Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 19/2810 en LEE 19/2811
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 augustus 2019 op de verzoeken om voorlopige voorzieningen te treffen in de zaken tussen
[verzoekster] , te [woonplaats verzoekster] , verzoekster
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder sub 1
de burgemeester van Groningen, verweerder sub 2, hierna samen aangeduid als "verweerders"
(gemachtigden: A.M. de Boer, F. Belhaj, J. Stoepker, H. Sissingh en E. Hofman).
(gemachtigden: A.M. de Boer, F. Belhaj, J. Stoepker, H. Sissingh en E. Hofman).
als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: stichting
Stichting Noorderzon Groningen, te Groningen, de houdster van de vergunningen.
Stichting Noorderzon Groningen, te Groningen, de houdster van de vergunningen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2019 (primair besluit 1) heeft verweerder sub 1 een tijdelijke omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het "Noorderzon Performing Arts Festival" (het evenement). De vergunning gaat over het tijdelijke wijzigen van het gebruik van een deel van het Noorderplantsoen te Groningen.
Bij besluit van 18 juli 2019 (primair besluit 2) heeft verweerder sub 2 een evenementenvergunning verleend voor het evenement, te houden op 12 augustus 2019 (vrijwilligersavond), 14 augustus 2019 (buurtborrel) en van 15 augustus tot en met 25 augustus 2019.
Verzoekster heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht voorlopige voorzieningen te treffen. De voorlopige voorziening die is gevraagd ten aanzien van de omgevingsvergunning is ingeschreven onder zaaknummer LEE 19/2810. De voorlopige voorziening die is gevraagd ten aanzien van de evenementenvergunning is ingeschreven onder zaaknummer LEE 19/2811.
De voorzieningenrechter heeft de vergunninghoudster, de stichting Stichting Noorderzon Groningen, op de voet van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ambtshalve als derde-partij aangemerkt in beide zaken.
Bij brieven onderscheidenlijk gedateerd 2, 5 en 8 augustus 2019 heeft verzoekster het verzoek aangevuld.
Op 7 augustus 2019 heeft de houdster van de vergunningen een schriftelijke uiteenzetting over de verzoeken gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 augustus 2019. Verzoekster is verschenen. Zij heeft [persoon] meegebracht. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De houdster van de vergunningen heeft tevoren bericht dat zij niet zal verschijnen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank niet in de (eventuele) hoofdzaken.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van het volgende.
2.1.
De Stichting Noorderzon Groningen (de stichting) heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het evenement. Het aanvraagformulier is gedagtekend 6 mei 2019. Onderdeel van de aanvraag is het document "Vergunningaanvraag Stichting Noorderzon Groningen voor Noorderzon Performing Arts Festival Groningen, herziene versie week 24".
2.2.
De stichting heeft een evenementenvergunning aangevraagd voor het evenement. Het aanvraagformulier is gedagtekend 6 mei 2019. Onderdeel van de aanvraag is een brief, eveneens gedateerd 6 mei 2019.
3. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht voorlopige voorzieningen te treffen, waarbij het verzoek luidt als volgt:
a. Ik verzoek u te bepalen dat Noorderzon niet mag beginnen voordat deskundigen de omgevingsvergunning & evenementenvergunning hebben getoetst aan het reeds kwetsbare Noorderplantsoen en nu bij extreme hitte in het bijzonder. Aangezien monumentale bomen onvervangbaar zijn en een hoge economische waarde hebben is de schade mogelijk
HOOG.
HOOG.
b. Ik verzoek u de beide vergunningen te vernietigen.
c. Te bepalen dat Noorderzon € 30.000,– per dag betaalt bij werkzaamheden zonder vergunning.
d. Een deskundige aan te wijzen die de vergunning beoordeelt en advies geeft.
e. Mij mijn griffierechten (2x) te doen retourneren door vergunningverlener.
De tijdelijke omgevingsvergunning (19/2810)
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de rechtsoverwegingen 4.1. en 4.2.
4.1.
Op grond van artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onderdeel c., van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onderdeel a., aanhef en subonderdeel 2, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c., slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]:
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen
4.2.
De raad van de gemeente van verweerders heeft het "Bestemmingsplan Hortusbuurt - Noorderplantsoen" vastgesteld (NL.IMRO.0014.BP513HortusbuurtNo-vg01, www.ruimtelijkeplannen.nl, het bestemmingsplan).
Artikel 10 van Pro het bestemmingsplan is getiteld "Groen".
Op grond van artikel 10.1, getiteld "Bestemmingsomschrijving" zijn de voor 'groen' aangewezen gronden bestemd voor:
a. groenvoorzieningen;
b. bermen en beplantingen;
c. […];
d. fiets- en voetpaden;
e. waterlopen en waterpartijen;
f. natuurlijke en landschappelijke waarden;
g. […];
h. […];
i. grootschalige evenementen, waaronder Noorderzon, gedurende maximaal 12 dagen per jaar, ter plaatse van de aanduiding 'evenemententerrein';
j. opbouw van grootschalige evenementen, waaronder Noorderzon, gedurende 21 dagen per jaar, ter plaatse van de aanduiding 'evenemententerrein';
k. afbraak van grootschalige evenementen, waaronder Noorderzon, gedurende 14 dagen per jaar, ter plaatse van de aanduiding 'evenemententerrein';
l. t/m s. […].
5. Verweerder sub 1 heeft de omgevingsvergunning verleend voor gebruik strijdig met het bestemmingsplan. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd:
"Buitenplanse afwijking zonder zienswijzen 2.12.1a 2
Voor het Noorderplantsoen geldt het bestemmingsplan ‘Hortusbuurt - Noorderplantsoen’. De bestemming van de locatie is ‘Groen’. Ook gelden de dubbelbestemmingen ‘Beschermd Stadsgezicht’ en ‘Waarde — Archeologie 1’. De aanvraag is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de gevraagde onderdelen niet zijn toegestaan binnen de geldende bestemming en vallen buiten het voor het evenement Noorderzon vastgestelde evenemententerrein. Aan de aanvraag kan worden meegewerkt met toepassing van een buitenplanse afwijking op grond van artikel 2.12.la onder 2 Wabo.
Ruimtelijke afweging
Jaarlijks vindt in het Noorderplantsoen het evenement Noorderzon plaats. Daarvoor heeft een deel van het plantsoen in het bestemmingsplan de aanduiding ‘evenemententerrein’ gekregen. De fietsenrekken komen buiten dat deel te staan. De aanvrager geeft aan bij de plaatsing van de rekken het gras zoveel mogelijk te ontzien. De afgelopen jaren heeft dit niet tot overlast gezorgd of tot aantasting van het Noorderplantsoen. De plaatsing van de fietsenrekken op de voorgestelde manier/plekken is van belang om zoveel mogelijk ordening aan te brengen tijdens het evenement en om bebouwing en waardevol groen te beschermen tegen wildparkeren van fietsen. De tijdelijke constructies die zich buiten het evenemententerrein bevinden zijn inmiddels voor het grote publiek bekende onderdelen van Noorderzon. Deze zijn van belang voor een goede exploitatie van het evenement en gebleken is dat ze geen onevenredige aantasting van het groen tot gevolg hebben.
Het plaatsen van marktkramen op Noorderzondag sluit aan bij het karakter van het evenement en levert geen hinder op voor de omgeving. Wij zijn gezien bovenstaande van mening dat het voor de gevraagde onderdelen van Noorderzon ruimtelijk verantwoord is om van het bestemmingsplan af te wijken.
Wij zijn dan ook van mening dat wij in alle redelijkheid de voorgenomen afwijking van het bestemmingsplan kunnen toepassen."
6. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te geven over het besluit van 25 juni 2019.
7. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder sub 1 op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onderdeel a., aanhef en subonderdeel 2, van de Wabo heeft kunnen afwijken van het bestemmingsplan.
8. De voorzieningenrechter overweegt dat de inhoudelijke afweging om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid van – in dit geval – verweerder sub 1 is. De rechtbank beperkt zich bij de toetsing daarvan tot de vraag of verweerder sub 1 in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
9. De voorzieningenrechter overweegt dat voor een gedeelte van het Noorderplantsoen de functieaanduiding “evenemententerrein” geldt. Het gaat om het deel dat is uitgelicht op de afbeelding die als bijlage bij deze uitspraak is gevoegd. Deze afbeelding maakt deel uit van de uitspraak.
10. De voorzieningenrechter overweegt dat de bestemmingsplanwetgever het gebruik van het Noorderplantsoen voor (opbouw en afbraak van) grootschalige evenementen, waaronder Noorderzon, in ruimtelijk opzicht kennelijk aanvaardbaar acht, gedurende het maximum aantal dagen per jaar, zoals verwoord in de planregels. Naar voorlopig oordeel betekent dit dat (ook) het plaatsen van dieselgeneratoren – als onderdeel van een grootschalig evenement – bij recht mogelijk is gemaakt. Die keuze van de bestemmingsplanwetgever ligt niet ter beoordeling voor. Bij vaststelling van het "Bestemmingsplan Hortusbuurt - Noorderplantsoen" heeft daartegen rechtsbescherming opengestaan.
11. Veeleer gaat het om de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning strijdig gebruik is verleend. Gelet op de brief van de houdster van de vergunningen van 6 mei 2019 gaat het daarbij om:
a. Fietsparkeerfaciliteiten, ruwweg op de locaties om en aan de Boteringesingel, Moesstraat, Nieuwe Boteringestraat, Noorderbinnensingel, Kerklaan, Oranjesingel, Nassaulaan, Wilhelminakade en Leliesingel.
b. Het plaatsen van 2 maal 2 hefvloeren van 2,5 x 5,0 meter als ondervloer, grenzend aan de geasfalteerde strook tussen de Oranjesingel en Leliesingel.
c. Het plaatsen van kramen op de zondag op de Noorderzondag, ter hoogte van de Leliesingel.
12. Verzoekster heeft volstaan met de stelling dat primair besluit 1 niet-rechtmatig zou zijn.
13. Naar voorlopig oordeel heeft verweerder sub 1 in redelijkheid tot het verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning kunnen komen, daarom is deze naar voorlopig oordeel rechtmatig verleend.
14. Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afwijzen omdat het verzoek ongegrond is.
15. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een deskundige in te schakelen af. Verzoekster heeft volstaan met het verzoek daartoe, zonder te motiveren waarom dat nodig is, gelet op de rechtsvragen die ter beantwoording voorliggen.
16. Er bestaat geen aanleiding om te bepalen dat het betaalde griffierecht door verweerder sub 1 geheel of gedeeltelijk moet worden vergoed.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De evenementenvergunning (19/2811)
18. Volgens de evenementenvergunning is het evenement op 12 augustus 2019 (vrijwilligersavond), 14 augustus 2019 (buurtborrel) en van 15 augustus tot en met 25 augustus 2019. De opbouw van het evenement is vanaf 2 tot en met 15 augustus 2019. Het evenement is vergund onder voorwaarden en voorschriften, waarin (onder meer) de volgende aspecten zijn geregeld:
a. bescherming van stam en takken;
b. bescherming van boomwortels;
c. bescherming van struiken en andere vegetatie;
d. bescherming van grasmat.
19. Het wettelijk kader is opgenomen in deze rechtsoverweging.
De raad van de gemeente van verweerders heeft de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 (APVG 2009) vastgesteld.
Op grond van artikel 1:10, getiteld "Weigeringsgronden" kan een vergunning […] door het daartoe bevoegde gezag worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
Op grond van artikel 2:18, getiteld "Begripsbepalingen" wordt in [afdeling 7 van de APVG 2009] onder "evenement" verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak. […]
Op grond van artikel 2:19, getiteld "Vergunning evenementen", eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
Op grond van het derde lid, aanhef en onderdeel a., kan, naast de weigeringsgronden genoemd in artikel 1:10 van Pro deze verordening, de vergunning ook worden geweigerd indien de aard en het karakter van de locatie waarvoor een vergunning is aangevraagd zich verzetten tegen het houden van een evenement.
Op grond van het vierde lid kan de burgemeester gebieden en periodes aanwijzen waarin beperkingen worden gesteld aan het aantal te houden evenementen.
20. Gebleken is dat verweerder sub 2 bij besluit algemene regels heeft vastgesteld over de wijze waarop hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een evenementenvergunning te verlenen, waaronder:
a. "Evenementenlocatie Noorderplantsoen", maart 2016;
b. "Beleidsregel Vergunningen Evenementen, 16 september 2014.
Verweerder sub 2 heeft ter zitting een afschrift van deze beleidsregels overgelegd. Weliswaar heeft verzoekster zich ertegen verzet dat de beleidsregels aan de gedingstukken worden toegevoegd, maar de voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om dat niet te doen. De beleidsregels zijn terug te vinden in een algemeen toegankelijke bron (https://gemeente.groningen.nl/evenementenlocaties-in-de-stad-groningen en https://gemeente.groningen.nl/sites/default/files/beleidsregel-vergunningen-evenementen.pdf).
21. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te geven over het besluit van 18 juli 2019.
22. Verzoekster stelt dat het evenement niet voldoet aan de definitie van een "evenement" zoals bedoeld in de APVG 2009. Kortom is een evenement een voor iedereen gratis toegankelijk gebeuren dat vermaakt. Zij voert aan dat betaalde activiteiten – al dan niet in tenten – geen evenement zijn in de zin van de APVG. Dat geldt volgens haar ook voor de horecavoorzieningen, de crewplaats en de kantoren.
22.1.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster hierin niet. Hij stelt vast dat verzoekster omstandigheden relevant acht die geen bestanddeel zijn van de definitie die is opgenomen in artikel 2:18 van Pro de APVG 2009. Uit die definitie valt niet af te leiden dat relevant is of voor het evenement moet worden betaald. Evenmin valt daaruit af te leiden dat, daarin als voorwaarde is gesteld dat een evenement moet voldoen aan hetgeen verzoekster verstaat onder "vermaak". De kern is dat het normale spraakgebruik een doorslaggevende rol speelt als een definitie in de verordening ontbreekt. Dat is in de onderhavige zaak aan de orde. Naar voorlopig oordeel heeft verweerder sub 2 het "Noorderzon Performing Arts Festival" kunnen duiden als een evenement in de zin van de APVG 2009, gelet op het normale spraakgebruik.
Verweerder sub 2 was daarom bevoegd om een vergunning te verlenen voor het evenement. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan een evenement niet plaatsvinden zonder dat dat wordt opgebouwd. De afbouw is daarmee onlosmakelijk verbonden. Het zou bepaald ongerijmd zijn als een evenement zou worden vergund zonder de op- en afbouw daarvan.
23. De voorzieningenrechter overweegt dat de inhoudelijke afweging om een evenement te vergunnen een discretionaire bevoegdheid van verweerder sub 2 is. De rechtbank beperkt zich bij de toetsing daarvan tot de vraag of verweerder sub 2 in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
24. Gelet op hetgeen is aangevoerd is vervolgens aan de orde of verweerder sub 2 niet in redelijkheid tot verlening van de evenementenvergunning heeft kunnen komen, gelet op artikel 2:19, derde lid, aanhef en onderdeel a., van de APVG 2019.
25. Hetgeen verzoekster heeft aangevoerd over emissie van stikstof zal de voorzieningenrechter niet beoordelen. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster heeft verzocht om handhaving bij de provincie Groningen, terwijl verzoekster niet heeft gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van besluitvorming door dat bestuursorgaan.
26. Verzoekster wijst op het belang van behoud van bomen, groenstroken en natuurwaarden. Zij verbindt daaraan de conclusie dat het Noorderplantsoen niet geschikt zou zijn voor de organisatie van het evenement.
26.1.
In het midden zal worden gelaten of en hoe een aanvullende regeling in de APVG 2009 zich verhoudt tot artikel 149 van Pro de Gemeentewet, gelet op de Wet natuurbescherming.
Er is geen reden om de evenementenvergunning te weigeren als uitvloeisel van het vastgestelde beleid. Daarin is immers gedetailleerd aangegeven dat en waarom het groen niet mag worden aangetast. Ook zijn in de quickscan de natuurwaarden beschreven. Daaruit volgt dat die niet in het gedrang komen. Met de voorschriften die zijn verbonden aan de evenementenvergunning wordt voldaan aan wat in het locatieprofiel is neergelegd ter voorkoming van schade aan de groenvoorzieningen. Weliswaar is dat door verzoekster weersproken, maar de wijze waarop dat is gebeurd, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende concreet.
27. Verzoekster stelt dat het gebruik van glas een risico op zal leveren.
27.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat in de evenementenvergunning expliciet het volgende is bepaald:
"II Openbare orde en veiligheid
[…]
Bij de tappunten moet gebruik gemaakt worden van plastic drinkbekers, het gebruik van glas is niet toegestaan.
[…]
VI Tappunten
[…]
[…] Er mag geen gebruik gemaakt worden van drinkglazen of andere materialen waarbij verwondingen kunnen optreden. De organisatie draagt er zorg voor dat eventueel aanwezig glaswerk z.s.m. wordt verwijderd.
Als in weerwil van het vergunde toch glas aanwezig is, dan kan dat voorwerp zijn van een handhavingsprocedure. Daarom valt dit buiten het bestek van het besluit dat momenteel ter beoordeling voorligt.
28. Verzoekster stelt dat de toegang voor hulpdiensten onvoldoende gewaarborgd is.
28.1.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster hierin niet. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan voor de hulpdiensten op dit punt tekortschiet. De voorzieningenrechter betrekt daarbij dat in de bijlage Verkeer, die deel uitmaakt van de evenementenvergunning, (onder meer) de volgende voorwaarde is opgenomen:
"Afsluiting van stra(a)t(en)
Op grond van artikel 34 van Pro het Besluit Administratieve Bepalingen inzake het Wegverkeer, wordt toestemming verleend tot het afsluiten van
De Leliesingel, het gedeelte tussen de Werfstraat en de Kerklaan, de Kruissingel, alsmede het fietspad Nassaulaan, tussen de Leliesingel en de Oranjesingel […].
De Oranjesingel, het gedeelte tussen de Wilhelminakade en de Nassaulaan […].
De Kerklaan, het gedeelte tussen de Noorderbinnensingel en de Grachtstraat […].
Hieraan zijn de volgende voorwaarden verbonden:
[…]
U dient gedurende de afsluiting van de stra(a)t(en) een
rijloper vrij te houden van obstakels(ten minste een rijloper van
3,50 meter breed), teneinde in geval van calamiteiten de doorrijdmogelijkheid voor voertuigen van de hulpverleningsdiensten te garanderen."
rijloper vrij te houden van obstakels(ten minste een rijloper van
3,50 meter breed), teneinde in geval van calamiteiten de doorrijdmogelijkheid voor voertuigen van de hulpverleningsdiensten te garanderen."
29. Hetgeen verzoekster overigens aanvoert is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende concreet onderbouwd. Daarom zal daaraan voorbij worden gegaan.
30. Naar voorlopig oordeel heeft verweerder sub 2 in redelijkheid tot het verlenen van de evenementenvergunning kunnen komen, daarom is deze naar voorlopig oordeel rechtmatig verleend.
31. Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afwijzen omdat het verzoek ongegrond is.
32. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een deskundige in te schakelen af. Verzoekster heeft volstaan met het verzoek daartoe, zonder te motiveren waarom dat nodig is, gelet op de rechtsvragen die ter beantwoording voorliggen.
33. Er bestaat geen aanleiding om te bepalen dat het betaalde griffierecht door verweerder sub 2 geheel of gedeeltelijk moet worden vergoed.
34. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
LEE 19/2810:
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
LEE 19/2811:
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 augustus 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Bijlage bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 augustus 2019 op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen in de zaken ingeschreven onder nummers LEE 19/2810 en LEE 19/2811.
Figuur 1: verbeelding van het gedeelte van het Noorderplantsoenwaarvoor de functieaanduiding “evenemententerrein” geldt.