Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 15/3215 en 15/3238
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2019 in de zaken tussen
de Stichting Primenius (rechtsopvolger van de Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe), te Oude Pekela, Primenius
(gemachtigde: R. Bijma),
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, het college
(gemachtigde: mr. V. Kellenaar)
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2014 (het primaire besluit) heeft het college de afrekening openbaar onderwijs over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld. Het college heeft vastgesteld dat de ontvangsten en uitgaven in de betreffende periode gelijk waren zodat geen aanleiding bestond tot vaststelling van een overschrijdingsbedrag of -percentage
Tegen dit besluit is door Primenius administratief beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 juli 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het administratief beroep van Primenius gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat de ontvangsten en uitgaven in het primaire besluit niet correct zijn vastgesteld. Verweerder heeft het overschrijdingsbedrag en -percentage voor de scholen voor basisonderwijs vastgesteld op € 2.751.650,00 en 3,33% en voor de scholen voor speciaal basisonderwijs vastgesteld op € 5.947,00 en 0,05%.
Primenius en het college hebben afzonderlijk tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Beide partijen zijn door de rechtbank als belanghebbende in elkaars zaak aangemerkt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij besluit van 18 juni 2018 het besluit van 3 juli 2015 herzien in die zin dat het totale overschrijdingsbedrag en -percentage voor de scholen voor basisonderwijs wordt vastgesteld op respectievelijk € 588.018,00 en 0,66%. Eiseres en het college hebben geen aanleiding gezien hun beroepen in te trekken, zodat de beroepen mede gericht worden geacht tegen het besluit van 18 juni 2018 (het bestreden besluit II).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2019. Namens Primenius is [gemachtigde 1] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] , bijgestaan door genoemde gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij het primaire besluit heeft het college het overschrijdingsbedrag en -percentage op nihil vastgesteld.
1.2.
Tegen dit besluit is door Primenius administratief beroep ingesteld.
1.3.
Primenius heeft het administratief beroepschrift mondeling toegelicht tijdens hoorzittingen op 10 november 2014 en 16 februari 2015 van de Commissie rechtsbescherming van de provincie Drenthe (hierna: de commissie).
1.4.
De commissie heeft verweerder bij advies van 24 april 2015 geadviseerd het administratief beroep tegen het primaire besluit gegrond te verklaren.
1.5.
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het administratief beroep van Primenius gedeeltelijk gegrond verklaard in die zin dat voor de periode 2001 tot en met 2005 het overschrijdingsbedrag en -percentage voor de scholen voor basisonderwijs is vastgesteld op respectievelijk € 2.751.650,00 en 3,33% en voor de scholen voor speciaal basisonderwijs is vastgesteld op respectievelijk € 5.947,00 en 0,05%.
1.6.
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het totale overschrijdingsbedrag en
-percentage vastgesteld op € 588.018,00 en 0,66%.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 142, eerste lid, van de Wet op het Primair Onderwijs (Wpo) wordt, indien een gemeente ten behoeve van een of meer door haar in stand gehouden basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs meer uitgaven doet voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, met inachtneming van de artikelen 142 tot en met 147 aan het bevoegd gezag van de in die gemeente gevestigde, niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs om de vijf jaar een overschrijdingsbedrag verstrekt.
De strekking van de overschrijdingsregeling is dat bevoordeling van de door een gemeente in stand gehouden scholen boven de bijzondere scholen uitgesloten wordt. De artikelen 142 tot en met 145 van de Wpo, die betrekking hebben op de overschrijdingsregeling, bewerkstelligen een financiële gelijkstelling tussen door een gemeente in stand gehouden scholen en bijzondere scholen. Uitgaven voor openbaar onderwijs die de gemeente uit eigen middelen financiert dienen naar rato ook aan het bijzonder onderwijs te worden doorbetaald.
Beoordeling
3. De rechtbank volgt het betoog van het college dat Primenius niet-ontvankelijk in haar beroep zou moeten worden verklaard niet. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 23 januari 2014 een besluit in de zin van artikel 147 van Pro de Wpo is. Op basis van artikel 144, zesde lid, van de Wpo dient het college de vaststelling van de afrekening over de periode van vijf jaar in één besluit neer te leggen. De rechtbank stelt vast dat uit de bij de door het college genoemde beslissingen van 31 maart 2005 en 25 oktober 2007 gevoegde raadsvoorstellen ook is af te leiden dat een besluit over de totale periode van vijf jaar nog volgt. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de genoemde twee afzonderlijke beslissingen de totale afrekening over de periode van 2001 tot en met 2005 niet vervangen. De omstandigheid dat Primenius geen administratief beroep tegen deze beslissingen heeft ingesteld betekent dan ook niet dat Primenius nu niet meer tegen het besluit van 23 januari 2014, waarbij ingevolge artikel 144, zevende lid, van de Wpo het college het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in de voorafgaande vijf kalenderjaren heeft vastgesteld, administratief beroep mag instellen. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) eerder heeft overwogen, uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99, heeft een beslissing rechtsgevolg, indien zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Het besluit van 23 januari 2014 is zo’n beslissing. Daargelaten op welke grondslag de hiervoor genoemde beslissingen van 31 maart 2005 en 25 oktober 2007 zijn genomen, is het besluit van 23 januari 2014 bedoeld om aan de in artikel 144, zesde lid, van de Wpo neergelegde verplichting van het college te voldoen. Daarom is ook terecht overeenkomstig artikel 147 van Pro de Wpo aan Primenius van dat besluit een afschrift gezonden en is medegedeeld dat tegen dat besluit administratief beroep kan worden ingesteld bij gedeputeerde staten.
4. Zoals ter zitting is besproken is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit II een vervanging is van bestreden besluit I. In bestreden besluit II is de inhoud van bestreden besluit II geïncorporeerd en is bestreden besluit I daarnaast herzien op een viertal punten. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat Primenius en het college geen belang meer hebben bij bespreking van hun beroepen gericht tegen bestreden besluit I. Die beroepen zijn niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. De gronden die Primenius en het college in zoverre hebben gericht tegen bestreden besluit I worden geacht evenzeer te zijn gericht tegen bestreden besluit II, nu dat besluit bestreden besluit I heeft vervangen. Daarnaast hebben Primenius en het college afzonderlijke gronden ingediend die betrekking hebben op bestreden besluit II, voor zover daarbij bestreden besluit I op onderdelen is herzien.
5. De rechtbank stelt vervolgens vast dat het college het standpunt dat partijen overeen zouden zijn gekomen dat de gelijkstellingsregeling niet van toepassing is ter zitting heeft ingetrokken.
6. Tussen partijen is thans in geschil of verweerder in het bestreden besluit II (hierna: het bestreden besluit) het totale overschrijdingsbedrag en -percentage over de periode 2001 tot en met 2005 terecht op € 588.018,00 en 0,66% heeft vastgesteld.
6.1.
De gronden van het beroep van Primenius en het college hebben betrekking op de navolgende aspecten:
- de stand van reserves 2001 (inclusief speciale scholen)
- de materiële voorzieningen gebouwafhankelijk 2001 t/m 2004
- personele uitgaven 2001
- kosten Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR) 2003
- uitgaven nascholing 2001
- verantwoording uitgaven zelfbeheer onderwijs leerpakketten (OLP)
- brandschade
- uitbreiding school Angeslo
- onttrekking reserve 2003
- mutaties reserve 2003 en 2004
De stand van de reserves 2001
7. Primenius constateert dat het college in 2001 € 67.769,37 (basisonderwijs) en
€ 27.134,92 (speciaal onderwijs) heeft toegevoegd aan de reserves en voorzieningen wegens een correctie op de afrekening over de periode van 1996 tot en met 2000. Deze toevoeging is volgens Primenius ten onrechte niet als uitgave verantwoord. Van een boekhoudkundige correctie of een wijziging van het beginsaldo is naar de mening van Primenius geen sprake.
7.1.
Verweerder licht toe dat de toevoeging een boekhoudkundige correctie is omdat de eindstand per 31 december 2000 eveneens met genoemd bedrag is verhoogd. Primenius had indien ze het niet eens was met de (impliciete) gewijzigde vaststelling van de inkomsten en uitgaven over de periode van 1996 tot en met 2000 hier administratief beroep tegen moeten instellen.
7.2.
Het college geeft aan dat in 2001 wettelijke correcties hebben plaatsgevonden op de voorgaande tijdvakken. Deze correcties leidden tot een positief verschil van € 67.769,37. Het eindsaldo van de reserves was op 31 december 2000 € 1.424.466,19, maar had feitelijk € 1.492.235,54 (eindsaldo + € 67.769,37) moeten zijn. Om er voor te zorgen dat de beginstand 2001 aansloot bij de feitelijke eindstand per 31 december 2000 is het saldo van
€ 67.769,37 toegevoegd aan de beginstand van 2001. Voor het speciaal onderwijs is op basis van dezelfde redenering € 27.134,92 toegevoegd aan de beginstand van 2001. Volgens het college is er geen sprake van toevoegingen aan de reserves.
7.3.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat het eindsaldo van de staat van reserves en voorzieningen per 31 december 2000 € 94.904,29 lager is dan het beginsaldo van deze staat per 1 januari 2001. De toelichting van verweerder dat het eindsaldo per
31 december 2000 onjuist is en dat het bedrag bij de 5-jaarlijkse afrekening over de periode van 2001 tot en met 2005 als boekhoudkundige correctie in die zin is meegenomen dat enkel het beginsaldo is aangepast, leidt evenwel tot de conclusie dat genoemd bedrag bij de
5-jaarlijkse afrekening over deze periode niet op de juiste wijze is meegenomen. Verweerder had immers de toevoegingen aan de reserve als uitgaven dienen aan te merken in het kader van de vaststelling van de 5-jaarlijkse afrekening. Dit klemt temeer nu het college ter zitting heeft erkend dat hij de afrekening over de voorafgaande 5-jaars periode niet heeft herzien, zodat de toevoeging aan de reserves en voorzieningen in die periode evenmin als uitgave is verantwoord. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder het bedrag van € 94.904,29 bij de 5-jaarlijkse afrekening over de periode van 2001 tot en met 2005 bij de vaststelling van de overschrijding als uitgave mee had moeten nemen. Verweerder heeft ten onrechte de uitgaven niet met € 94.904,29 verhoogd. De rechtbank concludeert daarom dat het bestreden besluit in zoverre niet in stand kan blijven.
De materiële voorzieningen gebouwafhankelijk 2001 t/m 2004
8. Primenius stelt vast dat de personele kosten van gemeentelijke ondersteuning met betrekking tot het onderhoud van de openbare scholen over de jaren 2001 tot en met 2004 niet als uitgaven zijn meegeteld. Volgens Primenius stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat sprake is van kosten voor administratie, bestuur en beheer (ABB-kosten). In het commissie-advies is geconcludeerd dat het bedrag van € 183.015,62 voor 2005 ten onrechte buiten beschouwing is gelaten omdat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van ABB-kosten. Naar de mening van Primenius geldt deze conclusie eveneens voor 2001 tot en met 2004 omdat het college voor deze jaren evenmin heeft kunnen aantonen dat sprake is van ABB-kosten. Primenius stelt daarom dat de uitgaven over 2001 tot en met 2004 met een bedrag van € 732.062,48 (vier maal € 183.015,62) moeten worden verhoogd.
8.1.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de verhoging van de uitgaven over 2005 van € 183.015,62 verlaagd met de normvergoeding van € 29.596,96 die voor ABB-kosten geldt. De verhoging van de uitgaven in het bestreden besluit bedraagt derhalve
€ 153.418,66.
8.2.
Het college licht toe dat in 2005 een eenmalige correctie heeft plaatsgevonden op de post onderhoudsbeheer. Een bedrag van € 183.015,62, zijnde de personele kosten gemeentelijke ondersteuning onderhoudsbeheer voor alle openbare scholen, waren ten onrechte als uitgaven voor (preventief) gebouwenonderhoud geboekt. Het bedrag is in mindering gebracht op de uitgaven voor preventief onderhoud en verantwoord onder de post ABB. Volgens het college is er geen argument om dezelfde ingreep toe te passen voor andere jaren. Het college licht toe dat het gaat om bestuurlijke en technische ondersteuning van onderhoudswerkzaamheden die buiten de overschrijdingsregeling vallen. De verhoging van de uitgaven met een bedrag van € 153.418,66 is dan ook ten onrechte volgens het college.
8.3.
Primenius kan zich niet vinden in de verlaging van de uitgaven met de normvergoeding voor ABB-kosten zoals verweerder deze heeft toegepast in het bestreden besluit.
8.4.
De rechtbank stelt vast dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het in 2005 nieuw ingevoerde boekhoudkundige systeem de noodzaak tot de correctie van de onderhoudskosten met € 183.015,62 zichtbaar heeft gemaakt. De correctie ziet op het buiten beschouwing laten van uitgaven voor bestuurlijke en technische ondersteuning van onderhoudswerkzaamheden. Deze kosten zijn als ABB-kosten aangemerkt en daarom in mindering gebracht op de uitgaven over 2005. Verweerder heeft evenwel de uitgaven verhoogd omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van ABB-kosten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht tot deze conclusie is gekomen nu het college geen stukken heeft kunnen overleggen waarmee wordt onderbouwd dat genoemd bedrag betrekking heeft op ABB-kosten.
8.4.1.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat deze correctie enkel ziet op het jaar 2005. Niet is gebleken dat de correctie op de eerdere jaren 2001 tot en met 2004 ziet. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het gezien de gesplitste raadsbesluiten over twee periodes (2001 tot en met 2003/ 2004 en 2005) niet voor de hand ligt dat de correctie in 2005 tevens op voorgaande jaren ziet. Daarnaast heeft het college ter zitting erkend dat het onwaarschijnlijk is dat er in de jaren 2001 tot en met 2004 geen onderhoudskosten zijn gemaakt.
8.4.2.
De vraag die dan beantwoord dient te worden is of verweerder terecht een verhoging van de uitgaven van € 153.418,66 heeft toegepast. Voor 2005 geldt dat de correctie door het college op € 183.015,62 is vastgesteld. Verweerder heeft hierop vervolgens de normvergoeding voor ABB-kosten van € 29.596,96 in mindering gebracht. De rechtbank is van oordeel dat aangenomen mag worden dat deze door het rijk vastgestelde normvergoeding in vergaande mate zal overeenkomen met de doorgaans belopen kosten. Dat deze normvergoeding reeds in het bedrag van € 183.015,62 is verdisconteerd is de rechtbank niet gebleken. Verweerder heeft de uitgaven over 2005 dan ook per saldo terecht met € 153.418,66 verhoogd.
8.4.3.
Vervolgens is aan de orde of deze verhoging van de uitgaven van € 153.418,66 eveneens toegepast dient te worden voor de voorgaande jaren 2001 tot en met 2004. De rechtbank concludeert dat nu het college geen onderbouwing kan geven voor de hoogte van de kosten die voor deze jaren in aanmerking genomen zouden moeten worden, terwijl het onwaarschijnlijk is dat in deze jaren geen onderhoudskosten zijn gemaakt, het enige uitgangspunt de boeking van € 183.015,62 over 2005 is. Daarom neemt de rechtbank dit bedrag eveneens voor elk van de jaren 2001 tot en met 2004 in aanmerking als uitgave, opnieuw gecorrigeerd voor de normvergoeding van € 29.596,96 als hiervoor overwogen. Voor deze jaren dient dan ook een verhoging van de uitgaven te worden toegepast van
€ 153.418,66 per jaar en in totaal € 613.674,64.
Personele uitgaven 2001
9. Primenius stelt dat het college ten onrechte een door de gemeente uitgekeerde vergoeding van € 6.028,47 in mindering heeft gebracht op de personele uitgaven. Verweerder heeft in navolging van de commissie geconcludeerd dat het bedrag door het college ten onrechte in mindering is gebracht op de uitgaven. Verweerder heeft evenwel in bestreden besluit I de vastgestelde uitgaven verlaagd in plaats van verhoogd conform de genoemde conclusie. Dit betekent volgens Primenius dat ten onrechte tweemaal € 6.028,47 in mindering is gebracht op de uitgaven.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het bedrag van € 6.028,47 een subsidie van de gemeente Emmen betreft die onder het bereik van de overschrijdingsregeling valt. Zowel de inkomsten als de uitgaven dienen in dit verband meegenomen te worden.
9.2.
Verweerder licht onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 9 juli 2015 (LEE 14/3788 en 14/3789) toe dat zowel aan de inkomstenkant als aan de uitgaven-kant een correctie dient plaats te vinden. Dit omdat de subsidie die van de gemeente is ontvangen als inkomsten van een derde buiten beschouwing gelaten moet worden. De uitgaven die worden gedekt door deze ontvangsten dienen vervolgens eveneens buiten beschouwing gelaten te worden.
9.3.
Gelet op het bepaalde in artikel 144, vierde lid, van de Wpo is de rechtbank van oordeel dat een subsidie (niet zijnde een rijksvergoeding) enkel buiten beschouwing kan worden gelaten indien zowel het openbaar onderwijs als het bijzonder onderwijs een beroep op de subsidieregeling kunnen doen. Primenius betwist dat het bijzonder onderwijs een beroep kon doen op de in geding zijnde subsidie. De rechtbank is van oordeel dat het college aannemelijk had moeten en kunnen maken dat sprake is van een subsidie die ook voor het bijzonder onderwijs open stond. Nu het college hier niet in is geslaagd kan het bedrag niet op grond van genoemd artikellid buiten beschouwing worden gelaten. Nu vaststaat dat verweerder het bedrag van € 6.028,47 in mindering heeft gebracht op de uitgaven, terwijl een verhoging van de uitgaven gelet op het voorgaande op zijn plaats was geweest, dienen de uitgaven thans met € 12.056,94 te worden verhoogd.
Kosten GMR 2003
10. Primenius stelt dat in 2003 onder personele uitgaven een bedrag van € 2.928,96 in mindering is gebracht als negatieve kosten van de Gemeenschappelijke Medezeggen-schapsraad (GMR). Primenius is van mening dat de vastgestelde uitgaven terecht met
€ 2.928,96 zijn verhoogd omdat geen sprake kan zijn van negatieve kosten van de GMR. Het gaat om een gemeentelijke bijdrage die op grond van artikel 144, eerste lid, van de Wpo buiten beschouwing had moeten blijven, zodat de verhoging terecht is, maar de motivering daarvan niet juist is. Vervolgens stelt Primenius dat het bedrag door de gemeente aan de GMR beschikbaar is gesteld in het kader van zelfbeheer. Aangezien de kosten voor een GMR behoren tot de uitgaven voor de materiële instandhouding had verweerder de door het college vastgestelde uitgaven nogmaals met € 2.928,96 moeten verhogen.
10.1.
De rechtbank stelt vast dat het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat de GMR-kosten als ABB-kosten buiten beschouwing dienen te blijven. Het betreffen volgens het college kosten op bestuursniveau waarbij het om advisering gaat. De rechtbank is van oordeel dat het college met de gegeven toelichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van ABB-kosten. Dit betekent dat de uitgaven met € 2.928,96 verhoogd hadden moeten worden. Aangezien deze kosten in eerste instantie als negatieve kosten zijn geboekt heeft dit als gevolg dat de uitgaven nu met een bedrag van € 5.857,92 verhoogd moeten worden.
Uitgaven nascholing 2001
11. Het college stelt zich op het standpunt dat een bedrag van € 15.896,26 ABB-kosten betreft dat buiten de afrekening dient te blijven. Het bedrag betreft nascholingsactiviteiten van en door het bestuur vanwege de invoering van de Wpo. Het college kan zich vinden in het bestreden besluit waarin dit bedrag als ABB-kosten is aangemerkt en op de uitgaven in mindering is gebracht.
11.1.
Primenius stelt dat het college niet heeft aangetoond dat de in geding zijnde kosten betrekking hebben op nascholing van het bestuur en niet op nascholing van het personeel van de scholen. Primenius stelt dat nascholing in de praktijk enkel op nascholing van personeel ziet en dus niet op het bestuur. De Wpo biedt volgens Primenius geen ruimte om scholingen, cursussen en opleidingen (deels) als ABB-kosten aan te merken. Primenius wijst erop dat de accountant op basis van de specificatie van het college niet heeft kunnen vaststellen welke medewerkers nascholing hebben genoten. Verweerder heeft volgens Primenius in het bestreden besluit de uitgaven ten onrechte met € 15.896,26 verminderd. De uitgaven dienen alsnog met dit bedrag verhoogd te worden.
11.2.
Verweerder licht toe dat de jaarlijkse vergoeding die het rijk verstrekt voor kosten van nascholing is bedoeld voor de nascholing van het personeel van de scholen die onder het bestuur van de gemeente staan. Indien het bestuur zelf nascholing nodig heeft kunnen deze kosten volgens verweerder niet ten laste worden gebracht van de rijksbekostiging voor nascholing van personeel. De kosten van nascholing van het bestuur dienen volgens verweerder dan ook als ABB-kosten te worden aangemerkt en buiten beschouwing te blijven.
11.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat kosten van nascholing van het bestuur niet onder de overschrijdingsregeling gebracht kunnen worden. Partijen verschillen evenwel van mening over de vraag of het bedrag van € 15.986,26 ziet op nascholing van het bestuur of op nascholing van het personeel. De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat de kosten zien op nascholing van het bestuur. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de accountant heeft geconcludeerd dat van de in geding zijnde nascholingskosten niet duidelijk is geworden op wie de nascholing betrekking had. Dit betekent dat verweerder de uitgaven in het bestreden besluit ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. De uitgaven moeten met het bedrag van € 15.896,26 worden verhoogd.
Brandschade
12. Het college stelt zich op het standpunt dat alle uitgaven, ook de uitgaven bovenop de verzekeringspenningen à € 19.028,88, buiten beschouwing gelaten moeten worden. Het college stelt dat geen sprake is van een overschrijding.
12.1.
Verweerder licht toe dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat een bedrag van € 849.711,91 als uitgave voor huisvestingskosten in de zin van kosten van brandschade buiten beschouwing moet blijven. De uitgaven zijn dan ook terecht met dit bedrag verlaagd in het bestreden besluit. Verweerder geeft verder aan dat de ontvangsten ten onrechte met
€ 830.682,08 zijn verlaagd, omdat het college deze ontvangsten al buiten beschouwing had gelaten.
12.2.
Primenius stelt dat verweerder de verlaging van de uitgaven had moeten beperken tot het bedrag van € 285.980,65, zijnde het bedrag waarmee verweerder de uitgaven in het bestreden besluit heeft verhoogd. Vervolgens stelt Primenius dat het college met de nota's heeft aangetoond dat een bedrag van € 669.405,78 als kosten van brandschade zijn aan te merken. Daarmee is volgens Primenius evenwel niet aangetoond dat deze kosten ook daadwerkelijk onder de uitgaven zijn verantwoord. Primenius stelt dat op basis van de specificaties van het college een bedrag van € 641.706,62 onder de uitgaven is verantwoord en dat de verlaging van de uitgaven tot dat bedrag beperkt dient te blijven.
12.3.
De rechtbank stelt voorop dat partijen het er over eens zijn dat alle ontvangsten en uitgaven met betrekking tot brandschade buiten beschouwing gelaten moeten worden. Ter zitting is vastgesteld dat in het bestreden besluit de ontvangsten ten onrechte met een bedrag van € 830.682,08 zijn verlaagd, omdat het college deze ontvangsten al buiten beschouwing had gelaten. De ontvangsten dienen dan ook met dit bedrag te worden verhoogd.
12.3.1.
Met betrekking tot de uitgaven overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft de uitgaven in het besluit van 3 juli 2015 verhoogd met een bedrag van € 285.980,65 omdat het college niet had onderbouwd dat deze kosten betrekking hadden op brandschade. In het bestreden besluit heeft verweerder een bedrag van € 849.710,91 in mindering gebracht op de uitgaven. Verweerder heeft toegelicht dat het college voor dit bedrag de relatie met brandschade voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee echter € 563.730,26 (€ 849.710,91 - € 285.980,65) teveel in mindering gebracht op de uitgaven. Immers het college had alle brandschadekosten al buiten beschouwing gelaten en dus niet meegeteld bij de verantwoording van de overschrijdingsgevoelige uitgaven. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder de verlaging in het bestreden besluit dan ook moeten beperken tot de correctie die was doorgevoerd in het besluit van 3 juli 2015 en dus tot een bedrag van € 285.980,65. Dit betekent dat de uitgaven met € 563.730,26 verhoogd moeten worden.
12.3.2.
Voor zover Primenius vervolgens betoogt dat op basis van de specificaties enkel kan worden vastgesteld dat een bedrag van € 641.706,62 onder de uitgaven is verantwoord, volgt de rechtbank dit betoog niet. De rechtbank neemt daarbij het rapport van de accountant in aanmerking waarin is geconcludeerd dat in totaal een bedrag van € 849.710,91 aan uitgaven met betrekking tot brandschade is gedaan. De rechtbank betrekt bij haar oordeel teven dat Primenius desgevraagd ter zitting geen nadere toelichting ten aanzien van de consequenties van deze stelling heeft kunnen geven.
Verantwoording uitgaven zelfbeheer onderwijs leerpakketten (OLP)
13. Het college stelt dat verweerder bij het bestreden besluit de uitgaven ten onrechte met € 102.118,78 heeft verhoogd. Het college licht toe dat 95% van de relevante inkomsten naar de scholen wordt doorbetaald. Deze doorbetaling is een uitgave. De afrekening 2001 tot en met 2005 bevat hierom geen verantwoording van de uitgaven op schoolniveau. Het college wijst erop dat de accountant heeft aangegeven dat een structureel omvangrijk positief of negatief saldo niet te verwachten valt. De resterende 5% is volgens het college aangewend voor een mantelcontract voor de kopieermachines. Volgens het college betekent dit, ondanks dat niet aangetoond kan worden welke uitgaven in het kader van zelfbeheer op schoolniveau zijn gedaan, dit betekent dat er geen overschrijding plaats vindt.
13.1.
Primenius stelt dat verweerder terecht is overgegaan tot verhoging van de uitgaven met een bedrag van € 102.118,78. Primenius benadrukt dat de gehanteerde systematiek van zelfbeheer akkoord is, maar dat in administratief beroep is aangetoond dat het college bij de vaststelling van de uitgaven de overgedragen gelden niet als uitgaven heeft verantwoord. Daarnaast is aangetoond dat het college in een aantal gevallen de overgedragen gelden als ontvangst heeft verantwoord. De verhoging van de uitgaven is dan ook terecht.
13.3.
De rechtbank is van oordeel dat Primenius in administratief beroep op basis van de door het college aangeleverde specificaties aannemelijk heeft gemaakt dat bepaalde uitgaven niet als zodanig bij de afrekening zijn verantwoord. Nu het college ter zitting heeft erkend dat niet kan worden aangetoond dat het bedrag van € 102.118.78 wel als uitgave is verantwoord, heeft verweerder de uitgaven terecht met dit bedrag verhoogd. Het betoog van het college slaagt niet.
Uitbreiding school Angelslo
14. Het college stelt dat uitgaven voor onderwijshuisvesting buiten beschouwing dienen te blijven bij de 5-jaarlijkse afrekening. Het college is van mening dat met de overgelegde stukken is aangetoond dat € 25.516,00 verband houdt met aanloopkosten voor de eerste inrichting van een nieuwe groep. Van belang is dat pas bij het vormen van een volledige extra groep van ongeveer 25 leerlingen aanspraak op bekostiging van de eerste inrichting ontstaat. Voordat dit moment is bereikt, druppelen de leerlingen binnen en schiet het schoolbestuur de kosten voor. Zodra voldoende leerlingen zijn ingeschreven om met succes een beroep op de gemeente te doen, worden de voorgeschoten kosten als het ware gecompenseerd. Verweerder heeft daarom de uitgaven terecht gehandhaafd en de ontvangsten in het bestreden besluit terecht met genoemd bedrag verhoogd.
14.1.
Verweerder benadrukt dat inkomsten en uitgaven voor eerste inrichting buiten de overschrijdingsregeling gehouden moeten worden. Verweerder licht toe dat, ook al kan het college niet aantonen dat er in de jaren voorafgaande aan het jaar waarin het bedrag in verband met eerste inrichting beschikbaar is gesteld, (vele) kleinere uitgaven zijn gedaan. Het is plausibel dat die kleinere uitgaven in verband met de geleidelijke groei van het leerlingenaantal nodig waren. Bij het bestreden besluit is verweerder daarom terug gekomen op het standpunt dat het bedrag van € 25.516,59 in verband met eerste inrichting buiten beschouwing moet blijven. Er is geen sprake geweest van bevoordeling van het openbaar onderwijs. De ontvangsten zijn daarom bij het bestreden besluit met dit bedrag verhoogd.
14.2.
Primenius stelt zich op het standpunt dat als werkelijk sprake is van uitgaven voor kosten van eerste inrichting, deze uitgaven buiten aanmerking hadden moeten blijven. In dit geval bestaat daarvoor geen aanleiding omdat het college niet heeft aangetoond dat de verantwoorde uitgaven betrekking hebben op kosten van eerste inrichting die gemaakt zijn in het tijdvak 2001 tot en met 2005.
14.3.
De rechtbank overweegt dat uitgaven en ontvangsten met betrekking tot de eerste inrichting van een groep zoals bedoeld in artikel 92 van Pro de Wpo buiten aanmerking moeten blijven voor de overschrijdingsregeling. Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit de ter zake ontvangen rijksbijdrage ten onrechte tot de ontvangsten heeft gerekend. De in aanmerking te nemen ontvangsten moeten daarom worden verlaagd met € 25.516,59. Verder merkt de rechtbank op dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is geweest van kosten van eerste inrichting, zodat de uitgaven terecht in aanmerking zijn genomen.
Onttrekking reserve 2003
15. Ter zitting heeft het college bevestigd dat dit punt niet (langer) in geschil is.
Mutaties reserve 2003 en 2004
16. Het college stelt dat verweerder ten onrechte de uitgaven in 2002, 2003 en 2004 met in totaal € 2.103.594,00 heeft verhoogd. Het college wijst erop dat de eindstand van de reserves niet ter discussie staat. Alleen deze eindstand is voor de 5-jaarlijkse afrekening van belang. Voorts licht het college inhoudelijk toe welke mutaties hebben plaatsgevonden.
16.1.
Verweerder geeft aan dat het bedrag aan rijksvergoeding van € 2.103.594,00, dat rechtstreeks ten gunste van de reserves is geboekt, via de exploitatie had moeten lopen. Nu dat niet het geval is, is het bedrag wel als uitgave geboekt, maar niet als ontvangst. Door de ontvangsten met hetzelfde bedrag te verhogen, worden ontvangsten en uitgaven met elkaar in evenwicht gebracht. In het bestreden besluit zijn daarom de ontvangsten met
€ 2.103.594,00 verhoogd. Gelet op deze verhoging betwist het college de verhoging van de uitgaven niet langer.
16.2.
Primenius stelt dat het standpunt van het college dat het bedrag betrekking heeft op ontvangen rijksvergoedingen, die niet onder de ontvangsten zijn meegeteld, maar ten onrechte rechtstreeks ten gunste van de reserves en voorzieningen is geboekt, op geen enkele wijze is gestaafd met bewijzen. Immers het college heeft volgens Primenius de diverse ontvangen rijksvergoedingen overeenkomstig artikel 144, eerste lid, van de Wpo meegeteld bij de vaststelling van de ontvangsten en er is geen reden om aan te nemen dat het bedrag van € 2.103.594,00 daarbij buiten beschouwing is gelaten. Vast staat wel dat het bedrag in de staat van reserves en voorzieningen is toegevoegd aan de reserves en voorzieningen. Aangezien dit bedrag ook volgens het college een deel is van de ontvangen rijksvergoedingen dient deze toevoeging als uitgave te worden verantwoord. De verhoging van de uitgaven met genoemd bedrag is volgens Primenius terecht. De verhoging van ontvangsten in het bestreden besluit is evenwel onterecht.
16.3.
De rechtbank stelt vast dat partijen ter zitting hebben bevestigd dat het bedrag dat in geschil is € 2.103.594,00 bedraagt.
16.3.1.
De rechtbank stelt vast dat de afrekening binnen het onderwijs onderdeel is van de gemeentelijke verantwoordingscyclus. Het resultaat van het openbaar onderwijs is daarmee onderdeel van de gemeentelijke verantwoording. De gemeenterekening is opgesteld op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BVV). Voor de ten aanzien van de scholen eveneens afzonderlijk op te stellen jaarstukken wordt gebruik gemaakt van het Elektronisch Financieel Jaarverslag (hierna: EFJ). In het EFJ-model worden alle inkomsten en uitgaven van het schoolbestuur verantwoord, terwijl voor het toepassen van de overschrijdingsregeling, op grond van artikel 144 van Pro de Wpo, een aantal inkomsten en uitgaven buiten beschouwing moet worden gelaten. De gemeenterekening houdt rekening met artikel 144 van Pro de Wpo en sluit een aantal uitgaven uit. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het BBV uitgangspunt dient te zijn bij de vaststelling van de overschrijding nu bij deze wijze van verantwoorden uitvoering wordt gegeven aan artikel 144 van Pro de Wpo. Het college heeft toegelicht dat het BBV ruimte biedt om rijksvergoedingen rechtstreeks toe te voegen aan de reserves. Doordat de boeking in de reserve rechtstreeks heeft plaatsgevonden zijn uitgaven en ontvangsten als zodanig niet verantwoord in de exploitatie. Als het EFJ als systematiek was gehanteerd, dan waren de bedragen volgens het college wel als uitgave en ontvangst zichtbaar geweest in de exploitatieverantwoording. De rechtbank is van oordeel dat de verantwoording voor de Wpo van de rijksbijdrage die, naar het college ter zitting heeft toegelicht, onder toepassing van het BBV rechtstreeks is toegevoegd aan de reserves, met zich meebrengt dat in voorkomend geval zowel de uitgaven als de ontvangsten in gelijke mate dienen te worden gecorrigeerd. In het licht van deze BBV-systematiek heeft Primenius met de enkele stelling dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de rijksvergoeding niet reeds in de ontvangsten is meegenomen, onvoldoende onderbouwd waarom dat in dit geval anders zou moeten zijn. Het betoog van Primenius slaagt daarom niet.
Slotsom
17. De rechtbank concludeert, onder verwijzing naar de rechtsoverwegingen 7.3, 8.4.3, 9.3, 10.1, 11.3, 12.3, 12.3.1 en 14.3, dat het beroep van Primenius gegrond is en vernietigt het bestreden besluit. Het beroep van het college is ongegrond. De rechtbank zal zelf als volgt in de zaak voorzien.
17.1.
Uit hetgeen de rechtbank in de rechtsoverwegingen 7. tot en met 16.3.1. heeft overwogen volgt dat de door verweerder in het bestreden besluit vastgestelde ontvangsten en uitgaven als volgt moeten worden gecorrigeerd:
(Bedragen in euro’s)
Ontvangsten
Uitgaven
Vastgesteld door verweerder
83.944.009,00
84.502.027,00
7.3. De stand van de reserves 2001
+/+ 94.904,29
8.4.3. Materiële voorzieningen gebouwafhankelijk 2001 t/m 2004
+/+ 613.674,64
9.3 Personele uitgaven 2001
+/+ 12.056,94
10.1. Kosten GMR 2003
+/+ 5.857,92
11.3. Uitgaven nascholing 2001
+/+ 15.896,26
12.3. Brandschade
+/+ 830.682,08
12.3.1. Brandschade
+/+ 563.730,26
14.3. Uitbreiding school Angelslo
-/- 25.516,59
Totalen na correctie
84.749.174,49
85.808.147,31
17.2.
Uit het onder 17.1. weergegeven overzicht volgt dat het overschrijdingsbedrag respectievelijk -percentage moet worden vastgesteld op € 1.058.972,82 respectievelijk 1,25%.
17.3
Omdat de rechtbank het beroep van Primenius gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan Primenius het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17.4.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door Primenius gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
€ 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van het college en Primenius voor zover gericht tegen het besluit van 3 juli 2015 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van het college tegen het besluit van 18 juni 2018 ongegrond;
- verklaart het beroep van Primenius tegen het besluit van 18 juni 2018 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt het overschrijdingsbedrag vast op € 1.058.972,82;
- stelt het overschrijdingspercentage vast op 1,25%;
- bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,00 aan Primenius te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Primenius tot een bedrag van
€ 1.002,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Keuning, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.