Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 18/2522
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2019 in de zaak tussen
1.a. de [eiseres]., gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.a.,
1.b. [eiser], te [plaats]
), eiser sub 1.b.,
), eiser sub 1.b.,
1.c. [eiser], te [plaats], eiser sub 1.c.,
hierna gezamenlijk te nomen: eisers,
(gemachtigde: mr. F.H. Damen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Drenthe, verweerder,
(gemachtigde: M. de Heer).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. N.A.M. Geraedts).
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van eisers, aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark nabij de [plaats].
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank. Tevens hebben eisers bij brief van 20 augustus 2018 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 18/2520.
Bij uitspraak van 14 september 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 21 maart 2019.
Eisers zijn vertegenwoordigd door [eiser] en bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden T. van Hoek en
J. de Muinck.
Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door voornoemde gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser sub 1.b en eiser sub 1.c. zijn de vennoten van eiseres sub 1.a. (de vennootschap onder firma).
1.2.
Vergunninghoudster heeft op 16 oktober 2017 een aanvraag om aanmeldnotitie MER-beoordeling als bedoeld in de Wet milieubeheer (Wm) voor het realiseren van een zonnenpark nabij de [plaats] bij verweerder ingediend.
1.3.
Verweerder heeft bij besluit van 30 oktober 2017 aan vergunninghoudster te kennen gegeven dat, gelet op artikel 7.17, eerste lid, van de Wm, ten behoeve van de voorgenomen realisatie van het zonnepark op percelen nabij de [plaats] vanwege het ontbreken van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu geen milieueffectrapport (MER) hoeft te worden opgesteld.
1.4.
Vergunninghoudster heeft op 31 oktober 2017 een aanvraag om omgevings-vergunning voor het realiseren van een zonnepark nabij de [plaats] bij verweerder ingediend.
Deze aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de navolgende activiteiten:
- bouwen;
- handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening.
1.5.
Bij besluit van 11 december 2017 heeft de raad van de gemeente Midden-Drenthe (hierna: de raad) ingestemd met de ontwerp-verklaring van geen bedenkingen (hierna: de vvgb) voor het realiseren van een zonnepark nabij [plaats].
1.6.
Verweerder heeft op 12 december 2017 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning genomen.
Verweerder heeft het ontwerpbesluit op 20 december 2017 gepubliceerd in de Staatscourant.
1.7.
Eisers hebben bij brief van 26 januari 2018 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.8.
Op 7 maart 2018 heeft Pondera Consult namens vergunninghoudster een ruimtelijke onderbouwing ten behoeve van het realiseren van een zonnepark op voormelde percelen te [plaats] opgesteld.
1.9.
Verweerder heeft op 22 mei 2018 een Nota van zienswijzen opgesteld.
1.10.
Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de raad een vvgb afgegeven voor het project zonnepark [plaats].
1.11.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van eisers, aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark [plaats].
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevings-vergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevings-vergunning slechts worden verleend:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking;
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of,
3. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a en ten derde.
Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
2.1.
De in artikel 2.12, derde lid, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 5.20 van het Bor zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten derde, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, voor zover thans van belang, wordt de omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet en waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten derde van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, verklaard heeft dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing is.
Ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
2.2.
Ingevolge de bestemmingsplannen “Buitengebied Midden-Drenthe” en “Correctieve Herziening Buitengebied Midden-Drenthe” zijn aan de percelen de bestemming “Agrarisch met waarden - 4” en de dubbelbestemming “Waarde - Archeologie 2” toegekend. Aan de zuidelijke percelen is tevens de dubbelbestemming “Leiding - Hoogspanning” toegekend.
Ingevolge artikel 7.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied Midden-Drenthe” zijn de voor “agrarisch met waarden – 4” aangewezen gronden bestemd voor:
a. cultuurgrond;
b. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische
bedrijfsvoering, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch -
grondgebonden agrarisch bedrijf’;
c. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een niet-grondgebonden agrarische
bedrijfsvoering in de vorm van een intensief veehouderijbedrijf, ter plaatse van de
aanduiding ‘intensieve veehouderij’;
d. de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering in combinatie met een niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf met intensieve tak’;
met daaraan ondergeschikt:
e. het wonen ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering ter plaatse van de aanduidingen
‘specifieke vorm van agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf’, ‘intensieve veehouderij’ en ‘specifieke vorm van agrarisch - grondgebonden agrarisch bedrijf met intensieve tak’, al dan niet in combinatie met:
- een aan huis verbonden beroep of bedrijfsactiviteiten in de milieucategorieën 1 en 2, die zijn genoemd in de bij deze regels behorende Staat van bedrijven, dan wel naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijvigheid;
- mantelzorg;
- een gastouderopvang.
f. (…);
g. (…).
h. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke,
geomorfologische en cultuurhistorische waarden van het beekdalenlandschap en in het bijzonder het open karakter van dit landschap;
i. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van kleine natuur- en landschapselementen
j. doeleinden van natuurontwikkeling en agrarisch natuurbeheer.
Ingevolge artikel 31.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “leiding – hoogspanning” aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
a. hoogspanningsleidingen;
met de daarbij behorende:
b. veiligheidszone;
c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 33.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “waarde – archeologie 2” aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
a. het behoud van de mogelijk te verwachten archeologische waarden;
b. mogelijk archeologische waarden in niet gekarteerde gebieden,
met dien verstande dat:
c. de bestemming niet geldt voor het gebied dat is gelegen binnen 5 m uit het hart van leidingen die liggen binnen de dubbelbestemming “Leiding – Gas”.
Ingevolge artikel 4.1 van het bestemmingsplan “110kV Leiding tracé Beilen – Hoogeveen, gemeente Midden-Drenthe” zijn de voor “Leiding – Hoogspanning 110kV” aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
a. ondergrondse hoogspanningsleidingen;
met de daarbij behorende:
b. veiligheidszones.
2.3.
Ingevolge artikel 3.30 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe (POV) kan een ruimtelijk plan voorzien in de realisatie van zonne-akkers, mits de realisatie voldoet aan de door provinciale staten vastgestelde en in de Omgevingsvisie opgenomen “zonneladder” en de ter uitvoering daarvan door gedeputeerde staten vastgestelde “Beleidskader Zonne-akkers”.
2.4.
In de Omgevingsvisie Drenthe (Omgevingsvisie) is met betrekking tot de aspecten duurzame energieopwekking en CO2-reductie onder meer het volgende te kennen gegeven. Mede ingegeven door veranderingen in het klimaat en het schaarser worden van fossiele
brandstoffen, wil de provincie in Drenthe de overgang maken naar een duurzame-energiehuishouding. De provincie wil een energiehuishouding die betrouwbaar is, een minimum aan broeikasgassen uitstoot en betaalbaar is. De provinciale doelen en de wijze waarop de provincie die denkt te bereiken, zijn beschreven in de Energiestrategie. De provincie streeft naar een reductie van 20% van de CO2-uitstoot in 2020 ten opzichte van 1990. Het aandeel hernieuwbare energie-opwekking moet in 2020 zijn gestegen naar 14% en in 2023 naar 16%. De provincie zet in op energiebesparing in de bestaande bebouwde omgeving en stimuleert de productie van hernieuwbare energie.
De aanpak van het energievraagstuk vraagt, net als de aanpak van het klimaatvraagstuk, om een integrale benadering. De provinciale inspanning betreft enerzijds het beïnvloeden van Noordelijk, landelijk en Europees beleid, het delen van kennis, het stimuleren van betrokkenheid en inzet tussen inwoners en uitvoeringspartners en het bij elkaar brengen van partijen en kennis. Anderzijds geeft de provincie via het beleidsinstrumentarium ruimte aan ontwikkelingen, en stelt daarbij de nodige randvoorwaarden.
De provincie handelt vanuit de ‘Grounds for Change-filosofie’. Omdat duurzame-energiesystemen om meer ruimte vragen en meer zichtbaar zijn in het landschap, is een nieuwe kijk nodig op de toepassing ervan. In de ‘Grounds for Change-filosofie’ staat het besef centraal dat onze samenleving moet wennen aan moderne energielandschappen (die ontstaan door het toepassen van bijvoorbeeld windenergie en zonne-energie) en aan een intensiever gebruik van de ondergrond. Dit gewenningsproces gaat gepaard met de nodige weerstand in de samenleving.
De provincie zorgt daarom voor een dialoog met belanghebbenden over het maatschappelijk belang van de energietransitie, voor heldere communicatie en informatieverstrekking over projecten, voor transparante besluitvorming en voor een zorgvuldige landschappelijke inpassing.
Bij de ruimtelijke inrichting van de provincie is het bereiken van de energiedoelstellingen één van de leidende principes. Vooral als het gaat om bedrijventerreinen en woningbouw.
Zonne-energie
Onderdeel van de gewenste energietransitie is het stimuleren van een hogere productie van
zonnestroom (zonnepanelen) en zonnewarmte (zonnecollectoren). Concreet streeft de provincie naar een uitbreiding van zonnewarmte in 2020 tot 125 TJ. Voor zonnestroom is de doelstelling 151 TJ in 2020 (ruim 60 MW). Ten opzichte van de productie in 2010, betekent dit een forse toename, zowel voor zonnewarmte (+85 K) als voor zonnestroom (+143 TJ). Om bij deze ontwikkelingen de ruimtelijke kwaliteit te borgen, hanteert de provincie een ruimtelijk kader voor de toepassing van zonne-energie. Het kader handelt alleen over de meer grootschalige ontwikkelingen en heeft dus geen betrekking op de inpassing van kleinschalige, losse zonnepanelen.
Het ruimtelijk kader werkt de provincie nog verder uit, onder andere op de aspecten kernkwaliteiten, zorgvuldige ruimtelijke inpassing en milieu- en leefomgevingskwaliteit. Dit kader wordt gehanteerd bij alle plan- en subsidieaanvragen voor toepassing van zonne-energie. Bij grondgebonden installaties moet de aanvrager gemotiveerd aangeven waarom gebouw-gebonden toepassing niet mogelijk is.
Zonneladder
1. Gebouwgebonden; zon op daken
De productie van zonne-energie wordt zo mogelijk gerealiseerd met behulp van gebouwgebonden installaties. Bij de toepassing op beschikbare en geschikt dakoppervlak streeft de provincie naar een architectonisch rustig en evenwichtig beeld. Zonne-energie mag veelal ook worden toegepast in gebieden met cultuurhistorische of archeologische kernkwaliteiten (kaart 2e en 2f).
2. Grondgebonden; zon op maaiveld
De aanleg van grondgebonden zonne-installaties op maaiveld staat de provincie toe in bestaand stedelijk gebied. Gedacht kan worden aan bedrijventerreinen en woningbouw-locaties die op korte tot middellange termijn geen invulling zullen krijgen. Er gelden daarbij voorwaarden die zorgen voor een zorgvuldige ruimtelijke inpassing.
3. Initiatieven met maatschappelijk draagvlak
Grondgebonden zonne-installaties buiten bestaand stedelijk gebied kunnen alleen dan op een
positieve houding rekenen wanneer de initiatieven voorzien zijn van een breed maatschappelijk draagvlak en wanneer zij kunnen rekenen op betrokkenheid vanuit de directe omgeving. Bij maatschappelijke initiatieven die inhaken op ‘noaberschap’, menselijke maat en kleinschaligheid — bijvoorbeeld in de vorm van lokale energiecoöperaties gaat de provincie in samenspraak met de initiatiefnemers verkennen onder welke voorwaarden toepassing mogelijk is.
2.5.
In het Beleidskader zonne-akkers zijn de navolgende toetsingscriteria opgenomen:
1. locatie;
2. omvang;
3. ruimtelijke inpassing.
Overwegingen
3. In procedureel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
3.1.
Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank het ingediende beroepschrift opgevat als beroep van eiseres sub 1.a. en haar beide vennoten.
Relativiteit
4.1.
Eisers betogen met betrekking tot de omliggende energiebehoefte dat de omvang van het zonnepark niet in verhouding staat tot die omliggende energiebehoefte, aangezien het bij een klein dorp ligt. In dit verband wijzen eisers erop dat de omvang van het park 21 hectare is, terwijl de ambitie van de gehele provincie Drenthe 60 tot 100 hectare is. Verder wijzen eisers erop dat de opbrengst goed is voor 3.000 huishoudens, terwijl er in het dorp Hijken slechts sprake is van enkele honderden huishoudens.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers slechts met succes een beroep doen op de regels van het provinciale beleid, indien het concrete voorschrift dat volgens hen is geschonden, mede strekt tot bescherming van hun belangen. Naar de mening van verweerder is dit ten aanzien van hetgeen eisers aanvoeren voor wat betreft het aspect energiebehoefte niet het geval.
4.3.1.
Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.3.2.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eisers.
4.4.
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat het provinciale beleid voor wat betreft het aspect energiebehoefte niet strekt tot de bescherming van de belangen van eisers. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in dit geval gaat om het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het realiseren van een zonnepark nabij de Lotten te Hijken. Eisers beroepen zich op de in artikel 2.12 van de Wabo neergelegde norm dat de activiteit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening mag zijn. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2015:2364, volgt dat met de norm van een goede ruimtelijke ordening wordt beoogd zowel de belangen van de omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre dan ook niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog van verweerder faalt in zoverre.
5. Inhoudelijk overweegt de rechtbank als volgt.
5.1.
Tussen partijen is in geschil of verweerder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen voor het realiseren van een zonnepark nabij de Lotten te Hijken.
5.2.
Eisers betogen dat in dit geval niet is voldaan aan de voorwaarde die de raad aan de ontwerp-VVGB heeft verbonden, inhoudende dat er voldoende lokaal draagvlak in de omgeving is. Gelet hierop is draagvlak volgens eisers vereist ingevolge artikel 3.30 van de POV gelezen in samenhang met de zonneladder én op grond van de ontwerp-VVGB van de raad. Naar de mening van eisers is van een (breed maatschappelijk) draagvlak voor het zonnepark in dit geval geen sprake. In dit verband achten eisers van belang dat volgens de toelichting van de POV hiervan slechts sprake is als het gaat om een maatschappelijk initiatief dat inhaakt op ‘het ‘nieuwe’ naoberschap, menselijke maat en kleinschaligheid en er sprake is van een balans met de lokale energiebehoefte. Volgens eisers is er geen sprake van een balans met de lokale energiebehoefte. In dit verband wijzen eisers erop dat de elektriciteitsopbrengst van het zonnepark goed is voor circa drieduizend huishoudens, terwijl Hijken slechts enkele honderden huishoudens kent. Evenmin is sprake van een menselijke maat en kleinschaligheid, nu het gaat om een zonnepark van 21 hectare met circa 47.000 panelen en daarmee wordt voorzien in 1/5 tot 1/3 deel van de ambitie van de gehele provincie. Van een breed maatschappelijk draagvlak is volgens eisers dan ook geen sprake.
5.3.
Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar een uitspraak van 21 februari 2018 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL: RVS:2018:616, op het standpunt dat het niet zo is dat een ruimtelijke ontwikkeling alleen mogelijk gemaakt mag worden als er voldoende draagvlak is. Daarnaast is verweerder van mening dat in dit geval voldoende draagvlak bestaat voor het initiatief. In dit verband wijst verweerder erop dat in de toelichting van artikel 3.30 van de POV twee typen zonne-akkers staan: ten eerste het breed maatschappelijk gedragen initiatief veelal in de vorm van relatief kleinschalige akkers op of aan randen van werklocaties, ten tweede initiatieven met een iconische uitstraling door ligging of vorm of ontwerp en een voorbeeldfunctie hebbende. In dit geval is er volgens verweerder sprake van het tweede type. Daarbij bij is volgens verweerder niet de expliciete voorwaarde van breed maatschappelijk draagvlak genoemd. In de visie van verweerder is de verwijzing door eisers naar de voorwaarde van draagvlak in zoverre onjuist en niet relevant. Aangezien verweerder graag elk project gepaard ziet gaan met draagvlak heeft de raad desondanks hieromtrent een voorwaarde aan de VVGB verbonden en een integrale afweging over dit aspect gemaakt. Verder wijst verweerder erop dat de belangen van eisers zijn betrokken bij de belangenafweging. Het algemeen belang dat is gediend bij duurzame energie weegt in dit geval naar de mening van verweerder zwaarder dan de belangen van eisers. In dit verband wijst verweerder erop dat het algemeen belang is gediend bij dit project, aangezien er voor vele huishoudens dergelijke energie wordt opgewekt. In de visie van verweerder is er op grotere schaal is sprake van maatschappelijk draagvlak. Het feit dat uiteindelijk slechts één direct omwonende zich niet kan verenigen met het zonnepark en beroep heeft ingediend wil volgens verweerder niet zeggen dat er geen sprake is van voldoende lokaal draagvlak. Het is in de visie van verweerder nagenoeg onmogelijk om 100% van de omwonenden tevreden te stellen met een zonnepark. Verder wijst verweerder erop dat de raad eveneens het aspect draagvlak heeft afgewogen en besloten dat er voldoende draagvlak is, zodat daarmee aan de voorwaarde van het ontwerpbesluit is voldaan en heeft dan ook de definitieve VVGB verleend. Voor wat betreft het nieuwe ‘noaberschap’ wijst verweerder erop dat in dit geval nadrukkelijk is overlegd met de omgeving. Zo is met de energiecoöperatie Hooghalen overlegd en is samen met hen dit plan opgesteld en zal dat ook zo worden uitgevoerd. Bovendien is met de verschillende dorpsbelangenverenigingen in de directe omgeving gesproken, zoals Hijken, Hijkerbrug en Hooghalen. Een gevolg van deze overleggen is volgens verweerder dat vergunninghoudster in goed overleg met de dorpen duurzaamheids-voorzieningen in de verschillende dorpen gaat treffen. Er is dan ook wel degelijk sprake van lokale betrokkenheid van de directe omgeving.
5.4.
De rechtbank overweegt dat uit voormelde uitspraak van de AbRvS valt af te leiden dat er geen wettelijke regel bestaat die bepaalt dat een ruimtelijk plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat. Bij projecten, zoals de aanleg van dit zonnepark, moet verweerder een afweging maken tussen het belang van een duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie en de belangen van omwonenden, waaronder die van eisers. Het ontbreken van draagvlak (op lokaal niveau) is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend. Gelet op voormelde uitspraak kan naar het oordeel van de rechtbank uit het enkele feit dat eisers beroep hebben ingesteld tegen het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning niet zonder meer worden afgeleid dat er in dit geval onvoldoende draagvlak in de directe omgeving is. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat de randvoorwaarde dat er sprake dient te zijn van voldoende draagvlak in de directe omgeving niet betekent dat iedere omwonende van het zonnepark tevreden wordt gesteld. Verder heeft verweerder daarbij kunnen betrekken dat met de komst van dit zonnepark voor vele huishoudens in de directe omgeving daarvan duurzame energie wordt opgewekt. Deze grond van eisers slaagt niet.
6.1.
Eisers betogen dat de aanleg van het zonnepark in dit geval in strijd komt met het provinciale beleid. In dit verband wijzen eisers erop dat uit artikel 3.30 van de POV dwingend volgt dat een zonnepark slechts kan worden toegestaan als wordt voldaan aan de zonneladder en het beleidskader zonne-akkers. Volgens eisers brengt dit met zich dat dwingend aan beide documenten moet worden getoetst. In dat kader wijzen eisers erop dat het volgens de zonneladder in dit geval gaat om een grondgebonden zonnepark buiten bestaand stedelijk gebied. In de visie van eisers voldoet het zonnepark niet aan de criteria dat er sprake is van een breed maatschappelijk draagvlak en dat het kan rekenen op betrokken-heid vanuit de directe omgeving. Volgens eisers geldt op grond van het beleidskader zonne-akkers in een open landschap een ‘nee, tenzij’-benadering, zodat de aanleg van een zonnepark in dit geval niet kan worden toegestaan, aangezien er sprake is van een open landschap. Eisers wijzen erop dat de energieproductie de energiebehoefte fors zal overschrijden, gelet op de omvang van het zonnepark (groot; 1/5 tot 1/3 van de ambitie van de gehele provincie) in relatie tot de omvang van het dorp (klein), zodat ook om die reden de aanleg van het zonnepark in dit geval niet kan worden toegestaan. Verder wijzen eisers erop dat gelet op de ‘nee, tenzij’-benadering de aanleg van het zonnepark op landbouwgrond in dit geval niet kan worden toegestaan. Daarnaast wijzen eisers erop dat er op grond van het beleidskader zonne-akkers een voorkeursbenadering is voor infrastructuur, stortplaatsen en afronding van bedrijfsterreinen, zodat de aanleg van het zonnepark in dit geval niet kan worden toegestaan, aangezien voormelde voorkeursbenadering niet aan de orde is. Gelet hierop zijn eisers van mening dat er door de omvang van het zonnepark sprake is van een technische en industriële uitstraling, die niet passend is in het open, agrarisch landschap waar het zonnepark is gesitueerd. Verder is er volgens eisers geen goede ruimtelijke verhouding tussen de oppervlakte van het zonnepark en de omgeving en is er geen balans tussen de productie en afname van zonnestroom in de omgeving.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in paragraaf 2.2 van de ruimtelijke onderbouwing bij de omgevingsvergunning, in de nota zienswijzen, in het raadsvoorstel voor het afgeven van een definitieve VVGB en in de VVGB een toetsing aan het provinciaal beleid is opgenomen. Volgens verweerder is daarbij rekening gehouden met de belangen van eisers. In dit verband wijst verweerder erop dat dit bijvoorbeeld is verwoord in de nota van zienswijzen op bladzijde 12 en 13. Verder wijst verweerder erop dat over dit project nauw overleg is gevoerd met de provincie Drenthe, enerzijds vanwege het passen in het beleid en anderzijds over de landschappelijke inpassing van het initiatief. De provincie Drenthe heeft op 16 januari 2018, in het kader van vooroverleg vanwege de uitgebreide omgevingsvergunningprocedure over het initiatief geadviseerd. Naar de mening van verweerder toont voormelde brief aan dat de aanvraag in overeenstemming is met het integrale provinciale beleid en niet zoals eisers stellen slechts met onderdelen daarvan.
Volgens verweerder is de conclusie van de provincie Drenthe als volgt (belangrijkste passages):
“Het plan past binnen ons ruimtelijk- en energiebeleid om te komen tot een duurzame
energievoorziening in de provincie Drenthe. f...) In het kader van de voorbereiding van het plan om te komen tot een zonnepark nabij De Lotten heeft de ruimtelijke inpassing van de locatie direct gelegen aan de A28 en verdeeld over twee velden veel aandacht gehad. De provincie is hierbij ook ambtelijk betrokken geweest. Dit heeft geresulteerd in een voor ons landschappelijk aanvaardbare inpassing. In de bij de ontwerpvergunning behorende stukken heeft dit uitwerking gekregen. (...) Niet onbelangrijk is dat in de vergunning de maximaal aan te houden instandhoudingstermijn van het zonnepark is bepaald op vijfentwintig jaar waarna het agrarisch gebruik weer wordt hersteld. Ten slotte merken wij nog op dat wij er goede nota van hebben genomen dat de termijn waarbinnen de landschappelijke inpassing, waaronder hekwerken (aandachtspunt kleurstelling) en struikgewas binnen één jaar na
realisering moet zijn voltooid.”
6.3.
Uit artikel 3.30 van de POV volgt dat een ruimtelijk plan kan voorzien in de realisatie van zonne-akkers, mits de realisatie voldoet aan de door provinciale staten vastgestelde en in de Omgevingsvisie opgenomen Zonneladder en het ter uitvoering daarvan door gedeputeerde staten vastgestelde Beleidskader Zonne-akkers.
De toelichting op voormeld artikel luidt als volgt:
“Vanuit het oogpunt van het stimuleren van een hogere productie van zonnestroom (zonnepanelen) en zonnewarmte (zonnecollectoren) in relatie tot het zuinig en doelmatig omgaan met het gebruik van de ruimte en daarmee met de kernkwaliteiten, is de Zonnelader in de Omgevingsvisie geïntroduceerd. Met dit ruimtelijk kader voor de toepassing van zonne-energie (de Zonneladder) wordt beoogd om bij deze ontwikkelingen de ruimtelijke kwaliteit te borgen. De Zonneladder is voor de grondgebonden toepassing verder uitgewerkt in het door gedeputeerde staten vastgestelde Beleidskader Zonne-akkers.
Met betrekking tot de realisatie van zonne-akkers streven wij er naar dat zonne-akkers daar tot stand komen waar ze zich het beste verhouden tot het bestaande landschap en de omliggende energiebehoefte.
Met de realisatie van zonne-akkers worden de installaties aan het landschap toegevoegd. De locatie specifieke aspecten (waaronder de mate van openheid) en het omliggend gebied vormen de ruimtelijk-fysieke context voor een zonne-akker. Deze locatie specifieke aspecten dienen te worden betrokken bij het ontwerp voor de inrichting. De vorm, dichtheid en hoogte van de opstelling, de mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik en aandacht voor het ontwerp van de randen vragen daarin specifieke aandacht.
6.4.
De rechtbank overweegt dat het provinciale beleid, zoals neergelegd in de in de Omgevingsvisie opgenomen Zonneladder en het Beleidskader Zonne-akkers, in algemene bewoordingen is geformuleerd en geen geboden alsmede verboden bevat. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank doorslaggevende betekenis kunnen toekennen aan voormelde brief van de provincie Drenthe, waarin te kennen is gegeven dat het onderhavige plan past binnen het ruimtelijke- en energiebeleid om te komen tot een duurzame energievoorziening in de provincie, in het kader van het vooroverleg vanwege de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure voor de omgevingsvergunning. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat in zoverre geen sprake is van strijd met het provinciale beleid. Deze grond van eisers slaagt niet.
7.1.
Eisers betogen dat de ruimtelijke onderbouwing die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, onvolledigheden en onjuistheden kent. Naar de mening van eisers had de ruimtelijke onderbouwing dan ook niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen worden gelegd. In dit verband wijzen eisers erop dat in de ruimtelijke onderbouwing nergens wordt gerept van een iconische uitstraling van het project, terwijl in het verweerschrift wel wordt gesproken van een project met een iconische uitstraling. Volgens eisers is er in dit geval geen sprake van een project met een iconische uitstraling. In dit verband wijzen eisers erop dat uit het beleidskader zonne-akkers dient te worden afgeleid dat bij projecten met een iconische uitstraling moet worden gedacht aan vuilstorten, luchthavens of circuits, zoals Groningen Eelde Airport, de TT of de afvalverwerker in Wijster. In dit geval is het zonnepark echter gesitueerd op (thans nog) open, agrarische gronden. Gelet hierop valt volgens eisers niet in te zien waarom het zonnepark een iconische uitstraling zou hebben. Daarnaast wijzen eisers erop dat uit de ruimtelijke verkenning volgt dat zonneparken de kernkwaliteiten niet mogen aantasten, waarbij de focus ligt op knooppunten en het stedelijk gebied. In de visie van eisers zijn de gronden, waarop het zonnepark is gesitueerd, niet gelegen in of in de directe nabijheid van een knooppunt of stedelijk gebied, maar in een gebied met verschillende kernkwaliteiten waaraan geen afbreuk mag worden gedaan. Gelet hierop maakt de ligging naast de A28 niet dat er sprake is van een project met een iconische uitstraling. Sterker nog: in de ruimtelijke verkenning wordt enerzijds de ‘koppeling’ van een zonnepark aan infrastructuur en anderzijds iconische projecten aangemerkt als twee verschillende typen ruimtelijke concepten.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onderhavige project in artikel 3.30 van de POV past, aangezien er sprake is van een project met een iconische uitstraling. In dit verband wijst verweerder erop dat uit de toelichting van artikel 3.30 van de POV valt af te leiden dat het dan gaat om initiatieven die door ligging of vorm of ontwerp een iconische uitstraling hebben alsmede een voorbeeldfunctie. Volgens verweerder gaat het dan om goed zichtbare en beeldbepalende locaties. In de visie van verweerder is de locatie aan De Lotten, nabij de snelweg A28 en het Oranjekanaal een dergelijke locatie en heeft die een voorbeeld-functie voor de gemeente Midden-Drenthe omdat dit het eerste grotere zonnepark in de gemeente is en omdat andere initiatiefnemers hier een voorbeeld aan kunnen nemen. Volgens verweerder maakt de opbouw van het provinciale beleid en de vaststellingsvolgorde (omgevingsvisie met ruimtelijke verkenning en brief met de beleidskaders zijn opgesteld in 2014 en de POV is vastgesteld in 2015) dat de POV als laatst vastgestelde stuk bepalend is
voor de toetsing aan het provinciale beleid. Volgens verweerder is de zonneladder uit de POV hierop aanvullend maar minder bepalend en de verkenning en de kaderbrief zijn slechts toelichtende voorbeelden bij de visie zonder dwingend karakter.
7.3.
In paragraaf 2.4 van de ruimtelijke onderbouwing is met betrekking tot de motivering van het zonnepark Hijken onder meer het volgende aangegeven.
“
Locatie
Locatie
Het voorgenomen zonnepark Hijken sluit, door haar ligging langs de A28, aan op de bestaande ruimtelijke condor die gevormd wordt door de snelweg. Een zonnepark past tevens binnen de mate van openheid, die behoort bij een dergelijk infrastructureel werk. De provincie wil graag op dergelijke locaties inzetten. Door het aanleggen van een zonnepark langs de belangrijkste noord-zuid verbinding van de provincie, is het goed zichtbaar en draagt het zonnepark bij aan het duurzame imago van de provincie Drenthe. Dit sluit aan bij de provinciale ruimtelijke verkenning, die de A28 benoemt als kans voor zonneparken. De energietransitie wordt hierop een gepaste manier zichtbaar gemaakt.
De locatie bevindt zich weliswaar buiten de bebouwde kom, maar door de ligging naast
grootschalige infrastructuur (A28, hoogspanning, transformatorstation), is het wel passend bij het industriële karakter van deze reeds aanwezige functies.
Inbedding in omgeving
Het plangebied ligt niet in een gebied dat is aangewezen als nationaal landschap, natuur-gebied, waardevol open gebied of een ander gebied dat op een bepaalde manier beschermd wordt door provinciale regels. Daarnaast is in de directe nabijheid van het plangebied een
transformatorstation van TenneT aanwezig en lopen hoogspanningskabels door het gebied.
Een koppeling met de functie ‘energie’ ligt daarom voor de hand.
Maatschappelijke kosten en bundeling van functies
De locatie nabij een transformatorstation en netaansluiting zorgt er tevens voor dat de
duurzaam opgewekte elektriciteit direct op het elektriciteitsnet kan worden ingevoed. Bovendien is beschikbare capaciteit op een netaansluiting een vereiste voor het kunnen ontwikkelen van projecten. Deze capaciteit is beschikbaar op deze locatie, maar lang niet overal. Doordat er sprake is van een bundeling van functies vergroot dit de efficiëntie (minimale transportverliezen, beperkte aanleg van kabels nodig) en worden de maatschappelijke kosten beperkt (SDE+).
Gezien de omvang van het voorgenomen zonnepark kan gesteld worden dat er door middel van dit zonnepark een grote stap wordt gezet in de verduurzaming van de samenleving. Naast de bijdrage aan dit maatschappelijke doel, is de ontwikkeling van een zonnepark een kans betreffende gronden niet alleen te ontwikkelen als zonnepark, maar ook natuurlijke en
landschappelijke meerwaarde te creëren. Door dit in samenspraak met de lokale energie
coöperatie, een landschapsarchitect en een ecoloog te doen, kan het realiseren van een
zonnepark gezien worden als een kans om het betreffende gebied op een mooie en duurzame
manier in te vullen.
Draagvlak
In provinciaal en gemeentelijk beleid is vastgelegd dat maatschappelijk draagvlak een belangrijk toetsingscriterium is bij besluitvorming omtrent grondgebonden zonneparken. Om lokaal draagvlak te creëren voor Zonnepark Hijken heeft initiatiefnemer Solarcentury contact gezocht met relevante stakeholders als directe omwonenden, buurtverenigingen en jeugd-sozen. Tevens heeft Solarcentury, samen met de lokale Energie Coöperatie Hooghalen, het mogelijk gemaakt voor geïnteresseerden om financieel te participeren in het project. Hoe het traject tot (financiële) participatie en lokaal draagvlak vorm is gegeven is beschreven in paragraaf 6.2 van voorliggende ruimtelijke onderbouwing. In deze paragraaf wordt tevens verslag gedaan van onder andere de informatieavond en gesprekken met buurtverenigingen, die zijn ingezet om tot lokaal draagvlak voor het project te komen.”
7.4.
De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op aspecten als locatie, inbedding in de omgeving, landschappelijke inpassing, maatschappelijke kosten en bundeling van functies en draagvlak. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat de ruimtelijke onderbouwing onjuist is. Niet valt in te zien dat verweerder in het licht van de door hem te maken afweging voor wat betreft de aangevraagde locatie geen (doorslaggevend) belang heeft mogen hechten aan voormelde brief van de provincie Drenthe, waarin te kennen is gegeven dat het onderhavige zonnepark past binnen het provinciale ruimtelijke- en energiebeleid. In de door verweerder gemaakte afweging heeft hij kunnen betrekken dat het in het kader van de Omgevingsvisie gaat om toelichtende voorbeelden van projecten met een iconische uitstraling zonder een dwingend karakter. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat er in zoverre geen sprake is van strijdigheid met het provinciale beleid, die noopt tot het niet kunnen verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze grond van eisers slaagt niet.
8.1.
Eisers betogen dat het zonnepark tegen een gedeelte van hun bedrijf komt te liggen en daardoor hun bedrijf en woning van eisers zal omsluiten. In dit verband vrezen eisers voor alle nadelige gevolgen die het zonnepark met zich kan brengen, zeker gelet op de gewenste
bedrijfsuitbreiding waarvoor de gemeente een principeakkoord heeft gegeven.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het noordelijke perceel en het zuidelijke perceel van het zonnepark weliswaar aan de gronden van eisers grenzen, maar dat het zonnepark zelf op enige afstand van de huidige en mogelijk toekomstige bedrijfsbebouwing zal worden gebouwd. Tussen de panelen op het noordelijke perceel en de huidige bedrijfsbebouwing zit zo’n 300 meter, tussen de panelen en de toekomstige uitbreiding aan de noordzijde van de huidige bebouwing zit volgens verweerder ook nog altijd zo’n 150 meter. De afstand tussen de panelen op het zuidelijke perceel en de kippenstal is zo’n 30 meter en tussen de achtergevel van de bedrijfswoning en de panelen op het zuidelijke perceel is de afstand ruim 105 meter. Bovendien wordt het zonnepark volgens verweerder aan deze zijde door een heg aan het zicht onttrokken. Naar de mening van verweerder treden er geen belemmeringen op voor het bedrijf van eisers, en als die er al zouden zijn dan is er geen sprake van onevenredige belemmeringen. Ook een eventuele uitbreiding zoals hierboven omschreven wordt volgens verweerder niet belemmerd door de komst van het zonnepark. Andersom belemmert de mogelijke uitbreiding van het bedrijf van eisers het vergunde zonnepark ook niet.
8.3.
Verweerder heeft zich in het kader van de belangenafweging gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het zonnepark weinig tot geen geluidsoverlast en geen geuroverlast oplevert. Verder heeft verweerder zich in het kader van de belangenafweging gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er geen nadelige stofgevolgen optreden en dat er geen structurele extra verkeersbewegingen ontstaan. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat er slechts sprake is van incidenteel verkeer in de periode van aanleg en afbraak, maar dit verkeer belemmert de bedrijfsuitvoering van eisers niet. Volgens verweerder volgt uit de ruimtelijke onderbouwing dat de gevolgen zeer beperkt tot nihil te noemen zijn en belemmeren die de bedrijfsvoering van eisers in het geheel niet. Voor de toekomstige uitbreiding geldt volgens verweerder dat er dan ook geen hinder uitgaat van het zonnepark, evenmin als het zonnepark hinder zal ondervinden van dit bedrijf en de toekomstige uitbreiding. In dit verband wijst verweerder erop dat een principe-uitspraak tot medewerking is gedaan is een concept-ontwerpbestemmingsplan voor het mogelijk maken van de uitbreiding van het bedrijf in behandeling is. Gelet hierop ziet de rechtbank in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder na afweging van alle belangen niet in redelijkheid medewerking heeft kunnen verlenen aan het project tot het realiseren van een zonnepark nabij de Lotten te Hijken. Deze grond van eisers slaagt niet.
9. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eisers ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, mr. E.M. Visser en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2019.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: