Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/1479
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. W.J. Dammingh),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. L.C.M. Steenberghe).
Procesverloop
Bij brief van 20 december 2018 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificaties over de maanden november 2018 en december 2018 (de primaire besluiten).
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de salarisspecificaties van november 2018 en december 2018 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de soortgelijke zaken LEE 19/1477 en
LEE 19/1966, plaatsgevonden op 22 augustus 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was van de zijde van verweerder aanwezig Y.A. Hoekstra. In de gevoegde zaken zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
Overwegingen
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres is werkzaam bij de politie [naam eenheid] . Zij heeft in augustus 2016 en in april 2017 een aanvraag arbeidstijdvermindering in het kader van de Regeling Partieel Uittreden (RPU) voor 55 jaar en ouder ingediend.
1.2.
Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft verweerder op grond van de RPU beslist dat met ingang van 1 november 2016 de arbeidstijd van eiseres met 2 uur per week wordt verminderd, dat voor de uren die eiseres minder werkt zij wordt geacht met verlof te zijn en dat voor de uren die eiseres minder werkt zij 50% van het oorspronkelijke brutosalaris ontvangt.
1.3.
Bij besluit van 10 april 2017 heeft verweerder op grond van de RPU beslist dat met ingang van 18 augustus 2017 de arbeidstijd van eiseres met 4 uur per week wordt verminderd, dat voor de uren die eiseres minder werkt zij wordt geacht met verlof te zijn en dat voor de uren die zij minder werkt zij 50% van het brutosalaris ontvangt.
1.4.
Op 30 mei 2018 heeft verweerder eiseres een bericht gestuurd over de wijzigingen in de (uitvoering van de) RPU per 1 januari 2018. Verweerder heeft in die berichtgeving, voor zover van belang, uiteengezet dat thans duidelijk zou zijn geworden, na recent overleg met de Belastingdienst, dat met ingang van 1 januari 2018 geen pensioenopbouw over ingehouden RPU-uren meer plaats kan vinden omdat dit volgens de Belastingdienst niet meer mogelijk zou zijn. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.5.
Verweerder heeft onder meer de salarisspecificatie over de maanden november 2018 en december 2018 aan eiseres gezonden. Tegen de salarisspecificatie over deze beide maanden heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de salarisspecificaties over de maanden november 2018 en december 2018 ongegrond verklaard.
3. Eiseres komt op tegen het bestreden besluit in beroep. Zij heeft het standpunt van verweerder gemotiveerd bestreden. Op de daartoe aangevoerde beroepsgronden zal hierna worden ingegaan.
3.1.
Verweerder ziet in de gronden van beroep geen aanleiding voor wijziging van het in het bestreden besluit ingenomen standpunt.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Gelet op hetgeen met partijen ter zitting is besproken, ziet het geschil uitsluitend op de bezwaren tegen de salarisspecificaties over de maanden november 2018 en december 2018. Tussen partijen is niet in geschil dat de salarisspecificaties over de maanden november 2018 en december 2018 als besluiten zijn aan te merken in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
4.2.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld in de ter zitting gevoegde zaken LEE 19/1477 en LEE 19/1966 is de rechtbank van oordeel dat eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep. Daarvoor is van belang dat op de salarisspecificatie van november 2018 onder Herrekening vanaf januari (lees: 2018) is vermeld ‘Inh. RPU fase 1’ en ‘Inh. RPU fase 2’. Volgens de daarbij behorende toelichting betekent dat in november 2018 - met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2018 - de verminderde pensioenopbouw in de salarisbetaling is verwerkt, zoals deze gold voor eiseres als deelnemer aan de RPU. Hiermee heeft de salarisspecificatie van november 2018 -anders dan de salarisspecificatie van december 2018- concrete rechtsgevolgen voor eiseres voor wat betreft de pensioenopbouw.
5. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder, kort gezegd, overwogen dat de RPU-bepalingen tot 1 januari 2018 op juiste wijze zijn uitgevoerd, dat de salarisstroken over de maanden november 2018 en december 2018 rechtmatig zijn en dat geen aanleiding bestaat voor vergoeding van enige (pensioen)schade dan wel het treffen van een compensatieregeling voor eiseres.
5.1.
De rechtbank zal allereerst ingaan op de beroepsgronden die gaan over de verminderde pensioenopbouw over de ingehouden RPU-uren per 1 januari 2018. Eiseres heeft in dat verband aangevoerd dat er per 1 januari 2018 geen grond is voor verminderde pensioenopbouw over verlofuren en dat sprake is van verlof, niet van deeltijd arbeid. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
5.2.
Tot 1 januari 2018 kon eiseres op grond van de RPU vanaf 55 jaar maximaal 11,1 procent minder gaan werken. De uren waarmee de gemiddelde arbeidstijd per week werd verminderd, werden aangemerkt als verlof. En over de uren waarmee de gemiddelde arbeidstijd per week werd verminderd werd 50% ingehouden van het door de ambtenaar over die uren genoten salaris. Dit staat in artikel 13a van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp).
5.3.
In artikel 10a, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit loonbelasting is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van het eerste lid de aldaar genoemde vermindering van de in aanmerking te nemen perioden bij dienstbetrekkingen in deeltijd achterwege mag blijven, indien de deeltijdfunctie is aanvaard in de periode die aanvangt 10 jaar direct voorafgaande aan de in de pensioenregeling vastgestelde ingangsdatum.
5.5.
In artikel 18a, zesde lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 is bepaald dat de pensioenrichtleeftijd met ingang van 1 januari 2018 is gewijzigd van 67 naar 68 jaar.
5.6.
Met ingang van 1 januari 2018 wordt, op grond van artikel 3.4, eerste lid, van het Pensioenreglement, als een deelnemer in een dienstverhouding door verlof zijn inkomen niet of volledig geniet, onder een pensioengevend inkomen verstaan het inkomen dat voor hem zou hebben gegolden als die omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan voor zover dit is toegestaan binnen de Wet op de Loonbelasting. De zinsnede vanaf ‘voor zover … de Wet op de Loonbelasting’ is per 1 januari 2018 toegevoegd.
5.7.
Met ingang van 1 januari 2018 hanteert de Belastingdienst een beleidsuitgangspunt dat er in de kern op neerkomt dat volledige pensioenopbouw alleen wettelijk is toegestaan als de RPU uiterlijk 10 jaar voor de pensioenrichtleeftijd is ingegaan. Nu per 1 januari 2018 de pensioenrichtleeftijd op 68 jaar is gesteld, is volledige pensioenopbouw tijdens de RPU per die datum alleen mogelijk is als de RPU start vanaf de leeftijd van 58 jaar. Deelname aan RPU blijft mogelijk vanaf de leeftijd van 55 jaar, maar slechts met een verminderde pensioenopbouw. Onderliggend hieraan is dat de Belastingdienst de reductie van arbeidstijd op basis van artikel 13a Barp niet (langer) aanmerkt als verlof, maar als deeltijd.
5.8.
De rechtbank stelt vast dat eiseres, zoals blijkt uit de RPU-toekenningsbesluiten van 24 augustus 2016 en 10 april 2017, vanaf 1 november 2016 twee uur per week minder en vanaf 18 augustus 2017 vier uur per week minder werkt. Zij bouwde daarbij tot 1 januari 2018 over de opgenomen RPU-uren nog volledig pensioen op. Het nieuwe beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst betekent dat zij per 1 januari 2018 over de RPU-uren geen volledig pensioen meer opbouwt.
5.9.
Overleg tussen verweerder en de Belastingdienst heeft er toe geleid dat in het begin van 2018 overgangsbepalingen zijn overeengekomen. Deze houden in dat nader omschreven categorieën politiemedewerkers gemis aan pensioenopbouw kunnen voorkomen dan wel kunnen beperken, door tijdelijk hun deelname aan de RPU stop te zetten. Daarbij hangt het af van de leeftijd of het pensioengemis geheel kan worden voorkomen, of dat dit gemis slechts voor een deel wordt gecompenseerd door de tijdelijke stopzetting van deelname aan de RPU. Eiseres heeft de keuze gemaakt om de RPU niet (tijdelijk) stop te zetten. Naar aanleiding van het gewijzigde beleidsstandpunt van de Belastingdienst, heeft het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) per 1 januari 2018 het Pensioenreglement gewijzigd. Die wijziging houdt in dat voor uitsluitend die politiemedewerkers die maximaal 10 jaar voorafgaand aan de pensioenrichtleeftijd deelnemen aan de RPU, geldt dat de pensioenopbouw volledig in stand blijft. Dit staat in artikel 3.4, eerste lid, van het Pensioenreglement, zoals deze bepaling vanaf 1 januari 2018 geldt.
5.10.
Tussen partijen is niet in geschil dat het onder 5.8 weergegeven gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst en de wijziging van artikel 3.4, eerste lid, van het Pensioenreglement per 1 januari 2018 in het geval van eiseres rechtsgevolgen heeft voor haar pensioenopbouw, in die zin dat vanaf 1 januari 2018 geen volledige pensioenopbouw meer plaatsvindt over de RPU-uren. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen grond is voor verminderde pensioenopbouw. De rechtbank overweegt hierover dat verweerder gehouden is uitvoering te geven aan het gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst en bij de uitvoering geen enkele beleidsruimte toekomt om daarvan in voor eiseres gunstige zin af te wijken. Dat de Belastingdienst, anders dan voorheen, de RPU-regeling als bedoeld in artikel 13a, vierde lid, van het Barp materieel aanmerkt als werken in deeltijd en niet als verlof, en zij de verlofconstructie niet langer accepteert, is gelegen buiten de macht van verweerder. Dat de Belastingdienst dit gewijzigde standpunt eerst in januari 2018 heeft ingenomen kan, wat daar ook van zij, niet aan verweerder worden toegerekend. Verweerder heeft op dat gewijzigd standpunt van de Belastingdienst geen enkele invloed gehad en ook geen invloed kunnen uitoefenen. Hierbij heeft te gelden dat verweerder zich op straffe van mogelijke (fiscale) maatregelen dient te houden aan de toepasselijke fiscale regelgeving en ook aan het onder 5.6 genoemde gewijzigde artikel 3.4 van het Pensioenreglement. Daarbij dient te worden opgemerkt dat verweerder ook niet over bevoegdheden beschikt om voor eiseres in gunstige zin af te wijken van het Pensioenreglement. Gelet hierop was er, anders dan eiseres heeft betoogd, wel grond voor verminderde pensioenbouw vanaf 1 januari 2018 bij deelname aan de reeds lopende RPU-regeling. Hoewel de rechtbank begrijpt dat dit in financiële zin nadelig uitpakt voor eiseres, heeft verweerder daarin geen reden hoeven vinden voor een ander standpunt.
5.11.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat uit de toelichting bij artikel 13a van het Barp kan worden afgeleid dat zij, vanaf het moment dat zij gebruik maakt van de RPU, aanspraak heeft op volledige pensioenopbouw en daarop mocht vertrouwen. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiseres zo dat zij een beroep heeft willen doen op het vertrouwensbeginsel. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in ieder geval vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt (zie de uitspraak van
23 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3294). Hiervan is de rechtbank niet gebleken. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de door eiseres bedoelde passage in de toelichting bij artikel 13a van het Barp, te weten ‘Deelname aan de RPU heeft derhalve geen gevolgen voor bijvoorbeeld de pensioenopbouw (…)’, niet maakt dat eiseres daaraan zonder meer het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat zij bij deelname aan de RPU altijd recht zou hebben en houden op volledige pensioenopbouw. Voor zover eiseres vanwege deze passage in de veronderstelling heeft verkeerd dat haar pensioenopbouw altijd - en ook voor de toekomst - ongewijzigd zou blijven, is dit onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarvoor is nodig dat verweerder een concrete en ondubbelzinnige mededeling met die strekking heeft gedaan. Daarvan is de rechtbank uit de stukken niet gebleken, zodat eiseres aan bedoelde passage in de toelichting niet het door haar gestelde vertrouwen kan ontlenen. Voor zover verweerder in het RPU-toekenningsbesluit heeft overwogen dat bij deelname aan de RPU de volledige pensioenopbouw in stand blijft, leidt dit niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft aan dat tekstgedeelte geen gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat haar pensioenopbouw bij deelname aan de RPU voor de toekomst (altijd) gelijk zou blijven. Zoals blijkt uit wat in 5.10 is overwogen, komt aan verweerder ook niet de bevoegdheid toe om te beslissen over de pensioenopbouw in de toekomst. Anders dan eiseres heeft aangevoerd, hoefde verweerder niet na 1 januari 2018 onverkorte toepassing te geven aan de RPU-bepalingen, reeds omdat het APB het Pensioenreglement op het onderdeel van de pensioenopbouw tijdens verlof per die datum heeft gewijzigd.
5.12.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door het gewijzigde standpunt van de Belastingdienst niet juridisch aan te vechten door een besluit uit te lokken waartegen bezwaar had kunnen worden gemaakt. Eiseres wijst er in dit verband op dat er destijds weloverwogen is gekozen voor verlof met behoud van formele arbeidstijd en met (gedeeltelijk) behoud van de bezoldiging. Verweerder had dit standpunt niet zomaar mogen prijsgeven. Deze beroepsgrond slaagt niet. De door verweerder jegens eiseres in acht te nemen zorgvuldigheid strekt niet zo ver dat hij op basis van het financiële belang van eiseres tegen het gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst moest opkomen. Ook hierbij verwijst de rechtbank naar het overwogene in 5.10. Indien eiseres tegen het gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst had willen opkomen, had zij zich zelf tot de Belastingdienst moeten wenden.
5.13.
Eiseres heeft tevens aangevoerd dat het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel zich ertegen verzetten dat na toepassing van de regeling de wijziging van het beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst in het nadeel van eiseres strekt. Lopende de deelname aan de regeling is wat plotseling als een fout werd aangemerkt, op een laat moment in het nadeel van eiseres rechtgezet, zonder dat daarvoor een alternatief of passende voorziening werd geboden. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3138) is verweerder bevoegd om een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enig geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit de hiervoor omschreven toetsingsmaatstaf kan doorstaan. Ook hiervoor is van belang dat de Belastingdienst haar standpunt heeft gewijzigd dat op grond van fiscale regeling volledige pensioenopbouw bij deelname aan de RPU-regeling per 1 januari 2018 niet meer mogelijk is en dat verweerder op dat gewijzigde standpunt geen invloed heeft gehad. Niet kan worden gezegd dat verweerder lopende de deelname aan de regeling, waarin eiseres tot 1 januari 2018 volledig pensioen opbouwde, geen uitvoering mocht geven aan het gewijzigde standpunt van de Belastingdienst of dat hierdoor sprake is van (het herstellen van) een door verweerder gemaakte fout.
5.14.
Hierbij acht de rechtbank van belang dat verweerder voldoende heeft gedaan om de nodige compensatiemaatregelen te treffen. Verweerder heeft zich ingespannen om het gemis aan (verminderde) pensioenopbouw voor eiseres als RPU-deelnemer zoveel mogelijk te beperken. Deze inspanning blijkt genoegzaam uit de hoeveelheid correspondentie die tussen verweerder en de Belastingdienst heeft plaatsgevonden. Hieruit blijkt dat er met de Belastingdienst aanvullende afspraken zijn gemaakt over onder meer de pensioenopbouw die in het verleden heeft plaatsgevonden. Zo blijkt uit de brief van 10 april 2018 van de Belastingdienst dat zij heeft afgezien van het opleggen van een naheffingsaanslag. En daarnaast heeft verweerder RPU-deelnemers de mogelijkheid geboden tot het (tijdelijk) stopzetten van de RPU-deelname.
5.15.
Hiermee samenhangend heeft eiseres aangevoerd dat verweerder zijn fiscale ruimte had kunnen benutten om tot een voor eiseres gunstiger regeling te komen. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder ten onrechte stukken met betrekking tot deze fiscale ruimte niet heeft ingestuurd. Verweerder heeft de rechtbank bij brief van 19 augustus 2019 te kennen gegeven dat alle relevante stukken die betrekking hebben op het beroep van eiseres aan haar gemachtigde zijn verstrekt, en dat de stukken over de omvang van de fiscale ruimte van de werkgever zijn aan te merken als interne bedrijfsgegevens. Verweerder heeft hierbij opgemerkt dat de discussie over onbenutte fiscale ruimte een fiscale kwestie is, die niet afdoet aan de rechten van politiemedewerkers. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder, anders dan eiseres heeft aangevoerd, de stukken die betrekking hebben op de fiscale ruimte niet hoefde in te sturen. Niet gebleken is dat de omvang van de fiscale ruimte bij de besluitvorming betrokken is geweest. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat haar een eerlijke behandeling van haar beroepszaak bij de rechtbank wordt onthouden, is daarvan niet gebleken.
5.16.
Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat het vrijvallende werkgeversdeel van de pensioenpremie gedurende de looptijd van de RPU-regeling ten goede had moeten komen aan eiseres. Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat daarvoor geen wettelijke grondslag bestaat. Hiertoe overweegt de rechtbank dat, zoals verweerder terecht in het bestreden besluit heeft overwogen, het betalen van pensioenpremies direct voortvloeit uit het Pensioenreglement. Eiseres heeft als werkneemster geen recht op het werkgeversdeel van de betaalde pensioenpremie.
5.17.
Voor zover eiseres nog om andere stukken dan besproken in 5.15 heeft verzocht - bij brief van 5 augustus 2019 heeft haar gemachtigde om alle ‘op de zaak betrekking hebbende stukken te verstrekken -, overweegt de rechtbank dat blijkens het procesdossier eiseres heeft beschikt over de stukken die ter beschikking staan van het bestuursorgaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van het geschil. Voor zover naar het oordeel van de rechtbank nog stukken ontbraken, heeft verweerder die bij brief van 12 augustus 2019 nog ingezonden. Dit waren stukken waarover eiseres overigens reeds de beschikking had. De rechtbank heeft geen stukken gemist die zij voor de beoordeling van het geschil van belang acht.
5.18.
Hetgeen in 5.1 tot en met 5.17 is overwogen, brengt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit de toets in rechte kan doorstaan.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, voorzitter, en mr. S. Dijkstra en mr. A.G.D. Overmars, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.