1.
Gelet op de tekst van het door eiseres genoemde rapport van het RIVM concludeert de rechtbank dat de door eiseres genoemde concentratie geldt als indicatie voor de ontvangst van PCB-houdend afval door een bedrijf. Daarmee ziet deze norm naar het oordeel van de rechtbank niet op een geval als het onderhavige en doet zich geen strijd met het gelijkheidsbeginsel voor.
4.5.
Met betrekking tot de gehanteerde waarde van 300 ng/l stelt eiseres dat deze technisch niet haalbaar is omdat binnen de inrichting met toepassing van de Best Beschikbare Technieken (BBT) regelmatig onvermijdelijke overschrijdingen van de waarde plaatsvinden. Eiseres benadrukt dat een te stellen emissienorm uitvoerbaar en handhaafbaar moet zijn en dat blijkt met de waarde van 300 ng/l niet het geval. Eiseres stelt dat door het hanteren van deze norm de continuïteit van het bedrijf van eiseres en daarmee de continuïteit en doelmatigheid van de verwerking van PCB's ernstig in gevaar komt.
4.5.1.
De rechtbank ziet gelet op het advies van de StAB geen aanleiding om eiseres te volgen in dit betoog. In het StAB-advies is toegelicht dat een lagere waarde dan 300 ng/l haalbaar is. Gelet op de toelichting van eiseres ten aanzien van het zuiveringsproces binnen de inrichting, waarbij het afvalwater meerdere malen door de zuiveringsinstallatie geleid kan worden als de analyse te hoge PCB-concentraties geeft, ziet de rechtbank geen aanleiding om het StAB niet te volgen in deze conclusie. Het betoog slaagt niet.
4.6.
Voor zover eiseres betoogt dat het hanteren van niet haalbare normen in verhouding tot het met die waarde te dienen belang onevenredig is, volgt de rechtbank haar gelet op hetgeen onder 4.5 overwogen is niet. Nu geconcludeerd is dat de waarde gelet op het binnen de inrichting van eiseres gehanteerde zuiveringsproces haalbaar is, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onevenredige waarde.
4.7.
Voor zover eiseres betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd volgt de rechtbank eiseres niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de heroverweging, met inachtneming van het bepaalde in artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voldoende heeft gemotiveerd dat de last gehandhaafd kon worden.
4.8.
De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden.
5. Ter beoordeling liggen vervolgens de invorderingsbesluiten van 23 augustus 2016 en 15 maart 2017 voor. Verweerder heeft aan deze besluiten een drietal overtredingen van de last ten grondslag gelegd en is overgegaan tot invordering van een bedrag van in totaal
€ 30.000,-.
5.1.
Uit de bemonstering en de analyse van het door eiseres geloosde afvalwater door het Wetterskip Fryslân blijkt dat het geloosde afvalwater op 14 maart 2016, 25 mei 2016 en 16 december 2016 respectievelijk een concentratie PCB's van 397 ng/l, 311 ng/l en 322.2 ng/l bevatte.
5.1.1.
De rechtbank overweegt met inachtneming van jurisprudentie van de AbRS (ECLI:NL:RVS:2017:1179) dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.
5.1.2.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat eiseres geen gronden heeft ingediend tegen de invorderingsbesluiten die zien op de vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden maar de onrechtmatigheid van de invorderingen slechts onderbouwt met de vermeende onrechtmatigheid van de last. Nu voorts het beroep voor zover dat is gericht tegen de last niet slaagt, concludeert de rechtbank dat verweerder over heeft kunnen gaan tot invordering. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die tot een andere conclusie zouden moeten leiden.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.