Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/871
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Verweerder heeft op 13 juli 2016 aan eiser leges in rekening gebracht in verband met het verstrekken van een rijbewijs.
Bij uitspraak op bezwaar van 26 januari 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiser
ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Met toestemming van partijen zijn de zaken 17/871, 18/176 en 18/1569 gelijktijdig ter zitting behandeld.
Overwegingen
Feiten
Ten aanzien van de ingebrekestelling
1.1.
Op 9 januari 2017 heeft verweerder een ingebrekestelling van eiser ontvangen, gedateerd 6 januari 2017, wegens het te laat beslissen op het bezwaarschrift.
1.2.
In de uitspraak op bezwaar met dagtekening 26 januari 2016 (bedoeld zal zijn 26 januari 2017, Rb) is in verband met het te laat beslissen op het bezwaarschrift van eiser een vergoeding (dwangsom) toegekend van € 120 (6 x € 20). Deze uitspraak op bezwaar is ondertekend door [naam] als heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel.
Ten aanzien van de leges/opbrengstlimiet
1.3.
Eiser heeft op 13 juli 2016 voor het vernieuwen van zijn rijbewijs aan de balie van het gemeentehuis in Dantumadiel een bedrag aan leges betaald van € 38,50, waarvoor eiser een zogeheten ‘Baliebon’ met nummer [nummer] heeft ontvangen (de aanslag).
1.4.
De aanslag is gebaseerd op de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2016 van de gemeente Dantumadiel (hierna: de Verordening) en de bijbehorende Tarieventabel, vastgesteld door de raad van de gemeente Dantumadiel op 15 december 2015. De Tarieventabel bevat drie titels. Titel 1 omvat de Algemene dienstverlening, Titel 2 omvat de Dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning, en Titel 3 omvat de Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn. In de Tarieventabel is ten aanzien van de leges voor rijbewijzen het volgende opgenomen:
“
Titel 1 Algemene dienstverlening
Titel 1 Algemene dienstverlening
Hoofdstuk 3 Rijbewijzen
1.3.1
Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot
het afgeven, vernieuwen of omwisselen van een rijbewijs € 38,50”
1.5.
Eiser heeft bij brief van 1 augustus 2016, ontvangen door verweerder op 3 augustus 2016, bezwaar gemaakt tegen de aanslag. In deze brief staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld: “
De begroting van baten en lasten is niet onderbouwd waardoor de kostendekkendheid niet eenduidig, transparant en controleerbaar is vast te stellen. Tevens zijn de werkzaamheden waarvoor deze rechten worden geheven niet vastgesteld.”
De begroting van baten en lasten is niet onderbouwd waardoor de kostendekkendheid niet eenduidig, transparant en controleerbaar is vast te stellen. Tevens zijn de werkzaamheden waarvoor deze rechten worden geheven niet vastgesteld.”
1.6.
Verweerder heeft op 26 januari 2017 uitspraak op bezwaar gedaan en eisers bezwaar omtrent de kostendekkendheid ongegrond verklaard. In de uitspraak op bezwaar verwijst verweerder naar een kostenonderbouwing, waaruit blijkt dat de geraamde baten in de gemeentelijke begroting de geraamde kosten niet overschrijden.
1.7.
In de programmabegroting 2016 (op bladzijde 14) van de gemeente Dantumadiel is ten aanzien van de financiële ontwikkelingen van “
de dienstverlening rond burgerlijke stand, identiteitsdocumenten en rijbewijzen”
,het volgende overzicht van de geraamde lasten en baten opgenomen:
de dienstverlening rond burgerlijke stand, identiteitsdocumenten en rijbewijzen”
,het volgende overzicht van de geraamde lasten en baten opgenomen:
Bestaand beleid
2016
Externe baten
266.033
Directe kosten
132.518-
Vaste kosten bedrijfsvoering
155.156-
Kapitaallasten
Reserveringen
Saldo
21.641-
1.8.
Tot de gedingstukken, opgenomen als bijlage 6 bij het verweerschrift van 10 mei 2017, behoort een Excelbestand “Kostenonderbouwing legesverordening 2016”. Dit bestand bevat per titel een weergave van de kostendekkendheid, gespecificeerd naar hoofdstukken en onderdelen.
1.9.
Ten aanzien van de kostenonderbouwing over 2016 is door verweerder tevens een
(verkorte) rapportage overgelegd. Deze ‘Recapitulatie Kostendekkendheidsonderzoek tarieventabel Dantumadiel 2016’ komt cijfermatig overeen met de totaalbedragen van de titels en hoofdstukken in het bij 1.8 vermelde Excelbestand. Deze recapitulatie luidt als volgt (in €):
Recapitulatie Kostendekkendheidsonderzoek tarieventabel Dantumadiel 2016
kosten
opbrengsten
percentage
Titel 1 Algemene dienstverlening
198.078
221.649
112%
Burgerlijke stand
24.814
8.017
32%
Reisdocumenten
110.207
140.993
128%
Rijbewijzen
28.402
48.613
171%
Verstrekkingen uit de Basisregistratie Personen (BRP)
1.066
1.005
Vastgoedinformatie
2.442
812
33%
Overige publiekszaken
18.046
16.65
92%
Kansspelen
1.516
1.177
78%
Verkeer en vervoer
10.067
3.476
35%
Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning
313.812
257.006
82%
Vooroverleg/beoordeling conceptaanvraag
31.81
8.853
28%
Omgevingsvergunning
245.55
230.196
94%
Teruggaaf
4.973
0%
Bestemmingswijzigingen zonder activiteiten
31.479
17.958
57%
Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
31.593
7.629
24%
Horeca
4.53
2.608
58%
Organiseren evenementen of markten
16.115
1.106
7%
Brandbeveiligingsverordening
1.893
2.263
120%
In deze titel niet benoemde vergunning, ontheffing of and
9.055
1.653
18%
Totaal
543.484
486.284
89%
1.10.
Eiser heeft bij zijn nader stuk van 24 mei 2017 een cijfermatig overzicht gevoegd. Dit overzicht vermeldt een kostendekkendheid van 169%. De laatste regel van dit overzicht bevat de volgende gegevens:
Kosten
Uurkosten
Overige kosten
Uren in heffing
Voor heffing
Baten
Totaal generaal
541.965
328.76
213.295
73.635
286.93
485.304
169%
Geschil
2. In geschil is het antwoord op de volgende twee vragen: (1) Is de uitspraak op bezwaar door het bevoegde bestuursorgaan genomen? (2) Mist de Verordening verbindende kracht wegens overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet?
Ten aanzien van de bevoegdheid
2.1.
Eiser heeft gesteld dat de uitspraak op bezwaar van 26 januari 2017 onbevoegdelijk is genomen. Hij heeft daardoor geen deugdelijk besluit ontvangen en de dwangsom dient hoger te worden vastgesteld. Eiser wijst er op dat het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Dantumadiel op 20 december 2016 heeft besloten de manager van de afdeling Bedrijfsvoering van de DDFK-gemeenten (de manager) aan te stellen als heffingsambtenaar. De uitspraak op bezwaar is echter ondertekend door de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel, [naam] . Pas op 22 februari 2017 is door de manager besloten tot doormandatering aan [naam] als beleidsmedewerker belastingen in het team Financieel beheer van afdeling bedrijfsvoering DDFK-gemeenten.
2.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd verklaard dat het verweerschrift van 10 mei 2017 een bekrachtiging inhoudt van de uitspraak op bezwaar.
2.3.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te volgen in zijn standpunt inzake de bekrachtiging, omdat het verweerschrift is ondertekend door [naam] , namens het (krachtens mandaat) bevoegde bestuursorgaan (zijnde de manager van de afdeling Bedrijfsvoering van de DDFK-gemeenten). Naar het oordeel van de rechtbank kan het bevoegdelijk ondertekende verweerschrift daarmee als een bekrachtiging van de uitspraak op bezwaar worden opgevat en dient de onderhavige onjuistheid met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te worden gepasseerd (vgl. Kamerstukken I 2012/13, 32 450, nr. G, blz. 3-4). De rechtbank acht aannemelijk dat eiser als gevolg van die onjuistheid niet is benadeeld (zie in dit verband ook de uitspraak Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 14 september 2017, ECLI:NL:GHSHE:2017:3958).
2.4.
Uit het voorgaande volgt dat eisers beroepsgrond inzake de onbevoegd genomen uitspraak op bezwaar faalt. Voor dat geval heeft eiser aangegeven dat de hoogte van de door verweerder uitgekeerde dwangsom (zie 1.2.) niet in geschil is.
Ten aanzien van de opbrengstlimiet
3.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat niet kan worden vastgesteld of de ‘lasten ter zake’ en de daarvan afgeleide baten in de begroting staan en/of de begroting wel geheel uit verhaalbare kosten bestaat. In de kosten in de begroting zitten ook kosten die niet toe te rekenen zijn aan de rijbewijzen. De gemeente heeft geen deugdelijk systeem en een financiële onderbouwing van het bedrag van de leges ontbreekt. De kostendekkendheid is niet eenduidig, transparant en controleerbaar vastgesteld en de werkzaamheden zijn eveneens niet vastgesteld.
3.2.
Verweerder stelt zich - kort samengevat - op het standpunt dat hij met hetgeen hij heeft overgelegd voldoende inzicht heeft verschaft en dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden.
3.3.
De rechtbank overweegt met betrekking tot de opbrengstlimiet als volgt. Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden de tarieven van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten (in casu: de leges) niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar daartoe behoren ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. onder meer HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:2010:BL0990).
3.4.
Bij de beoordeling van het geschil zijn de regels rond stelplicht en bewijslast van belang zoals deze door de Hoge Raad zijn vastgesteld in (onder andere) zijn arresten van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777 en 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938. Die regels kunnen als volgt kort worden samengevat. Uitgangspunt is dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij behoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van de gemeente mag niet worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de gemeente aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Vervolgens dient de heffingsambtenaar voor die posten nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. Indien een belanghebbende vervolgens stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, komt bewijslevering aan de orde en draagt belanghebbende de bewijslast. Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden welke posten kunnen worden beschouwd als een 'last ter zake' en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.
3.5.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de opbrengstlimiet is overschreden. Op grond van de hiervoor bij 3.4. vermelde arresten ligt het dan eerst op de weg van verweerder inzicht te geven in de ramingen van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. Verweerder heeft in dit kader overzichten van de geraamde baten en lasten uit de gemeentelijke programmabegroting van 2016 overgelegd en een gespecificeerd Excelbestand met bijbehorende recapitulatie waaruit de geraamde kostendekkendheid van de Verordening volgt” (zie 1.7. tot en met 1.9), Volgens deze (begrotings)cijfers is op het niveau van de Verordening geen sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet (namelijk 89%). De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het overleggen van deze gegevens voldoende inzicht heeft verschaft.
3.6.
Zoals uit de bij 3.4 vermelde arresten volgt, dient eiser, nadat de heffingsambtenaar inzicht heeft verschaft in de geraamde baten en lasten, gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake van de in de Verordening bedoelde diensten. Eiser heeft in zijn eigen berekening (zie 1.10.) geconcludeerd dat de totale baten bij de rijbewijzen, de totale kosten overstijgen op het niveau van de gehele verordening met € 198.374 (€ 485.304 - € 286.930). Volgens eiser leidt dit tot een (overschrijdings-) percentage van 169%. De rechtbank kan eisers berekening - in het bijzonder de door hem berekende kosten ten bedrage van € 286.930 - niet volgen, ook niet nadat eiser deze berekening desgevraagd ter zitting heeft toegelicht. Naar het oordeel van de rechtbank is eisers stelling daarmee onvoldoende gemotiveerd om tot redelijke twijfel ten aanzien van de lasten ter zake te kunnen concluderen.
3.7.
Eisers verwijzing naar de begrotingsparagrafen van 2017, met de stelling ‘dat niet alle kosten kunnen worden toegerekend’ treft tevens geen doel. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat eiser niet, althans onvoldoende, heeft aangegeven welke niet-toerekenbare kosten dit dan zou betreffen. Zonder een nadere en begrijpelijke toelichting, die ontbreekt, kan de rechtbank eiser in deze stelling niet volgen. Eisers stelling in het beroepschrift dat er ook kosten zijn meegenomen die niet zijn toe te rekenen aan de rijbewijzen slaagt evenmin. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de toetsing van de opbrengstlimiet niet per afzonderlijke dienst geschiedt, maar op het niveau van de verordening. Dit leidt tot toepassing van de in artikel 229b van de Gemeentewet neergelegde toets op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden (zie HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951 en HR 13 februari 2015, nr. 14/00655, ECLI:NL:HR:2015:282).
3.8.
Gelet op het voorgaande heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van overschrijding van de opbrengstlimiet.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, en mr. T. Tanghe en mr. P.P.D. Mathey-Bal, leden, in aanwezigheid van R.H. Wolfslag, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. griffier
w.g. voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.