Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/304
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 mei 2019 in de zaak tussen
Het dagelijks bestuur van Wetterskip Fryslân, te Leeuwarden, eiseres
(gemachtigde: mr. W.R. van der Velde),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Rus-van der Velde).
Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om nadeelcompensatie op grond van de Verordening Nadeelcompensatie Fryslân (de verordening) afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2018. Namens eiseres zijn [naam] en [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn [naam] en [naam] namens verweerder verschenen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Provinciale Staten van Friesland hebben op 30 januari 1991 en 26 juni 1991 besloten tot overdracht van het provinciaal waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheer aan een door de provincie te formeren waterschap. Dit waterschap, het Waterschap Friesland, is op 1 januari 1993 opgericht. Blijkens een in 1993 gesloten raamovereenkomst heeft de provincie rechten en plichten ten aanzien van de overgang van taken en bevoegdheden op het gebied van waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheer van de provincie Friesland overgedragen aan het Waterschap Friesland, de rechtsvoorganger van het Wetterskip Fryslân (hierna: eiseres).
1.3
Ter uitvoering van deze overeenkomst is bij akte van 29 december 1993 een groot aantal registergoederen en een groot aantal op met name genoemde kadastrale percelen gevestigde beperkte rechten of gedoogplichten als bedoeld in artikel 5 lid Pro 3, sub b, van de Belemmeringenwet privaatrecht (Belemmeringenwet) op het Waterschap Friesland overgedragen. De kadastrale percelen waarin de riool-persleidingen zijn gelegen waar het in dit verzoek om nadeelcompensatie om gaat, zijn in de akte niet genoemd.
1.4
In verband met de werkzaamheden aan de Centrale As en de N381 heeft eiseres veel kosten gemaakt voor het verleggen van transportleidingen voor afvalwater. Eiseres heeft daarom verzocht om nadeelcompensatie op grond van de verordening.
1.5
Verweerder heeft eiseres verzocht aan te geven of op de door eiseres genoemde percelen zakelijke rechten zijn gevestigd.
1.6
Bij brief van 27 februari 2017 heeft eiseres aangegeven dat uit kadastraal onderzoek niet is gebleken dat op de percelen zakelijke rechten zijn gevestigd. Maar uit de overgelegde akte van 29 december 1993 volgt dat de provincie aan de rechtsvoorganger van eiseres beperkte rechten en gedoogverplichtingen als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Belemmeringenwet ten behoeve van de rioolwater-persleidingen heeft overgedragen. Verweerder heeft dus wel zakelijke rechten overgedragen, aldus eiseres.
1.7
Bij besluit van 2 mei 2017 heeft verweerder de aanvraag om nadeelcompensatie op grond van de verordening afgewezen.
1.8
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
1.1
Bij besluit van 19 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres conform het advies van de adviescommissie ongegrond verklaard.
1.11
Het tegen dat besluit ingestelde beroep ligt ter beoordeling van de rechtbank voor.
2.1
De rechtbank stelt vast dat partijen in bezwaar en beroep verschillende standpunten hebben ingenomen over de vraag of de verordening wel of niet van toepassing is. Voorts stelt de rechtbank vast, zo is ter zitting gebleken, dat partijen niet van mening verschillen over de vraag of de leidingen in eigendom zijn overgedragen aan eiseres. Partijen hebben immers ter zitting bevestigd dat verweerder de leidingen destijds zonder beperkte rechten aan de rechtsvoorganger van eiseres in eigendom heeft overgedragen. Ook is niet in geschil dat op eiseres geen gedoogplicht rust als bedoeld in artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet. Dat verklaart ook dat de in het geding zijnde percelen niet worden genoemd in de akte van 29 december 2013.
2.2
De rechtbank is van oordeel, gelet op het voorgaande en zoals ook door partijen ter zitting is bevestigd, dat de verordening niet van toepassing is, omdat geen sprake is van een gedoogplicht als bedoeld in artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet. Op grond van artikel 15, tweede lid, van de verordening is het hoofdstuk immers niet van toepassing op schade als gevolg van de verlegging van een kabel of leiding die niet valt onder de gedoogplicht als bedoeld in artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet. Het beroep van eiseres is gelet op het voorgaande gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.3
Het betoog van eiseres dat de artikelen 15 tot en met 18 van de verordening niet van toepassing zijn, omdat geen ontheffingen zijn verleend en het betoog dat verweerder ten onrechte wijst op artikel 15 van Pro de Wegenverordening, behoeft geen bespreking meer.
3.1
De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en het bezwaarschrift, zij het op een andere grond, ongegrond te verklaren. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
3.2
In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In dit artikel is het zogenoemde égalitébeginsel gecodificeerd.
3.3
Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.
3.4
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft overwogen in de uitspraak van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:CA0631) en in de uitspraak van 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1198) is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Dit komt daarbij beoordelingsvrijheid toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten onderbouwen. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee dus ook aan het égalitébeginsel.
3.5
In laatstgenoemde uitspraak heeft de AbRS verder overwogen dat de vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen.
3.6
In de uitspraak van de AbRS van 26 oktober 1995 (JB 1996/13), waar het ging over het vergoeden van schade als gevolg van het verleggen van kabels, zij het op grond van de Nadeelcompensatieregeling 1991 voor het verleggen van kabels en leidingen in Rijkswaterstaatwerken (NKL 1991), heeft de AbRS overwogen dat de voorzienbaarheid een maatstaf is voor een redelijke verdeling van het maatschappelijk risico. (…) Voor de aanvaardbaarheid van de voorzienbaarheid en het maatschappelijk risico als toetsingscriteria is voorts, naar het oordeel van de AbRS, niet zonder betekenis hetgeen de toelichting opmerkt over de wijze van totstandkoming van de totale termijn van 15 jaar, waarover de vergoeding van compensatie terugloopt van 80 naar 0%. (…). Voorts, zo heeft de AbRS overwogen, kan niet worden ingezien waarom in de NKL 1991 geen rekening zou mogen worden gehouden met de omstandigheid dat de nutsbedrijven verweerder geen vergoeding verschuldigd zijn voor het gebruik van de rijkswegen voor het leggen van kabels en leidingen. Evenmin behoeft er naar het oordeel van de AbRS aan te worden voorbij gegaan dat de nutsbedrijven de kosten, die gemoeid zijn met het verleggen van de kabels/leidingen, bij het leveren van hun diensten aan de gebruikers van die diensten in rekening kunnen brengen.
3.7
De rechtbank is van oordeel, gelet op voornoemde jurisprudentie, dat verweerder zich op het subsidiaire standpunt heeft kunnen stellen dat verweerder, in het geval de verordening niet van toepassing is, een gelijk besluit zou hebben genomen. De rechtbank overweegt daartoe eerst dat de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is en dat verweerder daarbij beoordelingsvrijheid toekomt.
3.8
Verder overweegt de rechtbank dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of eiseres in aanmerking komt voor vergoeding van de schade als gevolg van het verleggen van leidingen in aanmerking heeft kunnen nemen dat de leidingen al 33 jaar ongestoord ter plaatse hebben gelegen en dat het daarmee voorzienbaar is dat deze leidingen op een zeker moment verlegd dienen te worden. In zoverre is sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee eiseres rekening had kunnen houden. Ook heeft verweerder bij die beoordeling in aanmerking kunnen nemen dat de leidingen om niet in de grond van verweerder liggen. Het betoog van eiseres dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kosten van de verlegging het normaal maatschappelijk risico niet overschrijden, volgt de rechtbank dan ook niet.
3.9
Voor zover eiseres wijst op de landelijke regeling NKL 1999 en de verordeningen van andere provincies, waar volgens eiseres het verleggen van kruisende leidingen niet tot het normaal maatschappelijk risico behoort, overweegt de rechtbank dat verweerder een bewuste keuze heeft gemaakt om geen onderscheid te maken tussen langsliggende en kruisende leidingen. De rechtbank ziet, mede gelet op de beoordelingsvrijheid van verweerder, geen reden om tot het oordeel te komen dat verweerder zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Zo heeft verweerder kunnen wijzen op de omstandigheid dat in Friesland al 30 jaar geen onderscheid wordt gemaakt, dat er meer provincies zijn die de Bevriezingsregeling hebben doorgezet en dat het juist is dat in Nederland de nadeelcompensatieregelingen verschillend zijn, omdat ieder bestuursorgaan zijn eigen keuzes maakt. Het betoog van eiseres dat verweerder geen redelijke verklaring heeft voor een verschil in benadering van het normaal maatschappelijk risico, treft gelet op het voorgaande geen doel.
3.1
De omstandigheid dat een aantal provincies wel een onderscheid maakt tussen langsliggende en kruisende leidingen maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder zich niet op voornoemd standpunt heeft kunnen stellen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
3.13
De rechtbank concludeert dat verweerder zich in redelijkheid op het subsidiaire standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres niet voor vergoeding van nadeelcompensatie in aanmerking komt. Van strijd met het égalitébeginsel is geen sprake.
4.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
4.2
De rechtbank veroordeelt verweerder de door eiseres gemaakte proceskosten te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar, zij het op een andere grond, ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mrs. L. Mulder en V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. Buikema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.