Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2813
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
wettelijk vertegenwoordigd door [moeder] (de moeder van eiser)
(gemachtigde: C.C. Dol),
en
het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf, verweerder
(gemachtigde: J. van Weperen).
Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat het toegekende persoonsgebonden budget (pgb) voor begeleiding individueel en kortdurend verblijf eindigt op 31 december 2015.
Bij besluit van 28 oktober 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser op grond van de Jeugdwet (Jw) in aanmerking gebracht voor begeleiding voor 5 uur per week, tegen een tarief van € 19,51 per uur op basis van een ongekwalificeerde hulpverlener. De toegekende indicatie geldt voor de periode van 1 januari 2016 tot 30 juni 2017.
Eiser heeft tegen de primaire besluiten 1 en 2 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 maart 2016 (het primaire besluit 3) heeft verweerder eiser op grond van de Jw in aanmerking gebracht voor de voorziening begeleiding individueel voor
11 uur per week tegen het tarief van € 10,20 per uur dat geldt voor het sociaal netwerk. Daarnaast is de voorziening persoonlijke verzorging toegekend voor 10 uur per week tegen het tarief van € 10,05 per uur dat geldt voor het sociaal netwerk. Ook is eiser in aanmerking gebracht voor de voorziening kortdurend verblijf in de vorm van een pgb voor 1 etmaal per week, tegen het tarief dat geldt voor ongekwalificeerde hulpverlener van € 126,82 per week. De toegekende indicatie geldt voor de periode van 1 februari 2016 tot 31 januari 2017.
Bij besluit van 8 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser gegrond verklaard, voor wat betreft de ingangsdatum van de voorzieningen begeleiding individueel en persoonlijke verzorging op grond van de Jw. Daarbij is bepaald dat de ingangsdatum 1 januari 2016 wordt. Voor het overige zijn de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 1 maart 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De rechter heeft de behandeling van de zaak op zitting ter verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. Partijen hebben ter zitting desgevraagd toestemming gegeven voor verwijzing naar een meervoudige kamer, zonder dat een nadere zitting hoeft plaats te vinden.
De rechtbank heeft het onderzoek op 12 december 2017 gesloten. De rechtbank heeft de termijn voor het doen van een uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is bekend met een pervasieve ontwikkelingsstoornis NAO, een aandachtstekortstoornis met hyperactiviteit en een frontale epilepsie, waarvoor hij begeleiding nodig heeft.
1.1.
Het Bureau Jeugdzorg heeft eiser bij besluit van 16 oktober 2014 een indicatie toegekend voor begeleiding individueel, klasse 4 (7 tot 9,9 uur per week) en kortdurend verblijf, klasse 1 (1 etmaal per week), in de vorm van een pgb. Deze indicatie is geldig van 7 november 2014 tot en met 31 december 2015. Het pgb was tot het inwerkingtreden van de Jw gebaseerd op de Algemene Wet bijzondere Ziektekosten.
1.2.
Naar aanleiding van een herindicatie in het kader van jeugdhulp heeft op 13 oktober 2015 een telefoongesprek plaatsgevonden tussen een medewerker van verweerder en de moeder van eiser, met als doel de situatie van eiser in kaart te brengen. Hiervan is op
19 oktober 2015 een gespreksverslag Jeugdhulp opgesteld. In dat verslag staat dat eiser veel ondersteuning nodig heeft op het gebied van dagelijkse verzorging en alledaagse activiteiten, dat hij gestimuleerd moet worden in zijn zelfredzaamheid en veel ondersteuning nodig heeft bij het plannen en structureren van schoolwerk en dat eiser vanwege epilepsie constant toezicht nodig heeft. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit 1 en nadien het gewijzigde primaire besluit 2 genomen.
1.3.
Op 21 januari 2016 heeft nogmaals een gesprek plaatsgevonden tussen een medewerker van verweerder en de moeder van eiser, omdat de toegekende indicatie voor het aantal uren begeleiding voor eiser niet passend is en de vaste zorgverlener heeft aangegeven de begeleiding te willen beëindigen. In het daarvan opgestelde gespreksverslag staat dat eiser vanwege epilepsie constant toezicht nodig heeft en dat er problemen zijn op het gebied van verzorging, zelfredzaamheid, plannen en structureren.
1.4.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit 3 genomen als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 25 april 2016 een hoorzitting plaatsgevonden. De Adviescommissie bezwaarschriften (commissie) heeft verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en de primaire besluiten te herroepen. De commissie vindt dat de omvang van de indicatie berust op voldoende onderzoek door verweerder, dat het toepassen van een tarief van 25% van de in de desbetreffende situatie goedkoopst adequate voorziening niet onredelijk of onrechtmatig is, dat de Jw geen expliciete aanknopingspunten bevat voor de beoordeling of delegatie is toegestaan, maar zij betwijfelt de juridische houdbaarheid daarvan en beveelt aan dat verweerder de onderwerpen, zoals de wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld, in de toekomst te regelen in de Verordening Hart voor de Jeugd Weststellingwerf 2015-2016 (de Verordening). De commissie meent verder dat sprake kan zijn van differentiatie op grond van professionaliteit van de hulpverlener en dat de memorie van toelichting niet in de weg staat aan het hanteren van het tarief van 25% in de Beleidsregels jeugdhulp gemeente Weststellingwerf 2015 (de Beleidsregels). Ten slotte meent de commissie dat de aan eiser toegekende voorzieningen dienen in te gaan per 1 januari 2016.
2. Verweerder heeft in het bestreden besluit het advies van de commissie overgenomen en de bezwaren van eiser gegrond verklaard, voor wat betreft de ingangsdatum van de indicatie begeleiding en persoonlijke verzorging op grond van de Jw. In het bestreden besluit is de ingangsdatum van de toegekende indicatie bepaald op 1 januari 2016. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
3. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de gronden die eiser daartoe aanvoert, zal hierna worden ingegaan.
4. Verweerder ziet in hetgeen in de gronden van beroep is aangevoerd geen aanleiding voor wijziging van het bestreden besluit.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Tussen partijen zijn niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, het geïndiceerde aantal uren voor begeleiding individueel en persoonlijke verzorging per week en de – in bezwaar gewijzigde – ingangsdatum van 1 januari 2016 van de toegekende indicatie.
5.2.
Aan de orde is allereerst de vraag of de wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld en daarmee ook de tariefdifferentiatie in de Verordening zelf moeten worden neergelegd in plaats van in de Beleidsregels.
5.3.
Eiser voert aan dat de gemeente in een verordening dient vast te stellen hoe de hoogte van een pgb wordt vastgesteld en dat geldt ook voor de tariefdifferentiatie. De wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld en de tariefdifferentiatie zijn niet in de Verordening vastgelegd, maar in de Beleidsregels. Daarmee heeft verweerder eiser gehandeld in strijd met artikel 2.9, aanhef en onder c, van de Jw, zodat de Beleidsregels onverbindend zijn.
5.4.
Verweerder stelt ter verweer dat uit de bewoordingen van artikel 2.9, aanhef en onder c, van de Jw volgt dat de gemeenteraad bij verordening dient te bepalen hoe de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. Nu in artikel 12 van Pro de Verordening is bepaald dat het college bij nadere regeling, te weten in de Beleidsregels, bepaalt op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld, is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.9, aanhef en onder c, van de Jw. De Verordening en Beleidsregels voldoen daarmee volgens verweerder aan de Jw en zijn dus verbindend.
5.5.
Artikel 2.9, aanhef en onder c, van de Jw bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels stelt (over) de wijze waarop de hoogte van het persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 8.1.1 wordt vastgesteld. Artikel 8.1.1, derde lid, van de Jw bepaalt dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
5.6.
Verweerder heeft ter uitvoering van de artikelen 2.9 en 8.1.1, derde lid, van de Jw de Verordening vastgesteld. In artikel 12 van Pro de Verordening zijn regels opgenomen voor een pgb. Het tweede lid houdt in dat het college bij nadere regeling bepaalt onder welke voorwaarden de persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk. Ter uitvoering van onder meer artikel 12 van Pro de Verordening heeft verweerder de Beleidsregels vastgesteld. Artikel 4.2.5, aanhef en onder a, van de Beleidsregels bepaalt dat de persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk en dat deze persoon maximaal 25% van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate individuele voorziening betaald krijgt voor zijn diensten.
5.7.
De rechtbank overweegt dat de voorwaarden waaronder een persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die tot het sociale netwerk behoort, tot de essentialia van een voorzieningenpakket dienen te worden gerekend. De in dit geding door verweerder toegepaste tariefdifferentiatie dient hiertoe ook te worden gerekend. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 17 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1803) en acht wat daar in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in rechtsoverweging 4.5 is overwogen, van gelijke toepassing op de Jw. Er bestaat dus geen reden om voor de Jw niet ook te oordelen dat de hoogte van de pgb-tarieven in de Verordening zelf moeten zijn neergelegd. Dit betekent dat in artikel 12, tweede lid, van de Verordening ten onrechte is bepaald dat het college bij nadere regeling kan bepalen onder welke voorwaarden de persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk. Het college (verweerder) is, gelet hierop, daartoe niet bevoegd, nu artikel 2.9, aanhef en onder c, in verbinding met artikel 8.1.1, derde lid, van de Jw daarvoor geen grondslag biedt. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit onrechtmatig is genomen.
5.8.
De rechtbank is er ambtshalve mee bekend dat de in de gemeente van verweerder geldende Verordening en Beleidsregels inmiddels zijn gewijzigd en dat de tarieven alsnog in de Verordening Hart voor de Jeugd Weststellingwerf 2018 zijn neergelegd. Deze Verordening en ook de gewijzigde Beleidsregels jeugdhulp gemeente Weststellingwerf 2018 zijn in werking getreden op 1 januari 2018. De Verordening 2018 en de Beleidsregels 2018 hebben echter geen terugwerkende kracht, zodat het hiervoor geconstateerde bevoegdheidsgebrek hiermee niet is hersteld nu het bestreden besluit ziet op een periode vóór 1 januari 2018.
5.9.
Dit betekent dat de rechtbank niet toe kan komen aan de vraag of verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de tariefdifferentiatie zoals die nu is neergelegd in de Verordening en in de Beleidsregels en evenmin aan de vraag of de voorheen geldende Beleidsregels voor wat betreft de tariefdifferentiatie redelijk zijn. De Beleidsregels hebben immers in verband met het hiervoor geconstateerde bevoegdheidsgebrek op dit punt geen geldige werking. Dit betekent echter niet dat het bestreden besluit ook inhoudelijk onjuist is. Hoewel verweerder het bestreden besluit ten onrechte op de Verordening en de Beleidsregels heeft gebaseerd, staat er naar het oordeel van de rechtbank namelijk niets aan in de weg om het door verweerder toegepaste tarief rechtstreeks op de Jw te baseren.
6. De Jw bepaalt in artikel 2.3, eerste lid, dat verweerder beoordeelt of een jeugdige jeugdhulp nodig heeft om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Ten behoeve hiervan treft verweerder voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt verweerder een deskundige toeleiding naar de aangewezen voorziening. Daarbij houdt verweerder rekening met de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en de ouders.
6.1.
Ter beoordeling ligt dan voor of het door verweerder gehanteerde pgb-tarief van 25% en het daarbij behorende lagere uurtarief, zijnde het tarief dat geldt voor het sociale netwerk, passend en toereikend zijn om dit te bereiken.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het primaire besluit 3, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, bij de begeleiding individueel als de persoonlijke verzorging de toevoeging ‘pgb eigen (lees: sociaal) netwerk’ heeft gehanteerd. Ter zitting is door de gemachtigde van eiser toegelicht dat het door verweerder gehanteerde pgb-tarief van 25% veel te laag is om de voor eiser benodigde zorg te kunnen bieden. In dat verband heeft hij erop gewezen dat de moeder van eiser om de zorg aan haar zoon te kunnen leveren, haar baan heeft opgezegd en dat vanwege het ontbreken van objectieve criteria niet duidelijk is waar het pgb-tarief van 25% op is gebaseerd. Verweerder heeft daar tegenover gesteld dat de moeder van eiser behoort tot zijn sociale netwerk en dat daarom voor de voorzieningen begeleiding individueel en persoonlijke verzorging terecht een pgb-tarief van 25% van het tarief van de door verweerder ingekochte individuele voorzieningen in natura is gehanteerd.
6.3.
Niet in geschil is dat de moeder van eiser behoort tot het sociale netwerk van eiser. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het bepalen van de maximale hoogte van het pgb in beginsel mag uitgaan van tarieven die zijn gebaseerd op de gemiddelden van de kosten van ZIN. Gelet op de taak van verweerder om in zaken als de onderhavige maatwerk te leveren, moet verweerder daarbij wel onderzoeken of een toegekend pgb toereikend is om kwalitatief goede zorg te leveren aan eiser. De in het bestreden besluit door verweerder, onder overneming van het advies van de commissie, gegeven motivering dat de toepassing van een tarief van 25% niet onredelijk is, omdat niet is gebleken dat de moeder van eiser over diploma’s beschikt dan wel cursussen heeft gevolgd, is daartoe ontoereikend. Dit maakt immers niet inzichtelijk dat met het pgb goede zorg kan worden ingekocht. Het bestreden besluit mist op dat punt een deugdelijke motivering. In dit verband hecht de rechtbank er nog waarde aan om op te merken dat bij de toekenning van een individuele voorziening op grond van de Jw niet de activiteit als zodanig leidend is, maar dat – gelet op het bepaalde in artikel 2.3, eerste lid, van de Jw – zorgvuldig dient te worden onderzocht of het daarmee te bereiken resultaat, waaronder het gezond en veilig opgroeien en het groeien naar zelfstandigheid, kan worden behaald. Nu verweerder dat heeft nagelaten, is het onderzoek niet zorgvuldig geweest. Voor zover het beroep zich hierop richt, slaagt het dan ook.
6.4.
Uit wat in 5.7 is overwogen volgt dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 2.9 en 8.1.1 van de Jw, omdat de Verordening en de ter uitvoering daarvan door verweerder vastgestelde Beleidsregels geen juridische grondslag bieden voor het vaststellen van de hoogte van het pgb en de tariefdifferentiatie. Ook is het bestreden besluit, gelet op wat is overwogen onder 6.2 en 6.3, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, omdat verweerder het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond zal worden verklaard en dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien, noch ziet de rechtbank aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen, nu de grondslag van het bestreden besluit door de verboden delegatie komt te vervallen. Voor de vaststelling van de hoogte van het pgb-tarief zal verweerder rechtstreeks moeten terugvallen op artikel 2.3 van de Jw. Het is gelet op de aard van de zaak aan verweerder om daarover in het nieuw te nemen besluit op bezwaar een gemotiveerd standpunt in te nemen. Daarnaast zal verweerder in het nieuw te nemen besluit op bezwaar op deugdelijke wijze moeten motiveren waarom het gehanteerde tarief van 25% in het geval van eiser toereikend en passend is en daarbij gemotiveerd moeten ingaan op hetgeen in de gronden van beroep en ter zitting over de verlaging van het tarief naar voren is gebracht. Verweerder dient daarom een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 501,- en een wegingsfactor 1).
€ 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een
nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-;
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter tevens kinderrechter, en
mr. K. Wentholt en mr. D.W.J. Vinkes, leden tevens kinderrechters, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van het proces-verbaal daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.