Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 18/1380 en LEE 18/1522
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2019 in de zaak tussen
Stichting Exploitatie Winkelpark Sontplein, gevestigd te Haarlem, eiseres,
(gemachtigde: mr. P.H. Revermann)
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 12 oktober 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen om een omgevingsvergunning van de Action en Big Bazar (besluit I) en Carpetright, Beter Bed en Beddenreus (besluit II) voor het wijzigen en verruimen van de functie naar grootschalige detailhandel voor de locatie Sontplein 1, 1-3 en 1b te Groningen, afgewezen.
Bij besluit van 16 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd.
Eiseres heeft hiertegen op 8 mei 2018 en 17 mei 2018 beroepen ingediend.
Verweerder heeft op 13 juli 2018 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2019. Namens eiseres is [vertegenwoordiger van de stichting] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde bovengenoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Dallinga en A. Bronsema, bijgestaan door mr. R. Snel en mr. ir. W.S. Geelhoed.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling van het onderhavige beroep neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.
1.1.
Eiseres heeft op 21 augustus 2017 respectievelijk 31 augustus 2017 ten behoeve van Action en Big Bazar en Carpetright, Beter Bed en Beddenreus aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend. De aanvragen betreffen het wijzigen en verruimen van de functie naar grootschalige detailhandel in huishoudelijke artikelen, voor wat betreft Action en Big Bazar, en het wijzigen en verruimen van de functie naar perifere detailhandel in de vorm van woonwinkels, voor wat betreft Carpet Right, (620 m² vvo), Beter Bed (670 m² vvo) en Beddenreus (715 m² vvo).
1.2.
Bij besluiten van 12 oktober 2017 heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Bij besluit van 16 april 2018 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. (…)
e. het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
3. De gronden waarop de aanvragen zien hebben op grond van het bestemmingsplan "Sontweggebied-Damsterdiep" de bestemming "detailhandel" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein-wgh".
3.1.
Op grond van artikel 6.1, van de planregels zijn de voor 'detailhandel' aangewezen gronden bestemd voor:
a:
detailhandel in auto's, boten en caravans,
detailhandel in kampeerartikelen,
detailhandel in landbouwwerktuigen,
detailhandel in grove bouwmaterialen,
detailhandel in keukens en sanitair,
detailhandel in tuinmeubelen,
inrichtingscentra voor kantoorinterieur,
bouwmarkten,
tuincentra,
met dien verstande dat:
- detailhandel in niet-volumineus, branchevreemd assortiment ter plaatse als onzelfstandig onderdeel van een vestiging voor detailhandel in volumineuze goederen is toegestaan, mits de omvang niet meer bedraagt dan 15% van de totale verkoopvloeroppervlakte, met dien verstande dat deze oppervlakte maximaal 300 m2 per vestiging mag bedragen;
- detailhandel in voedings- en genotmiddelen niet is toegestaan;
- zelfstandige detailhandelsvestigingen, anders dan de onder a1 tot en met a9 genoemde, waarvan het assortiment uitsluitend of overwegend uit niet-volumineuze goederen bestaat, niet zijn toegestaan;
b: grootschalige geconcentreerde detailhandelsvestigingen, echter uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel grootschalig', met dien verstande dat:
- uitsluitend is toegestaan: detailhandel in de vorm van woonwarenhuizen, in bruin- en witgoed, in fietsen en in sportartikelen en -kleding met een minimum bruto vloeroppervlak van 1500 m²;
- niet is toegestaan: detailhandel in voedings- en genotmiddelen.
c. detailhandel in motorbrandstoffen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen met lpg', met dien verstande dat daarbij tevens ondergeschikte detailhandel in voedings- en genotmiddelen is toegestaan;
d. bedrijven als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de bij dit plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten, echter met uitzondering van geluidzoneringsplichtige en risicovolle inrichtingen, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf';
e. dienstverlening ter plaatse van de aanduiding 'dienstverlening';
f. horeca-1 en/of horeca-2 ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 2';
g. een standplaats voor straathandel ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel-standplaats';
h. nutsvoorzieningen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening' uitsluitend nutsvoorzieningen zijn toegestaan ;
i. een gasontvangstation ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijven-gasontvangstation';
j. de bestaande reclamemast ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - reclamemast';
k. de bestaande zend- en ontvangstinstallatie ter plaatse van de aanduiding 'zend-/ ontvangst- installatie';
l. wegen, fiets- en voetpaden;
m. groenvoorzieningen;
n. parkeervoorzieningen;
o. additionele voorzieningen.
3.1.
Ten aanzien van de aanvragen van Carpet Right (620 m² vvo), Beter Bed (670 m² vvo) en Beddenreus (715 m² vvo) stelt eiseres zich allereerst op het standpunt dat deze aanvragen ten onrechte geweigerd zijn omdat deze bedrijven bij recht zijn toegestaan. Ten aanzien van de gronden die zijn aangewezen voor "detailhandel" wordt onder
artikel 6.1 onder a vestiging van perifere detailhandel toegestaan. Onder perifere detailhandel wordt volgens de definitie "detailhandel in volumineuze goederen die zich vanwege de omvang van de te verkopen goederen veelal niet leent voor vestiging in het stadscentrum of in wijk- winkelcentra, alsmede tuincentra en bouwmarkten" verstaan. Hieraan is geen minimum vloeroppervlakte verbonden.
3.2.
Verweerder is van mening dat Beddenreus, Beter Bed en Carpetright niet hebben te gelden als één van de in artikel 6.1 onder a aangewezen soorten van detailhandel. Dat sprake zou zijn van perifere detailhandel maakt dit niet anders.
3.3.
De rechtbank overweegt dat in de planvoorschriften in 6.1 onder a enkele soorten perifere detailhandel worden aangewezen waarvan vestiging op deze locatie is toegestaan. Gelet op het aanbod van Beddenreus, Carpetright en Beter Bed, vallen deze daar niet onder. Aangezien artikel 6.1 onder a geen vestiging van perifere detailhandel in zijn algemeenheid toestaat, doet de verwijzing van eiseres naar de definitie van perifere detailhandel, zoals gedefinieerd in 1.53 van de planvoorschriften, niet ter zake.
4.1.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
De in artikel 2.12. eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo bedoelde algemene
maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in
artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede aangewezen de categorieën gevallen in
artikel 4 van Pro bijlage II.
Op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
5. Eiseres heeft verzocht om strijdig gebruik van de gronden toe te staan. Verweerder heeft dit geweigerd. Volgens verweerder passen de aangevraagde ontwikkelingen niet in het ruimtelijk beleid van de gemeente zoals dat is neergelegd in de structuurvisie Detailhandel 2011-2020, de Bouwstenennotitie "start visievorming Sontweggebied" 2012 en het Masterplan Sontplein van 2017.
Ten aanzien van beide aanvragen
6.1.1.Ten tijde van de primaire besluiten was als uitwerking van de Bouwstenennotitie door de Raad op 27 september 2017 het "Masterplan Sontweg" vastgesteld. In afwijking van het oorspronkelijke concept Masterplan is alsnog opgenomen dat ook voor perifere detailhandel een minimum winkelvloeroppervlak van 1500 m² heeft te gelden en dat "huishoudelijke artikelen" op de lijst van branches die ter plaatse zijn uitgezonderd, is opgenomen. Eiseres betoogt dat verweerder in strijd met een redelijke wetstoepassing en rechtszekerheid heeft gehandeld door de oorspronkelijke aanvragen en het heroverwegingsbesluit aan de hand van het Masterplan te beoordelen.
6.1.2.Tevens zijn tijdens bestuurlijk overleg dusdanige uitlatingen gedaan, dat eiseres meent dat op grond daarvan een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat vestiging zou worden toegestaan.
6.2.1.Verweerder geeft aan dat aanvragen getoetst worden aan het beleid dat geldt ten tijde van de beslissing op de aanvraag. Bij de heroverweging wordt getoetst aan het beleid dat geldt ten tijde van de beslissing op bezwaar. Formeel was het Masterplan ten tijde van de beslissing op de aanvraag weliswaar nog niet in werking getreden, maar al wel vastgesteld. Bovendien leverde toetsing aan het destijds geldende beleid dezelfde conclusie op, omdat dit materieel niet verschilt.
6.2.2.Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van een ongeclausuleerde toezegging.
6.3.1.Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt wordt de aanvraag getoetst aan de op het moment van besluitvorming geldende regelgeving. Bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb, geldt als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. De rechtbank verwijst hierbij naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), onder andere een uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4455. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken, als bijvoorbeeld de rechtszekerheid in het geding komt. Daarvan is hier naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, immers bestond voor eiseres ten tijde van de aanvraag dan wel ten tijde van het moment van primaire besluitvorming geen absolute aanspraak op een omgevingsvergunning. Zoals door verweerder ook ter zitting is toegelicht is bovendien de tekst van het Masterplan aangepast om nog duidelijker aan te geven wat verweerder niet en wat verweerder wel wenst toe te staan, daarin is inhoudelijk geen verandering opgetreden. Dit is een bevoegdheid die verweerder toekomt.
6.3.2.De rechtbank overweegt vervolgens dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank is van oordeel dat daarvan geen sprake is. Uit het gespreksverslag van 26 oktober 2016 blijkt dat verweerder meerdere malen heeft aangegeven dat duidelijkheid moet komen over de branchering van de te vestigen bedrijven. Alhoewel in het gespreksverslag is opgenomen dat eiseres namen noemt van de branches die zich willen vestigen, zijn de namen niet in het gespreksverslag opgenomen, zodat niet duidelijk is welke bedrijven eiseres daar heeft genoemd. Eerst uit de mail van 28 oktober 2016, 's middags om 15:08 uur blijkt concreet om welke bedrijven het gaat. De omstandigheid dat eiseres concrete namen van bedrijven heeft aangegeven leidt echter niet tot de conclusie dat verweerder daarmee een ondubbelzinnige, ongeclausuleerde toezegging heeft gedaan.
ten aanzien van Action en Big Bazar
7.1.
Eiseres bestrijdt dat de formules "Action" en "Big Bazar" kunnen worden gedefinieerd als "algemeen warenhuis", zoals verweerder dat heeft gedaan. Eiseres betoogt dat de voorgestelde grootschalige winkelvestigingen van Action en Big Bazar qua winkelformule zijn te positioneren in de branche "huishoudelijke artikelen" volgens de standaardnormering van Locatus. Deze vorm van detailhandel was volgens eiseres ten tijde van het primaire besluit niet van vestiging uitgesloten.
Eiseres betoogt voorts dat het uitsluiten van "huishoudelijke artikelen" van vestiging op het Sontplein concrete en feitelijke onderbouwing en motivering ontbeert. Eiseres verwijst onder andere naar een rapportage van Stedenbouwkundig Bureau BRO van 7 juni 2017.
7.2.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het assortiment van de Action en Big Bazar kenmerken vertoont van een algemeen warenhuis, zoals bijvoorbeeld textiel, woninginrichting en speelgoed. Verweerder wijst op de omstandigheid dat er binnen de detailhandel sprake is van branchevervaging, branche-aanduidingen zijn niet spijkerhard. Juist daarom is in het Masterplan opgenomen dat verkoop van huishoudelijke artikelen op het Sontplein niet worden toegestaan. Dit was ook al niet de bedoeling voordat het Masterplan werd vastgesteld.
7.3.
Zoals onder 6.3.1 al is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel er niet aan in de weg staat dat verweerder in de heroverweging op het bezwaar het op dat moment geldende recht heeft toegepast. Dit geldt ook voor wat betreft de onderhavige beroepsgrond: er bestond allereerst geen absoluut recht van eiseres op een omgevingsvergunning. De aanvraag was immers een verzoek aan verweerder om op grond van artikel 2.12, eerste lid, strijdig gebruik van de gronden toe te staan. Voorts vormt de enkele omstandigheid dat "huishoudelijke artikelen" in het concept-masterplan niet uitdrukkelijk waren uitgesloten van vestiging op het Sontplein, onvoldoende aanleiding om erop te mogen vertrouwen dat verweerder vestiging zal toestaan. Verweerder heeft ten tijde van de beslissing op bezwaar terecht aan het Masterplan getoetst. Nu in het Masterplan uitdrukkelijk is opgenomen dat verkoop van huishoudelijke artikelen niet is toegestaan, heeft verweerder op grond daarvan de bezwaren die eiseres hiertegen heeft geuit, ongegrond kunnen verklaren.
Het stuk van BRO van 7 juni 2017, wat daar verder ook van zij, kan aan deze beleidskeuze van verweerder niet afdoen.
ten aanzien van Carpet Right, Beter Bed en Beddenreus
8.1.
Eiseres meent dat zij op grond van de Bouwstenennotitie van 2012 er op mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. De branche waarin deze bedrijven zich bevinden, namelijk "wonen", of "woninginrichting" is niet uitdrukkelijk uitgesloten in de notitie. Integendeel, woninginrichting is als branchering uitdrukkelijk genoemd. Evenmin is een minimale vloeroppervlakte opgenomen.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de Bouwstenennotitie ondubbelzinnig blijkt dat de omgeving van het Sontplein is aangewezen als specifieke ontwikkellocatie voor grootschalige detailhandel.
8.3.
Uit de beleidsstukken blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat verweerder ten aanzien van het Sontplein een beleidskeuze heeft gemaakt voor het vestigen van met name grootschalige detailhandel, een categorie waartoe de bedrijven in kwestie gelet op de respectievelijke vloeroppervlakten niet toe behoren. Dat de branche van de onderliggende bedrijven niet uitdrukkelijk is/was uitgesloten, doet daar niet aan af.
ten aanzien van Carpet Right, Beter Bed en Beddenreus
9.1.
Ten onrechte wordt door verweerder een minimale verhuurbare vloeroppervlakte van 1500 m² gehanteerd, aldus eiseres. Weliswaar wordt dit als uitgangspunt in de Bouwstenennotitie opgenomen ten aanzien van grootschalige detailhandel, verweerder gaat hierbij voorbij aan de definitie die in het bestemmingsplan onder 1.53 van grootschalige detailhandel in meubelen en woninginrichting wordt gegeven Hierbij wordt slechts een minimum verkoopvloeroppervlakte van 1000 m² gehanteerd.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat een definitie in het bestemmingsplan ten aanzien van grootschalige detailhandel in meubelen en woninginrichting niet afdoet aan het feit dat verweerder in de verschillende beleidsstukken een duidelijke keuze heeft gemaakt voor een ondergrens van 1500 m² voor grootschalige detailhandel op het Sontplein. Los hiervan kan deze beroepsgrond eiseres niet baten, nu geen van de bedrijven in kwestie een verkoopvloeroppervlakte van 1000 m² heeft.
ten aanzien van beide aanvragen
10.1.Eiseres stelt zich op het standpunt dat de voorschriften van het bestemmingsplan "Sontweggebied-Damsterdiep" en/of de beleidsregels een territoriale beperking is in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Eiseres betoogt dat er sprake is van een ongerechtvaardigde kwalitatieve of territoriale beperking van de uitoefening van een dienstenactiviteit. Verweerder heeft niet aangetoond dat de brancheringsregulering naar aard van assortiment of winkelformule en/of omvang leidt tot een gerechtvaardigde inperking van de vestigingsvrijheid.
10.2.Formeel stelt verweerder zich ten eerste op het standpunt dat toetsing van de beleidsregels aan de Dienstenrichtlijn niet aan de orde is. De Dienstenrichtlijn formuleert normen voor vergunningstelsels, vergunningsvoorwaarden, vergunningen, vergunningsprocedures en eisen. De Wabo is in dit geval het vergunningstelsel als zodanig. Toetsing van de beleidsregels aan de Dienstenrichtlijn komt verweerder onjuist voor, beleid bindt immers niemand anders dan het bestuursorgaan zelf. Hier gaat het bovendien om afbakening van gevallen waarin de beperkingen uit het bestemmingsplan kunnen worden opgeheven.
Verder wijst verweerder op de omstandigheid dat de onderhavige procedure zich niet richt tegen het bestemmingsplan zelf, maar tegen de afwijzing van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Voor een poging om via de band van een omgevingsvergunning de nietigheid in te roepen van een bestemmingsplan, biedt de jurisprudentie maar beperkt de mogelijkheid, aldus verweerder. Op grond van jurisprudentie van de AbRS moet worden aangenomen dat hiervan enkel sprake van kan zijn indien de bestemmingsregel evident in strijd is met de hogere regeling. (AbRS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3339, en 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3452). Gelet ook op het gegeven dat branchebeperking op zichzelf wel toelaatbaar kan zijn, kan in dit geval niet gezegd worden dat het bestemmingsplan evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Materieel is verweerder overigens van mening dat het bestemmingsplan en de beleidsregels aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn voldoen.
10.3.Artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang."
Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt:
1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[...].
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
10.6.1.De Dienstenrichtlijn is een hogere regeling als hier bedoeld. Artikel 15 van Pro die richtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 rechtstreekse Pro werking en kan rechtstreeks aan die bepalingen worden getoetst. Voorts heeft het Hof voor recht verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en zijn de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Voorts volgt uit dit arrest dat een brancheringsregeling is aan te merken als een "eis" die is gericht tot dienstverrichters.
10.6.2.De rechtbank overweegt allereerst dat in dit geval ter beoordeling voorligt de weigering om een vergunning te verlenen voor een vorm van perifere detailhandel. Deze weigering van verweerder volgt uit de omstandigheid dat artikel 6.1 van het -onherroepelijk- vastgestelde bestemmingsplan dit niet toestaat en verweerder het aldus strijdige gebruik geweigerd heeft toe te staan door middel van toepassing van artikel 2.12 van de Wabo en artikel 4, negende lid van bijlage II van het Bor .
10.6.3.Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat in deze situatie niet ten volle aan het onderliggende bestemmingsplan kan worden getoetst. Nietigheid van de bepalingen van het bestemmingsplan kan enkel worden aangenomen indien sprake is van evidente strijd met hogere regelgeving. In dit geval is er is geen sprake van direct of indirect onderscheid naar nationaliteit. Verweerder heeft aangegeven dat de brancheringsregels zijn opgesteld tot behoud van de leefbaarheid van het standscentrum en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. Uit het arrest van het Hof van 30 januari 2018 kan worden afgeleid dat bescherming van het stedelijk milieu een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een territoriale beperking rechtvaardigt. Niet geoordeeld kan daarom worden dat het bestemmingsplan evident strijdig is met de voorschriften van de Dienstenrichtlijn.
10.6.4.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de beleidsregels moeten worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn overweegt de rechtbank als volgt.
In de Structuurvisie Detailhandel 2011 wordt gewezen op het beleid dat in 2002 is vastgesteld, waarbij onderscheid is gemaakt tussen vestigingslocaties voor publieksintensieve en -extensieve winkels. Het Sontplein is daarbij aangewezen voor publieksintensieve grootschalige zaken, hetgeen zijn weerslag vindt in het thans nog geldige bestemmingsplan waarin voor deze locatie met name wordt ingezet op bepaalde soorten perifere detailhandel. Met het oog op ontwikkelingen binnen de detailhandel is in de Structuurvisie al wel de wens geuit om meer in te zetten op een uitbouw tot een retailpark met grootschalig aanbod. Uitganspunt is dat het Sontplein moet uitgroeien tot dé locatie voor grootschalige detailhandel met een vloeroppervlakte van 1500 m² of meer, waarbij bepaalde vormen van detailhandel worden uitgesloten. Dit is ook neergelegd in de Bouwstenennotitie 2012 en het Masterplan van 2017. De rechtbank stelt vast dat verweerder hiermee brancheringsregels heeft opgesteld, afwijkend van het beleid zoals dat is neergelegd in het bestemmingsplan.
Overeenkomstig artikel 4, punt 7 van de Dienstenrichtlijn moet het begrip "eis" aldus worden verstaan dat daaronder onder meer valt "elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten". Verweerder heeft aangevoerd dat het onderliggende bestemmingsplan vestiging van bepaalde soorten detailhandel onmogelijk maakt, het beleid is een verruiming van deze inperking. De rechtbank overweegt hieromtrent dat verweerder in het onderhavige geval, bij de keuze of wel of niet gebruik zal worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die verweerder heeft, nieuwe en andere beperkingen heeft opgeworpen dan de beperkingen van het bestemmingsplan. Hoewel dit beleid weliswaar uiteindelijk enkel verweerder bindt, heeft genoemd beleid van verweerder tot gevolg dat vestiging van onderhavige detailhandel op het Sontplein niet gewenst is en ook niet zal worden toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat in deze situatie de verenigbaarheid van dit beleid, hetgeen als motivering heeft te gelden in het bestreden besluit, moet worden getoetst aan de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn.
10.6.5.Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of de brancheringsregels voldoen aan de vereisten die zijn genoemd in artikel 15, derde lid, onder b en c van de Dienstenrichtlijn.
Uit het arrest van het Hof van 30 januari 2018 kan worden afgeleid dat bescherming van het stedelijk milieu een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een territoriale beperking rechtvaardigt. Verweerder heeft aangegeven dat door middel van branchering in het perifere winkelgebied beoogd wordt een mix van winkels in het centrum te behouden of te bevorderen die is afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument. Daarmee wordt beoogd een aantrekkelijk centrum te bevorderen om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in het binnenstedelijk gebied te voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt, vergelijk ook de AbRS in haar uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062. Dat in de binnenstad van Groningen geen sprake is van een onevenredig hoge mate van leegstand, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Geconcludeerd kan dan immers worden dat de bestaande praktijk van verweerder en de raad (kennelijk) het benodigde effect sorteert. Daarmee wordt voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste van artikel 15, derde lid, onder b van de Dienstenrichtlijn.
Ten aanzien van het vereiste in artikel 15, derde lid, onder c heeft de AbRS in haar uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062 onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof beslist dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van het betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. De rechtbank stelt vast dat een dergelijke analyse in het onderhavige geval ontbreekt. De rechtbank kan daarom niet beoordelen of de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
11. Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
12. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid stellen om de geconstateerde gebreken te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
13. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
14. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder.
15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en
mr. M.M. van Driel, rechters, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2019.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak kunnen partijen en belanghebbenden géén hoger beroep instellen (artikel 47, derde lid, van de Wet op de Raad van State). Hoger beroep is slechts mogelijk tegelijk met het hoger beroep tegen de nog te wijzen einduitspraak.