ECLI:NL:RBNNE:2020:3325 - Rechtbank Noord-Nederland - Bestuursrechtelijke toetsing brancheringsregeling detailh...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 18/1380 en LEE 18/1522

uitspraak van de meervoudige kamer van 25 september 2020 in de zaak tussen

Stichting Exploitatie Winkelpark Sontplein, gevestigd te Haarlem, eiseres,

(gemachtigde: mr. P.H. Revermann)

het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft bij brieven van 8 mei 2017 en 17 mei 2018 beroep ingesteld tegen het besluit van 16 april 2018 (het bestreden besluit), waarbij het bezwaar tegen de besluiten van

12 oktober 2017, waarbij aanvragen om een omgevingsvergunning zijn afgewezen, ongegrond is verklaard.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2019. Namens eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde bovengenoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en [naam], bijgestaan door

mr. R. Snel en mr. ir. W.S. Geelhoed.

Bij tussenuitspraak van 20 mei 2019 heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen drie maanden na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen, dan wel zo spoedig mogelijk de rechtbank te laten weten dat van deze mogelijkheid geen gebruik zal worden gemaakt.

Verweerder heeft bij brief van 19 augustus 2019 gereageerd en een rapport van Rho-adviseurs ingediend ter nadere onderbouwing van het bestreden besluit.

Eiseres heeft hierop gereageerd bij brieven van 25 oktober 2019, 3 maart 2020 en 25 mei 2020. Verweerder heeft nader gereageerd bij brieven van 13 december 2019 en 1 mei 2020.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. Eiseres heeft aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag ten behoeve van Action en Big Bazar betreft het wijzigen en verruimen van de functie naar grootschalige detailhandel in huishoudelijke artikelen. Ten behoeve van Carpet Right, Beter Bed en Beddenreus ziet de aanvraag op het wijzigen en verruimen van de functie naar perifere detailhandel in de vorm van woonwinkels. Bij besluiten van 12 oktober 2017 heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Deze besluiten zijn in het thans betreden besluit op bezwaar gehandhaafd. Voor een weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de rechtbank verder naar de tussenuitspraak van 20 mei 2019.

2. In deze tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd voor wat betreft het antwoord op de vraag of de brancheringsregels voldoen aan de vereisten die zijn genoemd in artikel 15, derde lid onder c, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (AbRS) van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, overwogen dat er in dit geval sprake moet zijn van een analyse van de geschiktheid van de maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van het betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. De rechtbank heeft vastgesteld dat een dergelijke analyse in het onderhavige geval ontbrak en geconcludeerd dat het bestreden besluit daarmee niet voldeed aan de vereisten van een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering. Verweerder heeft de gelegenheid gekregen om dit gebrek te herstellen.

3. De beroepen van eiseres tegen het besluit van 16 april 2018 zijn gelet op vorenstaande gegrond. Het besluit van 16 april 2018 dient te worden vernietigd vanwege strijd met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

4. Bij brief van 19 augustus 2019 heeft verweerder aan de opdracht van de rechtbank voldaan. Verweerder heeft Rho-adviseurs b.v. (hierna: Rho) opdracht gegeven onderzoek te doen naar de beschikbare specifieke gegevens en aan de hand daarvan een beoordeling en motivering te geven van de geschiktheid van de maatregel. Dit advies is neergelegd in het rapport "Groningen-onderbouwing vestigingsbeperking detailhandel Sontplein" van augustus 2019. Verweerder legt dit rapport ten grondslag aan zijn hernomen beslissing op bezwaar en vult de motivering aan met hetgeen in het rapport is overwogen.

5. Samengevat worden in het rapport twee afzonderlijke maatregelen geanalyseerd en beoordeeld. Het betreft de vestigingsbeperking ten aanzien van winkels in de branchegroep "mode en luxe" en de vestigingsbeperking ten aanzien van winkels met een bruto vloeroppervlakte van minder dan 1.500 m². Ten aanzien van de branchegroep "mode en luxe" zijn een aantal parameters genoemd die inzicht geven in het functioneren en de vitaliteit van het centrumgebied, zoals het aantal passanten, de huurprijs, de leegstand, de waardering van consumenten, de bezoekfrequentie en de bezoekduur. Volgens de rapportage heeft het verminderen van het aandeel "mode en luxe" een negatief effect op deze parameters. Het toestaan van deze branchegroep op het Sontplein zou daarom slecht zijn voor de vitaliteit van het centrumgebied. Ten aanzien van de beperking in maatvoering leest de rechtbank dat verweerder het Sontplein complementair aan het centrumgebied wil laten zijn, waardoor combinatiebezoek tussen het Sontplein en het centrumgebied wordt bevorderd. Verweerder beoogt dit te bereiken door vestiging van grotere retailers. Deze grotere retailers hebben vaak een bovenregionale functie, waardoor deze retailers een aantrekkende werking hebben op bezoekers vanuit de regio. Ten aanzien van beide maatregelen komt Rho tot de conclusie dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat de maatregel niet geschikt zou zijn voor Groningen en dat de maatregel coherent en systematisch wordt toegepast. Gewezen wordt voorts op verschillende aanvragen die zijn gedaan om vestiging op het Sontplein toe te staan, waaruit volgens Rho blijkt dat de andere getroffen maatregelen niet afdoende zijn om te voorkomen dat voor de binnenstad relevante "trekkers" zich op het Sontplein willen vestigen. Ook gaat de maatregel niet verder dan noodzakelijk.

6.1.

Eiseres is allereerst van mening dat verweerder het rapport niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.

6.2.

De rechtbank stelt voorop dat, indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie, zie bijvoorbeeld AbRS van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:56, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.

6.3.1.Eiseres heeft betoogd dat het Masterplan Sontplein en de daarin opgenomen brancheringsregels enkel gelden voor het Sontplein. In het Rho-rapport is ten onrechte uitgegaan van een veel groter gebied. Uit het rapport blijkt dat de vestigingen van bijvoorbeeld Ikea, Bauhaus en Coolblue ten onrechte tot het Sontplein worden gerekend. Hierdoor wordt ten onrechte uitgegaan van een gebied met een veel groter bruto vloeroppervlak. Dit geeft een vertekend beeld van de impact en de betekenis van dit winkelgebied in relatie tot de binnenstad.

6.3.2.Verweerder geeft aan dat het Sontplein deel uitmaakt van het Sontweggebied. Uit de Bouwstenennotitie volgt dat het Sontplein en omgeving een eigen identiteit, uitstraling en functie moeten krijgen, aanvullend op het bestaande detailhandelsaanbod. Weliswaar ziet het Masterplan enkel op het Sontplein, hetzelfde beleid geldt echter voor het gehele Sontweggebied. Overigens beschikt het Sontplein over een winkelaanbod van bijna de helft van het totaal beschikbaar winkeloppervlak van de binnenstad, wat nog steeds tot gevolg zou kunnen hebben dat Sontplein verword tot een soort downtown-mall.

6.3.3.De rechtbank overweegt dat uit de Bouwstenennotitie en bijvoorbeeld de latere effectenanalyse voldoende duidelijk blijkt dat verweerder ten aanzien van het Sontplein en het Sontweggebied, voor wat betreft de vestiging van detailhandel, hetzelfde beleid voert. Gelet op de geografische ligging, Sontplein is onderdeel van het Sontweggebied, en de samenhang in beleid acht de rechtbank het redelijk dat de toepassing en effecten van dat beleid in zijn totaliteit worden onderzocht. Rho heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank bij haar onderzoek het gehele Sontweggebied mogen betrekken.

6.4.1.Eiseres heeft verder gesteld dat verweerder ten onrechte niet de toepassing van het gehele beleid, zoals genoemd in het Masterplan, heeft laten onderzoeken.

6.4.2.Verweerder stelt zich op het standpunt dat uitsluitend de nadere motivering van het bestreden besluit voorligt, niet de toetsing van het gehele beleid. Verweerder verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van de AbRS van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3269. In deze zaak heeft de AbRS overwogen dat in het kader van de toetsing van (dat) beleid in het onderhavige geval, alleen dat onderdeel van het beleid zal beoordelen dat ten grondslag ligt aan het bij de rechtbank bestreden besluit. De rechtbank acht verweerders standpunt hierin juist en is daarom van oordeel dat verweerder zich bij het onderzoek terecht heeft beperkt tot de twee genoemde maatregelen.

6.5.1.Volgens eiseres zijn de gestelde doelen, te weten het behoud van de leefbaarheid van de binnenstad en het voorkomen van leegstand van de binnenstad, in het Rho-rapport ten onrechte verruimd met andere doelstellingen die er -samengevat- op neer komen detaillisten in de binnenstad te vrijwaren van concurrentie.

6.5.2.Verweerder is van mening dat niet ter discussie staat dat het beleid van de gemeente voldoet aan het noodzakelijkheidsvereiste als bedoeld in artikel 15, derde lid onder b van de Dienstenrichtlijn. Verweerder verwijst hierbij naar de AbRS van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, rechtsoverweging 11.2 en de tussenuitspraak van de rechtbank in onderhavige zaak. Voorts streeft verweerder geen economische doelen na met dit beleid.

6.5.3.De rechtbank begrijpt de stelling van eiseres aldus dat verweerder de nadere besluitvorming niet op het Rho-rapport had mogen baseren, omdat onjuiste uitgangspunten ten grondslag hebben gelegen aan dit onderzoek. De rechtbank deelt dit standpunt niet. Uit met name paragrafen 5.2 en 6.2 van het rapport blijkt dat onderzoek is verricht naar het behoud van vitaliteit en leefbaarheid van (het winkelaanbod van) het stadscentrum en het voorkomen van leegstand van het binnenstedelijk gebied, waardoor deze maatregel het stedelijk milieu beschermt. De juiste onderzoeksvragen hebben derhalve ten grondslag gelegen aan het onderzoek. Dat verweerder concrete (sub)doelen heeft geformuleerd om het meer abstracte hoofddoel te kunnen bereiken, en dat deze als zodanig worden genoemd in het rapport, doet daar geen afbreuk aan.

7. Verder is eiseres van mening dat het rapport de motivering van het bestreden besluit niet kan dragen.

7.1.1.Eiseres heeft ter onderbouwing van dit standpunt rapportages van bureau RMC, STRABO en BRO overgelegd, waarin zij ingaan op de onderbouwing van de vestigingsbeperkingen voor de detailhandel op het Sontplein. Samengevat leidt dit tot de volgende beoordelingen:

de binnenstad heeft belang bij een sterke positie van het Sontplein, deze sterke positie wordt bemoeilijkt door branchebeperking;
niet is aangetoond en onderbouwd dat de toename van "mode en luxe" buiten het centrumgebied tot gevolg zal hebben dat dit aandeel af zal nemen in de binnenstad;
het aandeel huishoudelijke- en luxeartikelen is niet of nauwelijks van belang voor de mix van winkels in de binnenstad;
metrage-eis van 1500 m² is niet noodzakelijk of geschikt voor woonwinkels om de mix van winkels in de binnenstad te waarborgen;
de beoordeling van de leegstand in de binnenstad door Rho is onjuist;
binnenstad is weerbaar, gelet op vloerproductiviteit, en heeft weinig te duchten van ontwikkeling Sontplein;
branche huishoudelijk zonder meer toelaatbaar op Sontplein;
Rho heeft geen onderzoek uitgevoerd en de gegevens over het Sontplein zijn gedateerd.

7.1.2.Eiseres heeft voorts betoogd dat de evenredigheid van de brancheringsregels misschien in zijn algemeenheid geldt, maar dat verweerder niet heeft aangetoond dat dit ook voor Groningen geldt. Eiseres wijst daarbij op de locatie van het Sontplein, het combinatiebezoek, toekomstige groei van de bevolking, hoge vloerproductiviteit, bovenregionale aantrekkingskracht en de lage leegstand.

7.2.1.Verweerder heeft als volgt gereageerd. Volgens verweerder is de vraag of de binnenstad gebaat is bij een sterke positie van het Sontplein irrelevant. Belangrijkste elementen in het Groningse detailhandelsbeleid zijn de voorziening in dagelijkse goederen en de binnenstad. De gebieden voor grootschalige detailhandelsvestigingen (GDV) en perifere detailhandelsvestigingen (PDV) zijn aanvullend daaraan. Sontplein kan ondersteunend zijn aan de binnenstad, een belangrijke randvoorwaarde daarbij is dat het complementair is. Verder toont Rho aan dat er in algemene zin een verband is tussen de hoeveelheid/het aandeel winkelmeters in "mode en luxe" en de functie en het functioneren van binnensteden. Een logische redenering is dat wanneer de omvang in het winkelaanbod in "mode en luxe" in de binnenstad kleiner is, het aanbod buiten de binnenstad groter is. Verweerder maakt een vergelijking met de situatie in België. Dat Rho het aandeel "mode en luxe" verder per abuis in categorie 5 heeft ingedeeld maakt voor de conclusie waartoe deze gegevens worden gebruikt niet uit. Dat het onderdeel huishoudelijke- en luxeartikelen maar klein is, doet niet ter zake. Het kan niet zo zijn dat een willekeurig deel uit een branchegroep wordt genomen omdat dit nu eenmaal een kleine groep is. Verweerder verwijst naar onder andere AbRS van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195. Voorts is het detailhandelsbeleid van verweerder erop gericht dat het Sontplein een onderscheidende rol heeft ten opzichte van de binnenstad en andere GDV/PDV-locaties. Verweerder beoogt dit te bewerkstellingen door de eis van een minimaal vloeroppervlak van 1500 m². Hierdoor kunnen grote retailers zich vestigen op het Sontplein en wordt voorkomen dat belangrijke winkels uit de binnenstad naar het Sontplein verplaatsen, vanwege de aantrekkelijke vestigingsvoorwaarden. De beoordeling van BRO dat Sontplein geschikt is voor vestiging van "huishoudelijk" is onder andere gebaseerd op de analyse dat marktruimte aanwezig is. Dit is bij uitstek een economisch argument, hetgeen niet ten grondslag ligt aan het beleid van verweerder. Voorts is de beoordeling door Rho van de leegstand inderdaad niet correct, de mate van leegstand is echter, gelet ook op de tussenuitspraak van de rechtbank, niet relevant.

7.2.2.Ten aanzien van de bijzondere situatie in Groningen merkt verweerder op dat de maatregelen zijn gericht op een gezonde detailhandelsstructuur met goed functionerende gebieden. De bijzondere omstandigheden die eiseres aanvoert duiden er op dat het gevoerde beleid succesvol is.

7.3.1.De rechtbank stelt voorop dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de onderzoeksgegevens die Rho heeft gebruikt, achterhaald zijn. Voorts is van belang dat vaste rechtspraak van het Hof is dat een maatregel voor de evenredigheidstoets slaagt indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en dat deze niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling behoeft te kunnen verwezenlijken, zie ook AbRS van 18 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4196. Voorts geldt dat, zoals het Hof heeft overwogen in zijn arrest van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., EU:C:2015:845, punt 55, de bewijslast echter niet zo zwaar kan zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, indien zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.

7.3.2.
Ten aanzien van de vestigingsbeperking in de branchegroep "mode en luxe".

In het Rho-rapport is uiteengezet dat algemene parameters worden gehanteerd om de vitaliteit van een binnenstad te meten. Uit deze parameters blijkt dat de vitaliteit van een centrumgebied negatief wordt beïnvloed wanneer het aandeel "mode en luxe" afneemt. De rechtbank kan verweerder volgen in diens redenatie dat het aandeel "mode en luxe" in de binnenstad zal afnemen wanneer vestiging in de perifere gebieden zal worden toegestaan, gelet ook op de vergelijking met België. Nu het hoofddoel is het behoud van vitaliteit en leefbaarheid van (het winkelaanbod van) het stadscentrum en het voorkomen van leegstand van het binnenstedelijk gebied, is de positie van het Sontplein daaraan ondergeschikt. De rechtbank is voorts met verweerder van oordeel dat de omstandigheid dat het aantal winkels in "huishoudelijk" en "luxe" in Groningen klein is, niet kan betekenen dat voor deze sub-branchegroepen een aparte regeling zou moeten komen. De aantrekkende werking is niet enkel afhankelijk van het aantal winkels in de binnenstad. Bovendien zou deze redenering ertoe leiden dat voor alle sub-groepen die getalsmatig in kleine mate vertegenwoordigd zijn in de binnenstad, een uitzondering zou moeten worden gemaakt. Dit zou tot gevolg hebben dat de mix van winkels die verweerder beoogt na te streven onder druk komt te staan, wat niet gewenst is. Dat de markt ruimte biedt voor een vestiging van "huishoudelijk" op het Sontplein is irrelevant, zie hiervoor ook de reactie van verweerder.

Er is voorts geen grond voor het oordeel dat de algemene principes niet voor Groningen zouden gelden. Dit is als zodanig ook geconcludeerd door Rho. De door eiseres genoemde omstandigheden zijn omstandigheden zoals deze nu voor de detailhandel in Groningen gelden. Dat in Groningen op dit moment een gezonde detailhandelsstructuur bestaat, kan naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie leiden dat algemene principes niet voor Groningen zouden gelden.

7.3.3.

Ten aanzien van de vestigingsbeperking voor winkels met een bruto vloeroppervlakte van minder dan 1.500 m².

Verweerder heeft als beleid dat het Sontplein complementair aan het centrumgebied heeft te gelden. Hierdoor wordt combinatiebezoek tussen het Sontplein en het centrumgebied bevorderd. Verweerder beoogt dit onder andere te bereiken door vestiging van grotere retailers, vandaar ook de eis van een minimum bvo van 1500 m². Deze grotere retailers hebben vaak een bovenregionale functie, waardoor deze retailers een aantrekkende werking hebben op bezoekers vanuit de regio. De werkwijze en de effecten hiervan zijn door Rho onderzocht en in het rapport uitgewerkt en onderbouwd. Cijfermatige onderbouwing van het deze strategie blijkt uit de vergelijking tussen het Hoendiep en het Sontplein, het combinatiebezoek ligt bij bezoekers van het Sontplein hoger. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee afdoende onderbouwd dat deze maatregel kan bijdragen aan het behoud van vitaliteit en leefbaarheid van (het winkelaanbod van) het stadscentrum en het voorkomen van leegstand van het binnenstedelijk gebied. Dat woonwinkels zich sowieso niet kunnen vestigen in de binnenstad en dat daarom deze eis niet nodige is voor de bescherming van de binnenstad, doet geen afbreuk aan de evenredigheid van de maatregel. Verweerder beoogt met deze maatregel grote retailers te trekken, die een groter verzorgingsgebied met zich meebrengen. De rechtbank wijst er met nadruk nog op dat er geen sprake van is dat verweerder moet aantonen dat het beoogde doel niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.

8. De rechtbank is, gelet bovenstaande overwegingen van oordeel dat verweerder een analyse van de geschiktheid van de gekozen maatregel op basis van specifieke gegevens heeft overgelegd. Gelet hierop heeft verweerder redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken. Ook heeft verweerder redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

9. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 16 april 2018 in stand te laten.

10. Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

11. De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 1.968,75 (de beroepen worden aangemerkt als samenhangende zaken; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de zienswijze na de tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1,5).

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart de beroepen gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit van 16 april 2018;

 bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;

 veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.968,75;

 gelast dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 676,00 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en

mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2020.

De griffier De voorzitter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.