Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/2456
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. W.J. Leenders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiser aangevraagde vergunning voor woningonttrekking ten behoeve van kamerverhuur, geweigerd.
Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en N. Sewradj.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser is sinds 2013 eigenaar van de woning van de [adres] te [woonplaats 2] en verhuurt deze woning aan drie huurders.
1.2.
Sinds 1 juli 2015 geldt in Groningen een vergunningplicht voor woningen die worden onttrokken aan de zelfstandige woonvoorraad ten behoeve van bewoning wanneer er sprake is van minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige verblijven. Daarvoor was er slechts bij bewoning door vier of meer bewoners een onttrekkingsvergunning vereist. Door de invoering van deze vergunningplicht zijn meer woningen vergunningplichtig geworden. Eigenaren van deze panden konden tot 1 juli 2017 in aanmerking komen voor een vergunning op basis van het overgangsrecht, ook wel beperkte onttrekkingsvergunning genoemd. Aan deze vergunning wordt de voorwaarde verbonden dat deze beperkt is tot het maximaal aantal bewoners van drie. Op 13 november 2017 heeft eiser voor het pand aan de [adres] te [woonplaats 2] een beperkte onttrekkingsvergunning aangevraagd.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.4.
Het bezwaar van eiser is behandeld door de adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Groningen (commissie). De commissie heeft een hoorzitting gehouden en heeft verweerder op 22 juni 2018 geadviseerd het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de commissie overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet in aanmerking komt voor een onttrekkingsvergunning op grond van artikel II, onder C, van de Huisvestingverordening 2015 van de gemeente Groningen (Huisvestingsverordening). Eiser beschouwt dit artikel als mogelijkheid om aan te tonen waarom hem niet kan worden tegengeworpen dat hij te laat was om in aanmerking te kunnen worden gebracht voor een vergunning op grond van artikel II, onder A. Blijkens de toelichting in de Huisvestingsverordening is artikel II, onder C echter bedoeld voor oude bestaande hospitasituaties of voor situaties waar de huidige regeling niet in heeft voorzien. De situatie van eiser is juist een situatie waarin de regeling wél heeft voorzien. Speciaal voor de situatie waarin sprake was van drie bewoners in drie woonruimten is immers de regeling van artikel II, onder A gecreëerd. De door eiser genoemde omstandigheden leveren dan ook niet het bijzondere geval op waarvoor artikel II, onder C bedoeld is. Daarnaast komt eiser ook niet in aanmerking voor een reguliere onttrekkingsvergunning. Het pand van eiser voldoet niet aan de toewijzingsgronden uit het nieuwe beleid nu het pand (onder andere) niet zodanig door onttrokken panden is ingesloten en de locatie zich ook niet in het bijzonder leent voor kamerverhuur. Tot slot is het niet onrechtmatig geweest dat de gemeenteraad de vergunningsplicht heeft gewijzigd van vier verblijfsruimten naar drie verblijfsruimten. De gemeenteraad is bevoegd om de vergunningplicht naar nieuwe inzichten te wijzigen en was niet gehouden om altijd vast te blijven houden aan de eerdere (beperktere) vergunningplicht.
3. Eiser voert in beroep aan dat de wijze waarop deze regelwijziging is verlopen onzorgvuldig is geweest want in strijd met de rechtszekerheid. Hem is een recht afgenomen, namelijk de verhuur aan drie personen, zonder dat hem een reële mogelijkheid is geboden om daar actie op te ondernemen. Gegeven die omstandigheden dient de regel dat alleen voor 1 juli 2017 een vergunningsaanvraag mogelijk was, buiten toepassing te worden gelaten of had verweerder tenminste eisers verzoek om toepassing van een hardheidsclausule dienen te honoreren. De (woon)situatie is per 1 juli 2015 direct illegaal geworden waardoor het eigendomsrecht van eiser (waardevermindering van de woning) en het woonrecht van zijn huurders wordt aangetast. Dat is een ingrijpende consequentie waar verweerder veel te makkelijk overheen stapt. De overgangsregeling van twee jaar heeft de facto tweeëneenhalve maand zijn werking gehad nu het desbetreffende artikel pas op 12 april 2017 in de Verordening is opgenomen. Het leidt geen twijfel dat eiser bij een tijdige melding aan de voorwaarden zou hebben voldaan, bovendien is het niet zo dat er een wijziging optreedt in de bestaande situatie wanneer voor hem het overgangsrecht wordt toegepast. Het zou slechts betekenen dat dezelfde verhuursituatie voortduurt.
4.1.
In artikel 21 van Pro de Huisvestingwet 2014 (Huisvestingswet) is bepaald, dat het verboden is om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
4.2.
Op grond van artikel 20, eerste lid onder b, van de Huisvestingsverordening is het verbod als bedoeld in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet van toepassing op woningvoorraad in de stedelijke vooroorlogse wijken voor woningen met een WOZ-waarde beneden de € 575.000.
Ingevolge artikel 20, tweede lid, van de Huisvestingsverordening geldt de vergunningsplicht voor woningen die worden onttrokken aan de zelfstandige woningvoorraad ten behoeve van bewoning als onzelfstandige woonruimte waarin minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven.
In artikel II Overgangsrecht, onder A, van de Huisvestingsverordening is bepaald dat woningen die al in gebruik waren voor onzelfstandige bewoning en door de invoering van deze verordening vergunningplichtig zijn geworden tot 1 juli 2017 in aanmerking komen voor een vergunning op basis van het overgangsrecht. De omgevingstoets wordt dan niet uitgevoerd en er worden geen leges in rekening gebracht. Wel wordt het aantal bewoners gemaximeerd op het bestaande aantal van drie bewoners.
5.1.
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder de aanvraag van eiser om verlening van een onttrekkingsvergunning terecht en op goede gronden heeft geweigerd. De rechtbank ziet zich daarbij allereerst voor de vraag gesteld of eiser in de onderhavige situatie gehouden was een vergunning aan te vragen.
5.2.
Vaststaat dat de Huisvestingsverordening waarbij verweerder een vergunningsplicht heeft ingesteld voor het aan de zelfstandige woningvoorraad onttrekken van woningen waar minimaal drie bewoners in onzelfstandige woonruimten verblijven, in werking is getreden per 1 juli 2015. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser al voor die datum eigenaar was van de onderhavige woning en die woning verhuurde aan drie bewoners. Ook is tussen partijen niet in geschil dat eiser niet voor 1 juli 2017 een aanvraag heeft gedaan voor een beperkte onttrekkingsvergunning op basis van het overgangsrecht.
5.3.
Vooropgesteld wordt dat in artikel 21 van Pro de Huisvestingswet in sub a tot en met d verboden staan om een woonruimte te onttrekken, samen te voegen, om te zetten en te verbouwen. In geval van eiser gaat het om het bepaalde onder c: het omzetten of omgezet houden van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) – zie de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2042) – volgt dat thans onder de Huisvestingswet, anders dan voorheen, een onderscheid moet worden gemaakt tussen het onttrekken en het omzetten van woonruimte. Zo staat in de memorie van toelichting bij de Huisvestingswet 2014 (kamerstukken II 2009-2010, 32 271, nr. 3, blz. 26) onder meer te lezen: “Een omzettingsvergunning is nodig bij het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten. Via een omzettingsvergunning kunnen gemeenten kamerverhuur of logiesbedrijven in buurten en wijken reguleren. (…) Een onttrekkingsvergunning zal alleen nog maar geëist kunnen worden in het geval een woonruimte aan de woonruimtevoorraad wordt onttrokken bij een functiewijziging van het gebruik, bijvoorbeeld van wonen naar kantoorfunctie.”
5.4.
De rechtbank stelt vast dat uit de aanhef van artikel 20, tweede lid, van de Huisvestingsverordening niet blijkt dat de gemeente Groningen vorenbedoeld onderscheid heeft gemaakt, nu daarin enkel is bepaald dat de vergunningsplicht geldt voor woningen die worden onttrokken. Op de vraag van de rechtbank of de vergunningsplicht ook geldt voor het omzetten heeft verweerder ter zitting geantwoord dat artikel 20 van Pro de Huisvestingsverordening wel als zodanig is bedoeld en dat deze bedoeling blijkt uit het eerste lid waarin wordt gesproken van 'het verbod als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet’ en uit de bewoordingen onder het derde gedachtestreepje van artikel 20, tweede lid, van de Huisvestingsverordening.
5.5
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 20 van Pro de Huisvestingsverordening voldoende duidelijk blijkt dat (ook) voor het omzetten van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte een vergunning is vereist bij minimaal drie bewoners. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de titel van de desbetreffende paragraaf in de Huisvestingsverordening luidt: Onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming, dat artikel 20 bepalingen Pro bevat over de Huisvestingsvergunning, dat onder het eerste lid het ‘verbod als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet’ wordt genoemd, en dat de tekst onder het derde gedachtestreepje van het tweede lid zich bezwaarlijk anders laat lezen dan het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zoals bedoeld in artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet.
5.6.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat op grond van artikel 20 van Pro de Huisvestingsverordening (ook) een vergunningsplicht geldt voor het omzetten van zelfstandige woonruimte ten behoeve van bewoning als onzelfstandige woonruimte waarin minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven.
6.1.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of eiser onder de gegeven omstandigheden ook gehouden was om een huisvestingsvergunning aan te vragen. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. In de situatie van eiser was naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte, omdat eiser al voor de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening de woning verhuurde aan drie huurders. De rechtbank wijst op hetgeen hiervoor is overwogen is onder 5.2. en op de uitspraak van de AbRS van 18 januari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV1213). De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft bestreden dat de woning van eiser feitelijk al voor 1 juli 2015 was omgezet, zodat thans enkel sprake kan zijn van het omgezet houden.
6.2.
Alhoewel in artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet sinds de wijziging per 1 juli 2017 in het kader van de zogenoemde Veegwet wonen (Stb. 2017, 25) zowel de situatie van het omzetten als het omgezet houden wordt verboden, is in de situatie van het omgezet (of onttrokken) houden niet voorzien in de Huisvestingsverordening van de gemeente Groningen. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd kan uit de tekst van de Huisvestingsverordening, noch uit het overgangsrecht worden afgeleid dat de vergunningsplicht van artikel 20 van Pro de Huisvestingsverordening zich ook uitstrekt tot het omgezet houden van onzelfstandige woonruimte. Dit betoog vindt naar het oordeel van de rechtbank geen steun in de Huisvestingswet noch in (de toelichting bij) de Huisvestingsverordening.
6.3.
Hierbij acht de rechtbank van belang dat uit de wetgeschiedenis bij de totstandkoming van de Huisvestingswet nadrukkelijk blijkt, dat de wetgever heeft bedoeld dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepaalt in welke situatie en onder welke voorwaarden een vergunning nodig is bij verandering van de woningvoorraad. Zo staat in de memorie van toelichting op pagina 21 onder andere te lezen dat het ingrijpen in de woonruimteverdeling ten behoeve van leefbaarheid vergaande consequenties kan hebben voor burgers die in sommige gevallen niet de door hen gewenste woning kunnen betrekken, alsmede dat een dergelijke zware inperking van de vrijheid van vestiging dan ook door de gemeenteraad vastgesteld dient te worden. Daarbij dient bovendien helder en duidelijk te zijn waarom en op welke wijze tot besluitvorming is gekomen om te sturen op de woonruimteverdeling, dat deze sturing alleen mogelijk is met en door middel van een huisvestingsverordening en dat, wanneer een dergelijke verordening er niet is, er sprake is van vrije vestiging (pagina 38).
6.4.
De gemeente Groningen heeft van de onder 6.3. bedoelde bevoegdheid gebruik gemaakt door in artikel 20, tweede lid, van de Huisvestingsverordening, te bepalen dat, voor zover hier van belang, de vergunningsplicht geldt voor woningen die worden onttrokken aan de zelfstandige woonvoorraad ten behoeve van bewoning als onzelfstandige woonruimte. Ingevolge artikel 20, vierde lid onder c, van de Huisvestingsverordening geldt de vergunningsplicht niet in het geval de woning minder dan drie verhuurbare kamers heeft en aan maximaal drie personen onzelfstandig wordt verhuurd. De Huisvestingsverordening bevat geen bepaling met betrekking tot het omgezet houden van onzelfstandige woonruimte. Voorts overweegt de rechtbank dat in de toelichting bij de Huisvestingsverordening onder meer staat te lezen dat voor het bepalen van het eindigen van de vergunning aansluiting wordt gezocht bij de opzet van de Huisvestingswet en dat uit de toelichting ook blijkt dat de onttrekkingsvergunning meer als toestemming voor een eenmalige actie ‘het onttrekken’ moet worden gezien. Zoals hiervoor is overwogen heeft deze eenmalige actie – in casu het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte voor minimaal drie huurders – in geval van eiser al eerder plaatsgevonden, voordat de Huisvestingsverordening is vastgesteld.
6.5.
Gelet op het voorgaande kan niet worden geconcludeerd dat er op grond van de Huisvestingsverordening een vergunningsplicht bestaat voor het omgezet houden van woningen ten behoeve van bewoning als onzelfstandige woonruimte waarin minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven. Dit betekent dat eiser dus ook niet gehouden was om na de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening op 1 juli 2015 alsnog een huisvestingsvergunning aan te vragen om de woning omgezet te mogen houden.
6.6.
De rechtbank stelt vast dat, nu eiser wel een huisvestingsvergunning heeft aangevraagd, verweerder deze aanvraag had moeten afwijzen omdat er geen vergunningplicht geldt.
Hieruit volgt dat verweerder de aanvraag om een onttrekkingsvergunning ten onrechte niet heeft afgewezen maar deze op onjuiste gronden heeft geweigerd.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Doende wat verweerder in bezwaar had moeten doen, herroept de rechtbank het primaire besluit en bepaalt zij dat de aanvraag van eiser wordt afgewezen omdat voor de aangevraagde activiteit geen vergunningsplicht bestaat.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- wijst de aanvraag van eiser af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.048,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Maring, voorzitter, en mrs. M.W. de Jonge en V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. S.I. Havinga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.