Uitspraak
201507642/1/A1.
Datum uitspraak: 28 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt Ypenburg B.V. en Immo Vastgoed Holland B.V., gevestigd te Den Haag, (hierna: Ypenburg en Immo)
2. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-Het-Zelf Center B.V, gevestigd te Amsterdam,(hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 augustus 2015 in zaken nrs. 14/10647 en 14/10853 in het geding tussen:
Ypenburg en Immo,
Praxis
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2014 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Real Estate Den Haag B.V. (hierna: Hornbach) omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouw- en thuismarkt met afhaalcentrum en parkeerplaatsen op het terrein langs de A13 ter hoogte van de Brasserskade ongenummerd (hierna: het perceel) alsmede het plaatsen van een erfafscheiding.
Bij besluit van 14 oktober 2014 heeft het college de door Praxis, Ypenburg en Immo daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 augustus 2015 heeft de rechtbank de door Praxis, Ypenburg en Immo daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Praxis, Ypenburg en Immo hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Hornbach een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Ypenburg en Immo hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2016, waar Ypenburg en Immo, vertegenwoordigd door mr. J.A. Visser, advocaat te Dordrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Hornbach, vertegenwoordigd door ing. C. Nab en G. van Heeren, bijgestaan door mr. T. Grundmeijer, advocaat te Amsterdam, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bouwplan voorziet in een bouwmarkt van circa 10.000 m², een tuincentrum van circa 5.000 m² en een drive-in gedeelte van de bouwmarkt van 3.000 m² waar klanten met de auto rechtstreeks gekochte artikelen kunnen ophalen op het voormalige Ycatch-terrein. Het voorziet voorts in het realiseren van 458 parkeerplaatsen. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ypenburg" (hierna: het bestemmingsplan) omdat op een deel van het perceel geen bouwmarkt is toegestaan. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4, lid 4.5, onder c, van de planregels omgevingsvergunning verleend. Het college heeft aan zijn besluit het advies van het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden (hierna: het Stadsgewest) van 27 november 2013 ten grondslag gelegd. Volgens dat advies zal de komst van de bouwmarkt niet leiden tot duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur in de regio Haaglanden.
Hoger beroep Ypenburg en Immo
2. De Afdeling overweegt ambtshalve, als ook naar aanleiding van het verweer van Hornbach over de ontvankelijkheid van het beroepschrift van Ypenburg en Immo als volgt.
2.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het beroepschrift na de termijn voor het indienen daarvan bij de rechtbank is binnengekomen. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat Ypenburg en Immo op 21 november 2014 een beroepschrift hebben aangeboden aan PostNL ter verzending aan de rechtbank, maar dat dit beroepschrift een onjuiste adressering bevatte. Op de envelop was een verkeerde postcode vermeld. Hierdoor is het beroepschrift op 28 november 2014 door hen retour ontvangen. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op artikel 6:9, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), het beroepschrift tijdig is ingediend. Volgens dat artikel is bij verzending per post een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9038 is van de indiening van een bezwaar- of beroepschrift bij verzending per post als bedoeld in artikel 6:9 van Pro de Awb pas sprake, indien het geheel van handelingen is verricht dat noodzakelijk is om een poststuk door middel van de postdienst de geadresseerde te doen bereiken, waaronder het zorg dragen voor een deugdelijke adressering. Voorts volgt uit die uitspraak dat indien door de adressering het poststuk niet bij de geadresseerde, in dit geval de rechtbank, wordt bezorgd maar aan het verzendadres wordt geretourneerd, aan de verzending een einde is gekomen.
In dit geval is met de retourbezorging van het beroepschrift op 28 november 2014 een einde gekomen aan de verzending die het gevolg was van de postbezorging van 21 november 2014. De datum van afgifte van het beroepschrift bij de rechtbank, te weten 28 november 2014, is in dit geval de datum waarop het beroepschrift is ingediend. Nu dat na de daarvoor bestemde termijn is, is het beroep te laat ingediend. De stelling van Ypenburg en Immo dat slechts een letter van de postcode verkeerd was en verder alle handelingen waren verricht die noodzakelijk zijn om een poststuk bij de rechtbank te laten bezorgen, behoeft geen bespreking omdat het niet tot een ander oordeel kan leiden. Daargelaten of zij alle handelingen hebben verricht, is gelet op het voorgaande met de retournering van het beroepschrift een einde gekomen aan de verzending die het gevolg was van de postbezorging van 21 november 2014.
Niet is gebleken dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, zodat het bij de rechtbank ingestelde beroep van Ypenburg en Immo om die reden niet-ontvankelijk is. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend.
Hoger beroep Praxis
3. Praxis betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bestemmingsplan, voor zover het een grootschalige bouwmarkt mogelijk maakt, onverbindend moet worden geacht wegens strijd met de Richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling (hierna: Mer-Richtlijn) en het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer). Volgens haar is niet uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu. Daartoe voert zij aan dat de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan ten onrechte niet op grond van de selectiecriteria van bijlage III bij de Mer-Richtlijn heeft beoordeeld of de realisering van een grootschalige bouwmarkt belangrijke gevolgen voor het milieu kan hebben.
3.1. De Mer-Richtlijn waarnaar Praxis verwijst, is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Niet is bestreden dat de Mer-Richtlijn correct is geïmplementeerd. Aan de Mer-Richtlijn komt geen rechtstreekse werking toe.
3.2. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem, lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 en 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Ingevolge het vierde lid worden als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
3.3. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
3.4. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
3.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2016 ECLI:NL:RVS:2016:732, dient het bevoegd gezag een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren in gevallen waarin een activiteit genoemd wordt in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., maar de omvang van deze activiteit onder de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarden blijft. Bezien dient te worden of die activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Indien de te verrichten beoordeling leidt tot de conclusie dat niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, dient een m.e.r.-beoordeling te worden verricht, volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer. Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectenrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. De bouwmarkt van Praxis is gevestigd op een afstand van ongeveer 2 km van de voorziene bouwmarkt. Gelet op deze afstand en nu Praxis niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ondanks deze afstand de gevolgen van de voorziene bouwmarkt voor het milieu zal kunnen ondervinden, strekt de verplichting een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren kennelijk niet ter bescherming van de belangen van Praxis.
Nu de verplichting een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren niet ter bescherming van de belangen van Praxis strekt, staat hetgeen is bepaald in artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit in de weg. De Afdeling acht in dit geval van belang dat indien Praxis in het kader van de bestemmingsplanprocedure zou hebben aangevoerd dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met de Mer-Richtlijn en het Besluit mer, artikel 8:69a van de Awb evenzeer aan de vernietiging van dat besluit in de weg zou hebben gestaan. Hetgeen Praxis heeft aangevoerd kan derhalve niet tot vernietiging van het hier aan de orde zijnde besluit leiden.
Het betoog faalt.
4. Praxis betoogt dat de rechtbank ten onrechte de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planregels niet onverbindend heeft geacht. Daartoe voert zij aan dat dat artikel in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) omdat de afwijkingsbevoegdheid een wijziging van de bestemming mogelijk maakt. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1224. In die uitspraak heeft de Afdeling ten onrechte geen rekening gehouden met de criteria uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7619, voor het antwoord op de vraag of sprake is van een verschil in ruimtelijke effecten. Volgens haar maakt toepassing van artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planregels een planologisch relevante wijziging mogelijk. De afwijkingsbevoegdheid is voorts in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder, c van de Wro omdat het niet door objectieve normen wordt begrensd. Het enkele feit dat een advies van het Stadsgewest is vereist, maakt niet dat de afwijkingsbevoegdheid voldoende begrensd is.
4.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
Met deze bepaling kan de bevoegdheid worden gecreëerd op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Een afwijkingsregeling kan slechts betrekking hebben op planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag evenmin het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van:
a. bedrijf;
b. perifere detailhandel, waaronder wordt begrepen detailhandel in volumineuze goederen;
c. groothandel;
d. ter plaatse van de aanduiding "nu": nutsbedrijf, waaronder wordt begrepen 150 kV-station en warmtekrachtcentrale;
e. opslag;
een en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen, wegen, groen, water, geluidswerende voorzieningen en overige voorzieningen, alsmede kantoren en detailhandel zoals nader omschreven in lid 4.4.
Ingevolge lid 4.4, onder d, zijn ter plaatse van de aanduiding "dhp" in uitzondering op het gestelde in lid 4.1 ook andere perifere detailhandelsbedrijven toegestaan met de daarbij behorende aan de hoofdfunctie gerelateerde horeca, met uitzondering van detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen.
Ingevolge lid 4.5, aanhef en onder c, kan het bevoegd gezag een afwijking toestaan van het bepaalde in lid 4.4 ten behoeve van perifere detailhandelsbedrijven zoals bedoeld in lid 4.4, onder d, op gronden die niet zijn aangeduid met de aanduiding "dhp" op de plankaart, mits hierover aan het dagelijks bestuur van het Stadsgewest Haaglanden, nadat zij kennis hebben genomen van de uitkomsten van een distributieplanologisch onderzoek, schriftelijk advies is gevraagd.
Ingevolge artikel 1, eenentachtigste lid, wordt in de regels onder perifere detailhandelsbedrijven verstaan:
a. bouwmarkten;
b. tuincentra;
e. detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen;
f. detailhandel in volumineuze goederen.
4.2. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in het bestemmingsplan, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2235, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling als bijvoorbeeld een provinciale verordening, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regel. Voor een dergelijke evidentie is onder meer vereist dat de hogere regel zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
4.3. Bij voormelde uitspraak van 22 april 2015, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, heeft de Afdeling onder meer het beroep van Praxis tegen het besluit van de raad van 17 oktober 2013 waarbij het bestemmingplan is vastgesteld, beoordeeld. De Afdeling heeft in die uitspraak vastgesteld dat de afwijkingsbevoegdheid voorziet in de mogelijkheid tevens perifere detailhandel in de vorm van een bouwmarkt of tuincentrum toe te staan en heeft overwogen geen aanleiding te zien voor het oordeel dat deze vorm van perifere detailhandel zodanig afwijkt van het reeds toegestane gebruik dat sprake is van een andere bestemming. Hoewel de ruimtelijke uitstraling van perifere detailhandel in volumineuze goederen kan afwijken van de ruimtelijke uitstraling van een bouwmarkt of een tuincentrum, achtte de Afdeling dit verschil niet zodanig dat sprake is van een andere bestemming. Ten aanzien van de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, waarnaar Praxis verwijst, heeft de Afdeling overwogen dat die uitspraak niet leidt tot een ander oordeel, omdat daarin een afwijkingsbevoegdheid aan de orde was ten behoeve van perifere detailhandel, daar waar bij recht slechts reguliere detailhandel was toegestaan. Dit onderscheid is gelet op de ruimtelijke verschillen niet vergelijkbaar met het onderscheid tussen verschillende branches van perifere detailhandel, onder meer omdat reguliere detailhandel veelal in het centrum van dorpen en steden is gevestigd en perifere detailhandel juist daarbuiten. De Afdeling heeft voorts overwogen dat de opgenomen afwijkingsbevoegdheid niet onbegrensd is, nu in het artikellid voorwaarden zijn opgenomen en geen grond bestaat voor het oordeel dat deze voorwaarden tot een onbeperkte toepassing van de afwijkingsmogelijkheid kunnen leiden.
Gelet op deze uitspraak van de Afdeling bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planregels evident in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. De rechtbank heeft derhalve artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planregels terecht niet onverbindend geacht.
Het betoog faalt.
5. Praxis betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planregels omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert zij aan dat niet aan de voorwaarde genoemd in dat artikel is voldaan dat een schriftelijk advies aan het Stadsgewest moet zijn gevraagd. Het aan het besluit ten grondslag gelegde advies van het Stadsgewest kan niet als een zodanig advies worden aangemerkt omdat het onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het advies komt volgens haar niet overeen met de conclusies uit het rapport van Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP) van 20 september 2013. Uit dat rapport volgt namelijk dat er maar ruimte is voor één bouwmarkt in het Stadsgewest Haaglanden. Nu er concrete plannen zijn voor het realiseren van een bouwmarkt in Midden-Delfland, wordt er met de realisering van het onderhavige bouwplan een tweede bouwmarkt mogelijk gemaakt. Weliswaar was er daarvoor nog geen aanvraag om omgevingsvergunning ingediend maar was er wel een ruimtelijke ontwikkeling. In dit verband wijst zij erop dat het college op de hoogte was van de plannen en dat de raad van de gemeente Midden-Delfland een voorbereidingsbesluit had genomen.
5.1. Volgens het advies van het Stadsgewest is er marktruimte voor toevoeging van de bouwmarkt waarin het bouwplan voorziet. In het advies van het Stadsgewest wordt, zoals Praxis terecht aanvoert, ten onrechte geconcludeerd dat uit het rapport van BSP volgt dat er voldoende marktruimte is voor twee nieuwe bouwmarkten. Uit het rapport volgt namelijk dat er maar behoefte is aan één bouwmarkt, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. In zoverre kleeft er een gebrek aan het advies. Dat gebrek is echter niet van dien aard dat het college het advies niet aan zijn besluit om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag mocht leggen, omdat de conclusie dat er marktruimte bestaat voor de bouwmarkt waarin het bouwplan voorziet juist is. Daartoe wordt overwogen dat, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, de plannen voor de vestiging van de bouwmarkt Bauhaus in Midden-Delfland ten tijde van het besluit van 14 oktober 2014 in een zodanig vroeg stadium waren dat het college hiermee geen rekening had hoeven houden bij de verlening van de onderhavige omgevingsvergunning. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat er ten behoeve van die bouwmarkt nog geen aanvraag om omgevingsvergunning was ingediend, Bauhaus nog geen eigenaar was van het perceel waarop de bouwmarkt zou worden gevestigd en er nog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd waarin een vestiging van Bauhaus mogelijk werd gemaakt. Dat de raad van de gemeente Midden-Delfland als gesteld een voorbereidingsbesluit had genomen, is onvoldoende voor het oordeel dat het college rekening had moeten houden met die plannen.
Nu gelet op het voorgaande in zoverre geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het advies van het Stadsgewest zodanig gebrekkig was dat het college het niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen, heeft de rechtbank terecht het college bevoegd geacht om met toepassing van artikel 4, lid 4.6, aanhef en onder c, van de planregels omgevingsvergunning te verlenen
Het betoog faalt.
6. Praxis betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) niet aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. De hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1°, van de Wabo. Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing. Artikel 3.1.6. van het Bro is derhalve slechts van overeenkomstige toepassing voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Gelet hierop is er geen aanleiding om de aanvraag te toetsen aan de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hetgeen Praxis naar voren heeft gebracht over toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, kan buiten bespreking blijven.
7. Praxis betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning wegens strijd met de Verordening Ruimte 2014 had moeten weigeren. Daartoe voert zij aan dat het advies van het Stadsgewest niet kan worden aangemerkt als een advies als bedoeld in artikel 2.1.4 van de Verordening Ruimte 2014 terwijl de raad bij het opstellen van artikel 4, lid 4.6, aanhef en onder c, van de planregels heeft beoogd aansluiting te zoeken bij artikel 9.5 van de voorheen geldende verordening. De Verordening Ruimte 2014 is volgens Praxis van toepassing omdat de raad het ingevolge de voorheen geldende verordening vereiste DPO en advies van het Stadsgewest heeft uitgesteld totdat er gebruik werd gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid zoals neergelegd in artikel 4.5 van de planregels.
7.1. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening Ruimte 2014 zoals dat luidde ten tijde van belang wordt in deze verordening, tenzij hierin anders is bepaald, onder bestemmingsplan mede verstaan omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat in ontwerp ter visie is gelegd vóór de inwerkingtreding van deze verordening bij vaststelling afwijken van deze verordening, mits het bestemmingsplan in overeenstemming is met de op het moment van tervisielegging van het ontwerp geldende provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet.
Ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de voorheen geldende verordening gaat een bestemmingsplan dat een ontwikkeling van perifere detailhandel mogelijk maakt, zoals bedoeld in het tweede lid, onder b, c en d, bij detailhandelsontwikkelingen groter dan 1.000 m² (bruto vloeroppervlak) vergezeld van een distributieplanologisch onderzoek. Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Tevens is advies nodig van het Regionaal Economisch Overleg (hierna: REO).
7.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is de Verordening Ruimte 2014 hier niet van toepassing. De Verordening Ruimte 2014 is van toepassing op bestemmingsplannen. Onder een bestemmingsplan wordt volgens artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder c van de Verordening Ruimte 2014 mede verstaan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° en 3° van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken. In dit geval is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° van het bestemmingsplan afgeweken, zodat de Verordening Ruimte 2014 hier niet van toepassing is.
In de gestelde omstandigheid dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan het vereiste onderzoek heeft uitgesteld tot het moment waarop het college met toepassing van artikel 4.5 van de planregels omgevingsvergunning verleent, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Voorop wordt gesteld dat de Verordening Ruimte 2014 bepalend is voor het antwoord op de vraag of de verordening hier van toepassing is. Bovendien heeft in de bestemmingsplanprocedure een onderzoek als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de voorheen geldende verordening plaatsgevonden. Weliswaar had de raad dat niet vóór het besluit van 17 oktober 2013 gedaan waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld maar later, zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1224. In die uitspraak heeft de Afdeling het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld vernietigd omdat de raad in strijd met de voorheen geldende verordening geen onderzoek heeft verricht naar de regionale behoefte. Nu dat onderzoek ten tijde van de uitspraak wel was verricht, heeft de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Het betoog faalt.
8. Praxis betoogt voor het eerst in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen alvorens een vormvrije m.e.r. uit te voeren. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dat niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en Praxis dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
Conclusie
9. De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte het beroep van Ypenburg en Immo inhoudelijk heeft behandeld omdat het beroepschrift te laat was ingediend. De conclusie is voorts dat de vergunning terecht is verleend.
10. Het hoger beroep van Praxis is ongegrond. Het hoger beroep van Ypenburg en Immo is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van Ypenburg en Immo ontvankelijk heeft geacht. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Ypenburg en Immo tegen het besluit van 14 oktober 2014 van het college alsnog niet-ontvankelijk verklaren. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor het overige.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
12. Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het door Ypenburg en Immo in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan hen wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt Ypenburg B.V. en Immo Vastgoed Holland B.V. gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 augustus 2015 in zaken nrs. 14/10647 en 14/10853, voor zover de rechtbank het beroep van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt Ypenburg B.V. en Immo Vastgoed Holland B.V. ontvankelijk heeft geacht;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het door de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt Ypenburg B.V. en Immo Vastgoed Holland B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt Ypenburg B.V. en Immo Vastgoed Holland B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. De Koning
Voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
712.