Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: 19/3184
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 maart 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S. Roble-van Deursen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Groningen(gemachtigden: T. van der Veen, A.A. Kremer en G.A. Fennema).
Als derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: Wooninitiatief Heartbeat B.V. te [plaats] , (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor beschermd wonen bij Wooninitiatief Heartbeat (Heartbeat) in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) afgewezen.
Bij besluit van 29 juli 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Eiser en verweerder hebben voor de zitting nadere stukken ingediend. Derde-partij heeft tevens aangegeven deel te willen nemen aan de procedure.
Verweerder heeft bij gewijzigd besluit van 18 november 2019 (het bestreden besluit II) het bezwaar - met een gewijzigde motivering - ongegrond verklaard. Het beroep wordt geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij (hierna: Heartbeat) is verschenen bij zijn gemachtigde, vergezeld door C.A. [naam medewerker] .
Overwegingen
1. Eiser, geboren op [geboortedaum] 1968, woont sinds december 2014 beschermd bij Heartbeat te [plaats] , waarvoor hij een indicatie laag intensief, inclusief dagbesteding heeft. Eiser is bekend met ADHD, autisme, astma, alcoholverslaving en hooikoorts. Eiser verblijft sinds december 2014 bij Heartbeat te [plaats] , waar hij een kamer huurt en zorg en begeleiding krijgt. Eiser heeft drie dagdelen per week dagbesteding via Dagbesteding Regelmaat. Eiser krijgt begeleiding van Verslavingszorg Noord-Nederland (VNN) vanwege zijn alcoholverslaving. Met zijn (minderjarige) dochter heeft eiser contact. Eiser staat onder bewind.
2. Bij besluit van 27 december 2017 is bepaald dat eiser in aanmerking komt voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen laag intensief op grond van de Wmo 2015, in de vorm van een pgb. Deze voorziening is geldig van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018.
3. Eiser heeft op 14 oktober 2018 verlenging aangevraagd van deze indicatie.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft een medewerker van de gemeente op 17 december 2018 een gesprek met eiser gevoerd, waarvan verslag is opgemaakt. Aangezien het onderzoek nog niet volledig was afgerond, heeft verweerder bij besluit van 21 december 2018 aan eiser 7 etmalen per week beschermd wonen (laag intensief) toegekend in de vorm van een pgb. Eiser komt tevens in aanmerking voor dagactiviteiten. De voorziening is geldig van 1 januari 2019 tot en met 28 februari 2019. Zodra het onderzoek is afgerond, ontvangt eiser een beschikking over de periode na 28 februari 2019.
4.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder besloten dat eiser niet in aanmerking komt
voor beschermd wonen op grond van de Wmo. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat eiser niet pgb-vaardig is. Bovendien is onvoldoende meegewerkt aan het vaststellen van het recht op een maatwerkvoorziening door geen inzage te geven in de wijze waarop het toezicht is geregeld. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 1.2.1. onder b, van de Wmo, artikel 2.3.6, tweede lid, onder a en c van de Wmo, artikel 2.3.6, derde lid van de Wmo, artikel 2.3.8, derde lid van de Wmo en artikel 4, eerste lid, onder b van de Verordening maatschappelijke ondersteuning. Voor de motivering van het besluit heeft verweerder verwezen naar het onderzoeksverslag van 14 februari 2019, hetgeen deel uitmaakt van het besluit.
4.2.
Volgens het onderzoeksverslag wil eiser meer uren dagbesteding per week.
Eiser kan zich thuis niet vermaken. Omdat hij maar drie uur dagbesteding per week heeft, ondervindt eiser suïcidale neigingen en komt er woede naar boven. Eiser wil bezig zijn, anders is hij weer terug bij af met zijn alcoholverslaving. Als eiser weer gaat drinken mag hij zijn dochter niet meer zien. Elke twee weken heeft eiser contact met VNN. Volgens het persoonlijk plan kijkt VNN mee in de zorg, VNN doet echter alleen de begeleiding op het gebied van verslaving in relatie tot de diagnose ADHD. VNN kijkt niet mee in de dagbesteding en VNN doet niets in het contact dat eiser met zijn dochtertje heeft. Onduidelijk is wie hier wel een rol in vervult. Ten aanzien van de dagbesteding heeft VNN aangegeven dat het niet belangrijk is wat hij overdag doet, als hij maar wat doet.
Het arbeidsvermogen en de arbeidsmogelijkheden zijn niet bekend. De vraag die rijst is of eiser vrijwilligerswerk zou kunnen doen dan wel beschut werk. Het ontbreekt aan begeleiding op het gebied van eisers verslaving en hij leert niet om te gaan met zijn verslaving. Bovendien ligt er geen actueel signaleringsplan. Toezicht op terugval in alcoholgebruik ontbreekt. Eiser is niet in staat gebleken de zorg in te kopen die hij nodig heeft. Nu VNN niet meekijkt in de zorg is verweerder van mening dat Heartbeat zelf bepaalt wat goed is voor eiser. In de weekenden gaat hij naar zijn vriendin die eveneens een alcoholverslaving heeft. In het weekend is geen toezicht aanwezig, dat is onverantwoord.
Uit het bovenstaande heeft verweerder geconcludeerd dat er geen sprake is van pgb-vaardigheid. Eiser is zelf niet in staat de zorg in te kopen die hij nodig heeft en er is geen toezicht op de zorg. Er moet een signaleringsplan zijn en er moet op toegezien worden dat terugval voorkomen wordt. Eiser ziet daar zelf niet op toe. Mevrouw [naam medewerker] geeft geen inzage in het 24-uurs toezicht. Er wordt niet gewerkt aan de relatie met de dochter of aan dagbesteding of vrijwilligerswerk. Nu eiser zelf niet in staat is om zijn belangen te behartigen en niemand in zijn sociale netwerk dat doet, is eiser niet pgb-vaardig.
5. Heartbeat heeft een reactie gegeven op het onderzoeksverslag van 14 februari
2019.
6. Namens eiser heeft zijn gemachtigde tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van
18 juni 2019 (ECLI:NL:RBNNE:2019:2653) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank geoordeeld dat er geen spoedeisend belang is en het verzoek afgewezen.
7. Op 28 juni 2019 heeft eiser wederom de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 29 juli 2019 (LEE 19/2335) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de voorlopige voorziening toegewezen.
De voorzieningenrechter heeft het primaire besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat verweerder eiser onmiddellijk een indicatie verstrekt voor 7 etmalen per week beschermd wonen (laag intensief) alsmede een indicatie voor
3 dagdelen dagactiviteiten en hem hiervoor een pgb ter beschikking gesteld.
8. Op 11 juli 2019 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie voor de bezwaarschriften Sociale kamer gemeente Midden-Groningen (bezwarencommissie).
Op 22 juli 2019 heeft de bezwarencommissie haar advies uitgebracht.
9.1.
De bezwarencommissie heeft allereerst vastgesteld dat niet in geschil is dat eiser in aanmerking dient te komen voor beschermd wonen. Eisers diagnose staat evenmin ter discussie. Verweerder neemt het standpunt in dat eiser niet pgb-vaardig is. Uit het persoonlijk plan pgb beschermd wonen blijkt dat eiser sinds april 2017 zeer onstabiel is, zowel geestelijk als lichamelijk en niet goed weet om te gaan met zijn ziektebeeld en problematiek. Verder eist hij constant aandacht en begeleiding. Volgens het plan is eiser niet in staat zelfstandig te wonen en heeft hij structuur, intensieve begeleiding en ondersteuning nodig. In het plan wordt voorts aangegeven dat eiser zeer intensieve begeleiding nodig heeft voor zijn zelfredzaamheid en voor zijn gezondheid. Bovendien wordt aangegeven dat eiser hoog intensieve begeleiding nodig heeft. Ook in de brief van 17 april 2018 van VNN staat vermeld dat eiser veel begeleiding nodig heeft in het dagelijks functioneren. Eiser is daarmee volgens de commissie niet in voldoende mate in staat tot een redelijke waardering van zijn belangen en hij is niet pgb-vaardig. Indien een aanvrager zelf niet in voldoende mate is staat is tot een redelijke waardering van zijn belangen, kan iemand uit zijn sociale netwerk hem daarin bijstaan. Ten tijde van de aanvraag en het bestreden besluit had eiser een bewindvoerder en kreeg hij hulp van VNN. Uit de stukken blijkt echter dat de bewindvoerder eiser onvoldoende heeft ondersteund bij het verantwoord inkopen van de diensten dan wel toezicht heeft gehouden op de zorg. Daarmee is onvoldoende voldaan aan het bepaalde in artikel 2.3.6 tweede lid, onder a, van de Wmo. Het feit dat er een mentor is aangesteld, maakt het voorgaande niet anders nu de mentor ten tijde van de aanvraag en het bestreden besluit nog niet was aangesteld. Bovendien is de commissie van mening dat verweerder de bevoegdheid heeft informatie op te vragen om inzage te krijgen in de werkwijze van Heartbeat, zodat verweerder kan beoordelen of Heartbeat de zorg die eiser nodig heeft in voldoende mate levert. Het is in ieder geval onduidelijk hoe het toezicht geregeld is en daarom is terecht informatie opgevraagd bij Heartbeat.
Ten overvloede heeft de commissie nog opgemerkt dat de kwaliteit van de te leveren zorg door Heartbeat niet expliciet ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit. Mocht dit wel een reden zijn om de maatwerkvoorziening af te wijzen, dan dient dit ook in het bestreden besluit te worden gemotiveerd. De commissie ziet geen reden om aan te nemen dat verweerder op onzorgvuldige wijze eisers situatie heeft onderzocht. De commissie is van mening dat verweerder terecht en op juiste gronden heeft besloten eiser niet in aanmerking te brengen voor beschermd wonen bij Heartbeat.
9.2.
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar - onder overneming van het advies van de bezwarencommissie - ongegrond verklaard. Verweerder heeft het besluit gebaseerd op artikel 1.2.1. van de Wmo, artikel 2.3.6, van de Wmo, artikel 2.3.8, van de Wmo en artikel 4 en Pro 7 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Groningen. Verweerder is van mening dat het primaire besluit in stand kan blijven.
Ten overvloede heeft verweerder opgemerkt dat de kwaliteit van de te leveren zorg door Heartbeat niet ten grondslag wordt gelegd aan het besluit tot afwijzing van de maatwerkvoorziening. Voor de motivering verwijst verweerder naar het advies van de commissie.
10. Namens eiser heeft zijn gemachtigde beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Ten onrechte meent verweerder dat eiser niet pgb-vaardig is. Verweerder was namelijk in de bezwaarfase op de hoogte van het feit dat eiser een mentor heeft, mevrouw [naam mentor] die toezicht houdt op de door eiser in te kopen zorg. Evenmin is eiser geheel buiten staat om aan te geven wat hij nodig heeft voor zorg en begeleiding. Eisers wil, de rol van de bewindvoerster en de verslagen van de mentor zijn geheel buiten beschouwing gelaten. Eiser bestrijdt bovendien verweerders stelling dat Heartbeat onvoldoende heeft meegewerkt aan het vaststellen van het recht op een maatwerkvoorziening door geen inzage te geven in de wijze waarop het toezicht is geregeld. Heartbeat heeft nimmer een verzoek om informatie ontvangen. Evenmin is een gedegen onderzoek verricht naar hoe het er daadwerkelijk aan toegaat bij Heartbeat en of de verleende zorg door deze zorginstelling aan de kwaliteitseisen voldoet. Het besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen. Dat de kwaliteit van de zorg niet ten grondslag wordt gelegd aan het besluit tot afwijzing is een gelegenheidsargument.
11.1.
Namens eiser is tevens een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
Op 7 oktober 2019 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank (ECLI:NL:RBNNE:2019:4460) een voorlopige voorziening getroffen.
De voorzieningenrechter heeft het bestreden besluit geschorst tot twee weken na de uitspraak in de beroepszaak. De voorzieningenrechter heeft bepaald dat eiser per datum uitspraak in aanmerking komt voor de indicatie 7 etmalen per week beschermd wonen (laag intensief) alsmede een indicatie voor 3 dagdelen dagactiviteiten. Verweerder dient hiervoor eiser een pgb te verstrekken. Tevens heeft de voorzieningenrechter aangegeven dat de meervoudige kamer van de rechtbank op een nader te bepalen datum en tijdstip de beroepszaak 19/3184 zal behandelen.
12. Verweerder heeft in zijn verweerschrift van 23 oktober 2019 het standpunt ingenomen dat het aan verweerder is een oordeel te hebben over de kwaliteit van de zorg. Verweerder heeft verwezen naar artikel 2.3.6 tweede lid, onder c en lid 3, van de Wmo.
Nu eiser via zijn pgb zorg wil inkopen bij Heartbeat dient Heartbeat de zorg te leveren die voldoet aan de criteria die verweerder stelt aan aanbieders van beschermd wonen. Een pgb-instelling als Heartbeat heeft geen contractuele verplichtingen naar verweerder toe zoals aanbieders van zorg in natura (ZIN). De kwaliteit zal per maatwerkvoorziening onderzocht worden en de aanvrager is gehouden die informatie te verstrekken die nodig is voor het bepalen van de kwaliteit van de maatwerkvoorziening. In dit verband verwijst verweerder naar
artikel 2.3.8 derde lid, van de Wmo. Eiser had een indicatie laag-intensief. Vanaf 2019 is dat verblijf met toezicht nabij en op afroep (pagina 25 van het Handboek). Een beschermd wonen instelling dient 24-uurs toezicht te bieden. Dat kan in nabijheid of op afroep. Daarnaast dient begeleiding te worden geboden bij activiteiten van het dagelijks leven.
Ook dient het personeel een bepaald opleidingsniveau te hebben. De begeleiding die eiser krijgt, is niet gericht op ontwikkeling richting zelfstandigheid en participatie. Bovendien ontbreekt een signaleringsplan ten aanzien van de alcoholverslaving en staat Heartbeat toe dat eiser in het weekend zonder toezicht naar zijn aan alcohol verslaafde vriendin gaat. Onduidelijk is voorts tot welk tijdstip in de avond toezicht wordt geboden. Dat begeleiding op afroep beschikbaar is, is onvoldoende. Om beschermd wonen te bieden dient er minimaal een HBO-geschoolde medewerker aanwezig te zijn. Heartbeat heeft niet aangetoond dat daarvan sprake is. Niet is gebleken dat VNN meekijkt in de zorg. Met het pgb wordt geen goede zorg ingekocht, hetgeen wel een voorwaarde is voor een pgb. Daarmee is er een koppeling tussen in te kopen zorg en pgb-vaardigheid. Tevens heeft verweerder aangegeven dat er op dit moment een voor eiser geschikte plek is bij Edsersheerd in Slochteren. Eiser zal in ieder geval niet op straat komen te staan als hij niet bij Heartbeat kan wonen. Desnoods kan eiser met een tijdelijke plaatsing elders worden ondergebracht.
13.1.
In het kader van de behandeling van het beroep door de meervoudige kamer heeft de rechtbank verweerder op 19 november 2019 verzocht om de volgende informatie:
- een rapport waaruit blijkt welke problematiek eiser heeft en de indicatie voor beschermd wonen van eiser. Uit deze stukken moet blijken welke zorg eiser nodig heeft;
- een opsomming van de kwaliteitscriteria waaraan Heartbeat moet voldoen. Verweerder dient tevens te vermelden waar deze kwaliteitscriteria zijn neergelegd;
- een rapport over de kwaliteit van de door Heartbeat verleende zorg, met daarin aandacht voor de vraag waarom de door Heartbeat geleverde zorg niet tegemoet komt aan eisers indicatie;
- een rapport over de instellingen waar eiser volgens verweerder met behulp van ZIN de zorg kan krijgen die hij volgens de indicatie zou moeten krijgen.
13.2.
De rechtbank wenst van eiser nog een onderbouwing te ontvangen van de stelling dat Heartbeat aan eiser de zorg kan verlenen die eiser volgens hem nodig heeft.
14. Op 22 november 2019 heeft verweerder de rechtbank in kennis gesteld van het feit dat verweerder op 18 november 2019 een gewijzigd besluit op bezwaar (bestreden besluit II) heeft genomen.
15. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar - wederom - ongegrond verklaard en een gewijzigde aanvullende motivering gegeven. Verweerder heeft de kwaliteit van de te leveren zorg aan het besluit tot afwijzing van de maatwerkvoorziening ten grondslag gelegd. Verweerder is van mening dat uit de artikelen 2.3.6 van de Wmo en 2.3.6 lid 2 onder c en lid 3, van de Wmo volgt dat verweerder een oordeel kan hebben over de kwaliteit van de in te kopen zorg en de besteding van het pgb. Heartbeat dient de zorg te leveren die voldoet aan de criteria die verweerder stelt aan aanbieders van beschermd wonen. Bij pgb-aanbieders als Heartbeat - waarmee geen contract is afgesloten - zal de kwaliteit per maatwerkvoorziening onderzocht moeten worden. De aanvrager is dan gehouden die informatie te verstrekken die nodig is voor het bepalen van de kwaliteit van de maatwerkvoorziening. In dit verband verwijst verweerder naar 2.3.8 derde lid, van de Wmo. Ondanks een verzoek daartoe is geen informatie verstrekt. De informatie is wel nodig om tot een goede beoordeling van de maatwerkvoorziening te komen. Op basis van de thans beschikbare gegevens is er geen sprake van pgb-vaardigheid.
16. Naar aanleiding van het verzoek van de rechtbank van 19 november 2019 heeft eisers gemachtigde een email van mevrouw [naam medewerker] van 28 november 2019 ingebracht waarin zij onderbouwt dat Heartbeat aan eiser de zorg kan leveren die eiser volgens hem nodig heeft. In de email geeft zij aan dat zij lang bij andere grote zorginstellingen heeft gewerkt met diverse doelgroepen. Vanwege de grootschaligheid van deze instellingen is het idee ontstaan om een kleinschalig wooninitiatief op te starten. Vanwege de kleinschaligheid kan Heartbeat meer aandacht besteden aan zijn cliënten. Heartbeat signaleert vanwege de kleinschaligheid eerder problemen. Heartbeat spreekt zijn cliënten aan op eigen verantwoordelijkheid. Er vindt ondersteuning en begeleiding plaats ten aanzien van de ADL en het wonen. In geval van terugval zal er direct actie worden ondernomen en zullen externen zoals VNN of GGZ worden ingelicht. Deze instellingen gaan ook over de inhoudelijke problematiek. Voorts is een begeleidingsplan van Heartbeat ingebracht, waarin eisers zorggebieden, doelen en evaluaties staan beschreven. Tevens is informatie van Dagbesteding Regelmaat ingebracht. Ten slotte heeft eiser een schrijven van zijn mentor en algemene informatie betreffende Heartbeat ingebracht.
Tevens is er correspondentie tussen eisers gemachtigde en verweerder ingebracht (Antwoord op de vragen van het college inzake dhr. [medewerker college] , beroep 19/2780), waarin onder andere wordt uiteengezet welke medewerkers er bij Heartbeat werken. Voorts is een actueel dienstrooster en dagprogramma overgelegd. Hieruit blijkt dat Heartbeat twee betaalde krachten in dienst heeft. Tevens zijn er drie vrijwilligers bij Heartbeat werkzaam. Heartbeat maakt indien nodig gebruik van inhuur zzp’ers. De betaalde krachten hebben SPW-4 niveau en zij worden elke dienst ingezet en zijn in ieder geval aanwezig vanaf 08:45 uur tot en met 18:00 uur. Na 18:00 uur is de eigenaar zelf aanwezig tot 23:00 uur. Vrijwilligers met niveau (3) van verzorgende (IG) zijn er vanaf 11:00 uur tot 16:00 uur en in overleg met activiteiten in de avonduren. Hearbeat heeft één vrijwilliger met HBO-niveau. Deze wordt ingezet na overleg en indien nodig. In de nacht is er geen begeleiding aanwezig, maar mevrouw [naam SPW-4 kracht] is altijd bereikbaar en beschikbaar als dit nodig is. De eigenaar gaat steekproefsgewijs langs op locatie. Er is geen nachtdienst meer op de locatie aanwezig vanwege het stopzetten van de maatwerkvoorzieningen van de bewoners van Heartbeat.
In geval van verstrekking van de maatwerkvoorzieningen zal Heartbeat zorgen voor een nachtdienst, die zal worden bezet door een SPW- 4 kracht. Binnen vier minuten (met de auto) kan begeleiding op de locatie aanwezig zijn. In geval van afwezigheid van mevrouw [naam SPW-4 kracht] is er altijd een achterwacht beschikbaar. Dit is ook een gediplomeerde SPW-4 kracht.
17. Op 28 november 2019 heeft verweerder gereageerd op het verzoek van de rechtbank. Verweerder is van mening dat uit het onderzoeksverslag van 14 februari 2019 blijkt welke problematiek eiser heeft. Voor wat betreft de opsomming van de kwaliteitscriteria verwijst verweerder naar pagina 23 en 25 van het Handboek ‘Beschermd wonen vanaf 2019’. Verweerder heeft tevens bijgevoegd de handreiking ‘beschermd wonen vanaf 2019’ en het Kwaliteitskader Beschermd wonen en Opvang Groningen. Uit het onderzoeksverslag blijkt volgens verweerder waarom Heartbeat niet de zorg levert die verweerder nodig acht. Verweerder acht de instellingen [naam instelling] te Leek of Eenrum geschikt. Ook de [naam instelling 2] in Veendam, [naam instelling 3] in Veelerveen en [naam instelling 4] in Slochteren acht verweerder geschikt voor eiser. Deze instellingen bieden beschermd wonen plekken en zijn geschikt voor bewoners met eisers problematiek.
18. Bij brief van 5 december 2019 heeft Heartbeat een reactie ingediend op het verweerschrift van 28 november 2019.
19. Bij brief van 6 december 2019 is namens eiser een pleitnotitie ingebracht. Eiser heeft een reactie gegeven op het verweerschrift en zijn standpunten herhaald. Eiser heeft tevens aangegeven het eens te zijn met verweerders stelling dat Heartbeat geen ‘verblijf met 24-uurs toezicht‘ biedt, maar dat hij dat ook niet heeft beweerd.
De rechtbank overweegt als volgt.
20. De rechtbank stelt allereerst voorop dat het bestreden besluit II een wijzigingsbesluit in als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb. Ingevolge die bepaling is het beroep van eisers van rechtswege mede gericht tegen dat besluit. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank geen belang meer bij het beroep tegen het bestreden besluit I. In zoverre is zijn beroep niet-ontvankelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser wel belang bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit II.
21. Op grond van artikel 1.2.1. sub b van de Wmo 2015 zijn alle gemeenten verantwoordelijk voor het beschermd wonen. Vanaf 1 januari 2015 is de gemeente Groningen echter bij de Centrumregeling Beschermd Wonen Groningen (Centrumregeling) door het Rijk aangewezen als centrumgemeente voor alle 23 Groningse gemeentes. Het doel en belang van deze regeling is in artikel 2 zo Pro geformuleerd dat de taken en bevoegdheden van de regiogemeentes vanuit de Wmo 2015 onder meer op het gebied van beschermd wonen, door mandaat en volmacht worden opgedragen aan de centrumgemeente.
De centrumgemeente is daarbij onder meer verantwoordelijk voor de financiering en het (her)indiceren en plaatsen van cliënten voor beschermd wonen.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, onder h, van de Centrumregeling is het afgeven van een beschikking voor beschermd wonen gemandateerd aan de centrumgemeente Groningen.
De kwaliteit van de door Heartbeat verstrekte zorg
22.1.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder aan de afwijzing van het pgb artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Wmo ten grondslag gelegd. Verweerder heeft, zo begrijpt de rechtbank het bestreden besluit, deze bepalingen zo uitgelegd dat een pgb-houder in staat moet zijn zijn eigen belangen af te wegen en zorg van goede kwaliteit in te kopen. Hoewel dit naar het oordeel van de rechtbank niet louter op artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo kan worden gebaseerd, is in de combinatie met artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo voldoende grondslag gelegen om een pgb te weigeren als duidelijk is dat een pgb-houder hiermee zorg wil inkopen van een zorgverlener die niet aan de in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo neergelegde criteria voldoet. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of verweerder heeft kunnen oordelen dat de door Heartbeat verleende zorg onvoldoende veilig doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt.
22.2.
Eiser voert allereerst aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de kwaliteit van de door Heartbeat geleverde zorg en dat het standpunt hierover slechts is gebaseerd op het onderzoeksverslag van 14 februari 2019. Verweerder heeft hierover opgemerkt dat, zoals blijkt uit het onderzoeksverslag van 14 februari 2019, gesproken is over de verschillende aspecten van de door Heartbeat geleverde zorg. Hieruit blijkt voldoende dat deze tekortschiet en, ondanks dat er nadere informatie bij Heartbeat is gevraagd over de wijze waarop de instelling de zorg organiseert, niet gebleken is dat het standpunt van verweerder hierover onjuist is. Volgens eiser heeft verweerder echter onnodig veel informatie willen hebben van Heartbeat - de hele bedrijfsvoering is opgevraagd, een eis waaraan niet kan worden voldaan -, en wordt wel voldaan aan de eisen die de Wmo stelt. Ter zitting is door Heartbeat benadrukt dat het gaat om een kleinschalig wooninitiatief en dat het niet terecht is dat verweerder aan zo’n instelling dezelfde eisen stelt als aan grote zorginstellingen; verweerder had meer op de situatie toegesneden onderzoek moeten verrichten.
22.3.
De eerste vraag die in deze beroepsgronden aan de orde wordt gesteld is of verweerder de door Heartbeat verleende zorg aan juiste kwaliteitscriteria heeft onderworpen. Hierbij is van belang dat het college niet met Heartbeat een contract heeft gesloten over het aanbieden van maatwerkvoorzieningen. Heartbeat levert dus geen ZIN en is dus geen aanbieder als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo. Heartbeat is een kleinschalig wooninitiatief waar zorgvragers beschermd wonen kunnen inkopen.
De rechtbank volgt eiser en Heartbeat in hun stelling dat voor een instelling als Heartbeat niet per se dezelfde eisen gelden als die aan aanbieders als in de Wmo bedoeld, worden gesteld. In die zin gaat ook het door verweerder in de fase van beroep overgelegde ‘Kwaliteitskader Beschermd wonen en Opvang Groningen’ (Kwaliteitskader) naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte uit van een gelijkstelling van de kwaliteitseisen voor door middel van ZIN geleverde zorg en voor zorg die door middel van een pgb wordt ingekocht. In de Wmo is een apart hoofdstuk 3 gewijd aan de kwaliteit van de zorg voor aanbieders. Ook uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het niet de bedoeling is geweest om één op één dezelfde kwaliteitscriteria aan ZIN en met pgb ingekochte zorg te stellen.
22.4.
Dit betekent echter naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de door Heartbeat geleverde zorg niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2.3.6, tweede lid, en onder c, van de Wmo dat de zorg veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt geleverd. Dit is immers het te hanteren toetsingskader.
22.5.
Aan het oordeel van verweerder ligt het onderzoeksverslag van 14 februari 2019 ten grondslag. Hieruit blijkt dat eiser volgens verweerder een forse ondersteuningsvraag heeft en permanent toezicht behoeft. Uit het procesdossier en desgevraagd door verweerder ter zitting, blijkt voldoende duidelijk dat verweerder voor eiser is uitgegaan van een indicatie voor beschermd wonen in de lichte variant: verblijf met toezicht nabij en op afroep. Dit betekent dat eiser de gelegenheid heeft gedurende 24 uur per dag, zeven dagen in de week, contact op te nemen met de begeleider. Indien noodzakelijk is deze uiterlijk binnen vijftien minuten aanwezig. Dit uitgangspunt is door eiser in de gronden van bezwaar noch in de gronden van beroep noch ter zitting betwist.
22.6.
Weliswaar heeft eiser in de fase van beroep een dienstrooster en een dagprogramma overgelegd, maar hieruit blijkt onvoldoende hoe het toezicht is geregeld.
De rechtbank is van oordeel dat voldoende blijkt dat er ‘overdag’ betaalde krachten aanwezig zijn, maar hoe dit ’s avonds en ’s nachts is, is onvoldoende inzichtelijk geworden. Volgens eiser is de eigenaresse van Heartbeat er ’s avonds vanaf 18:00 uur (als de betaalde krachten weg zijn) en is zij ’s nachts bereikbaar en oproepbaar, maar deze stelling wordt niet ondersteund door stukken. Ter zitting heeft de rechtbank getracht hier meer duidelijkheid over te krijgen, maar deze is niet geboden. Eiser blijft bij de stelling dat de eigenaresse er binnen vier minuten met de auto kan en zal zijn, maar er zijn geen werkroosters waaruit deze inzet blijkt en evenmin is inzichtelijk of er, mocht de eigenaresse niet aanwezig zijn, een ‘achterwacht’ is. Ter zitting heeft de eigenaresse gezegd dat zij, omdat zij als zelfstandige werkt en ‘hart voor haar zaak heeft, nu eenmaal altijd werkt of minstens inzetbaar is’ en zo nodig vervanging regelt, maar dit acht de rechtbank onvoldoende om aan de gestelde – en niet betwiste – voorwaarde van 24-uurszorg nabij en op afroep te voldoen.
22.7.
De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder er terecht van is uitgegaan dat Heartbeat geen 24-uurszorg nabij en op afroep biedt. Dit betekent dat reeds hierom verweerder voldoende heeft onderbouwd dat Heartbeat de aan eiser te verlenen zorg niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht kan verstrekken. Deze vaststelling betekent ook dat de rechtbank niet toekomt aan eisers beroepsgrond dat verweerder meer onderzoek had moeten verrichten. Dit kan immer niet afdoen aan het oordeel dat Heartbeat het vereiste toezicht niet biedt.
22.8.
Dat, zoals eiser stelt, verweerder de bewindvoerder bij de besluitvorming had moeten betrekken, kan eiser niet baten, omdat dit niet kan afdoen aan het feit dat Heartbeat niet het vereiste toezicht kan bieden. Hetzelfde geldt voor eisers stelling dat hij al jaren bij Heartbeat naar tevredenheid woont en dat het beter met hem gaat. Dit betekent immers niet dat Heartbeat ook de maatwerkvoorziening beschermd wonen in hiervoor geduide lichte variant biedt.
De beschikbaarheid van andere zorg
23.1.
Eiser heeft aangevoerd dat hij als gevolg van het besluit op straat komt te staan en dat dit niet de bedoeling kan zijn. De rechtbank overweegt naar aanleiding van deze beroepsgrond dat verweerder eerst in het verweerschrift van 28 november 2019 heeft aangegeven dat de instellingen [naam instelling] te Leek of Eenrum geschikt zijn voor eiser. Ook de [naam instelling 2] in Veendam, [naam instelling 3] in Veelerveen en [naam instelling 4] in Slochteren acht verweerder geschikt voor eiser. Deze instellingen bieden beschermd wonen plekken en zijn geschikt voor bewoners met eisers problematiek. Verweerder heeft aan deze overweging echter geen nadere invulling gegeven in de zin dat verweerder concreet aangeeft dat eiser met zijn pgb ook daadwerkelijk bij één van deze instellingen met zijn pgb terecht kan en binnen welke termijn. Dit betekent dat eiser als gevolg van het bestreden besluit niet meer in aanmerking komt voor een pgb en niet langer zorg kan inkopen. Evenmin is aan eiser ZIN toegekend. Omdat tussen partijen niet in geschil is dat eiser behoefte heeft aan beschermd wonen met 24-uurstoezicht nabij en op afroep, maar de consequentie van het besluit is dat hem deze zorg niet langer wordt verleend, voldoet het besluit niet aan de eisen die de Wmo stelt. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit vernietigd moet worden.
23.2.
De rechtbank overweegt dat er aanleiding bestaat het geschil finaal te beslechten en overweegt hiertoe als volgt. De rechtbank stelt vast dat verweerder ter zitting voldoende deugdelijk heeft onderbouwd dat er onder de door hem genoemde instellingen ook kleinschalige wooninitiatieven bevinden en stelt ook vast dat eiser ter zitting nadrukkelijk heeft gesteld dat hij niet openstaat voor andere wooninstellingen en bij Heartbeat wil blijven wonen. Evenmin heeft eiser dan wel zijn gemachtigde gemotiveerd weerlegd waarom de door verweerder in het verweerschrift opgesomde wooninstellingen niet passend voor hem zijn.
24. Omdat, zoals in 23.1 is overwogen, verweerder niet concreet heeft aangegeven dat en binnen welke termijn eiser in de genoemde instellingen terecht kan, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder aan eiser een overgangsregeling dient aan te bieden waarbinnen het aanbod kan worden geëffectueerd. De rechtbank sluit hierbij aan bij de reeds op 7 oktober 2019 getroffen voorlopige voorziening en zal bepalen dat bij wijze van overgangsregeling aan eiser nog het eerder aan hem toegekende pgb voor beschermd wonen wordt verstrekt, tot en met twee weken na verzending van deze uitspraak. Na afloop van die termijn komt eiser niet meer in aanmerking voor de voorziening.
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt.
26. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besteden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- bepaalt dat bij wijze van overgangsregeling aan eiser nog het eerder aan hem toegekende pgb voor beschermd wonen wordt verstrekt tot en met twee weken na verzending van deze uitspraak;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en mr. H. van der Werff, leden, in aanwezigheid van mr. S. Derks, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.