ECLI:NL:RBNNE:2021:3075

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 20/2995

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te Sneek, eiser

de burgemeester van de gemeente Súdwest-Fryslân, verweerder

(gemachtigde: mr. E.F. van der Goot).

Procesverloop

In het besluit van 4 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van een document op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

In het besluit van 26 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft met betrekking tot het betreffende document verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waardoor alleen de rechtbank hiervan kennis kan nemen. De rechtbank heeft dit verzoek gerechtvaardigd geacht.

Eiser heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, zodat de rechtbank uitspraak kan doen mede op grondslag van de inhoud van de stukken waarvan openbaarmaking is gevraagd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 1 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door mevrouw Y. Schotanus en mevrouw mr. J. Ennour.

Eiser heeft ter zitting, met instemming van verweerder, een nader stuk overgelegd.

Overwegingen

1.1

De rechtbank gaat uit van de volgende, niet betwiste, feiten.

1.2

In 2019 heeft de burgemeester van de gemeente Súdwest-Fryslân (de gemeente) opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar de integriteit van [wethouder] (wethouder). De aanleiding van dit onderzoek was het voornemen van de wethouder om een vastgoedobject te kopen.

1.3

In de media zijn diverse berichten verschenen over de aanleiding van het onderzoek en de identiteit van personen die betrokken waren bij de vastgoedtransactie. Ook de wethouder zelf heeft in de media verklaringen afgelegd.

1.4

Eiser heeft telefonisch een verzoek gedaan tot openbaarmaking van het integriteitsrapport naar de wethouder (het rapport) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Bij primair besluit is dit door de burgemeester afgewezen. Hij heeft de weigering gebaseerd op artikel 10, tweede lid onder e en onder g van de Wob:

het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en
het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen.

De burgemeester heeft openbaarmaking van het rapport in zijn geheel geweigerd. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.5

De burgemeester heeft zich door de algemene kamer van de commissie bezwaarschriften van de gemeente (de commissie) laten adviseren over het bezwaarschrift. De burgemeester heeft het gevraagde rapport niet aan de commissie ter beschikking gesteld. Op 23 juni 2020 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarbij eiser en gemachtigde van verweerder aanwezig waren.

1.6

De commissie heeft de burgemeester geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en het rapport openbaar te maken. Zij overweegt daarbij: “
De commissie wijst de burgemeester erop dat de voorzitter en de leden van de bezwaarschriftencommissie gebonden zijn aan een geheimhoudingsplicht ten aanzien van alle zaken waarvan zij in de uitoefening van hun functie kennis krijgen. Daar is geen wettelijke bepaling voor nodig. Er is dan ook geen beletsel om de stukken waarvan de burgemeester niet wil dat deze openbaar worden, onder geheimhouding aan de commissie te verstrekken. In eerdere zaken waarin burgers met een beroep op de Wob op openbaarmaking hebben gevraagd, is dit ook nimmer een punt van discussie geweest. Omdat de commissie de inhoud van het integriteitsrapport inzake wethouder […] niet kent, kan zij niet beoordelen of de burgemeester (delen van) het betreffende document terecht en op juiste gronden heeft geweigerd openbaar te maken. Onder die omstandigheden kan de commissie geen andere conclusie trekken dan dat het bezwaarschrift op dit onderdeel gegrond is en zal zij adviseren het bestreden besluit te herroepen.”.

1.7

Op 26 augustus 2020 heeft de burgemeester besloten de weigering te handhaven, in afwijking van het advies van de commissie.

2. In geschil is of de burgemeester het rapport terecht niet openbaar heeft gemaakt, en of hij dit besluit goed heeft gemotiveerd.

De voorbereiding van het besluit

3.1

Eiser voert aan dat het besluit niet goed is gemotiveerd, omdat het afwijkt van het advies van de commissie. De burgemeester heeft geweigerd de stukken aan de commissie te overleggen. Het vragen van advies aan de commissie is dan zinledig. Dat vergt volgens eiser meer uitleg.

3.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de commissie op grond van haar wettelijke taak beslist over het wel of niet ter inzage leggen van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dat staat in artikel 7:13, vierde lid van de Awb. Dit betekent dat als de commissie geheimhouding van het rapport op grond van artikel 7:4, zesde lid Awb niet noodzakelijk vond, zij de stukken ter inzage kon leggen. Volgens verweerder kon de commissie daardoor in feite besluiten op het Wob-verzoek. Dit verdraagt zich volgens verweerder niet met de adviserende taak van de commissie. Verder meent verweerder dat de leden van de commissie geen verschoningsrecht hebben en daardoor absolute geheimhouding niet is gewaarborgd. Verweerder meent dat hij duidelijk heeft uitgelegd waarom hij het rapport niet aan de commissie heeft gegeven. Ook vindt hij dat de beslissing op bezwaar goed heeft gemotiveerd door zelf op alle bezwaargronden in te gaan.

3.3

De rechtbank is van oordeel dat door de handelwijze van verweerder het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 13 februari 2019^[1]benadrukt dat het ter inzage leggen van stukken in een bezwaarprocedure geen bekendmaking is in de zin van de Wob. De besluitvorming wordt dus niet, zoals verweerder meent, doorgeschoven naar de commissie. Dat neemt niet weg dat een ter inzage gelegd stuk, na kennisname, eenvoudig kan worden verspreid. Daardoor kunnen betrokken partijen onevenredig worden benadeeld of hun persoonlijke levenssfeer kan worden aangetast. De commissie heeft echter een algemene geheimhoudingsplicht op grond van artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarin is bepaald dat gegevens waarvan zij het vertrouwelijke karakter kent of moet vermoeden, geheim moet houden. Gezien de aard van de zaak – waarbij kennis van de inhoud van het rapport de inzet is van de procedure – was de commissie reeds gehouden om terughoudend te zijn met terinzagelegging. De burgemeester had op grond van artikel 7:4, zesde lid Awb ook kunnen verzoeken om geheimhouding.

Uit het advies van de commissie blijkt verder dat tussen de bestuursorganen van de gemeente Súdwest Fryslân en de commissie een vaste praktijk bestaat waarbij in bezwaarprocedures op grond van de Wob de geweigerde (delen van) documenten wel aan de commissie worden verstrekt. De burgemeester heeft niet gemotiveerd waarom hij hiervan in dit specifieke geval is afgeweken.

Tot slot biedt de ‘Verordening/regeling commissie bezwaarschriften gemeente Súdwest-Fryslân’ de burgemeester geen ruimte om in dit geval geen advies te vragen aan de commissie. De burgemeester had het rapport aan de commissie moeten overleggen.

De rechtbank zal het besluit vernietigen omdat het is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Om proceseconomische redenen zal de rechtbank de overige gronden van eiser ook bespreken.

Vooringenomenheid

4.1

Eiser stelt dat niet duidelijk is of de burgemeester in zijn hoedanigheid als burgemeester of zijn hoedanigheid als lid van dezelfde politieke partij als de wethouder heeft gehandeld. Hij verwijst daarbij op de afspraken over vertrouwelijkheid die verweerder noemt in het bestreden besluit.

4.2

Verweerder geeft aan dat het logisch is dat de gegevens vertrouwelijk zullen worden behandeld, en dat deze toezegging geen vooringenomenheid suggereert. Deze toezegging duidt slechts op een zorgvuldige behandeling van gegevens. De burgemeester staat uit hoofde van zijn ambt boven de partijen. Het oordeel is volgens verweerder niet beïnvloed door het lidmaatschap van dezelfde politieke partij.

4.3

De rechtbank begrijpt uit hetgeen eiser stelt dat er volgens hem mogelijk sprake is van strijd met artikel 2:4 van de Awb. Daarin is bepaald dat een bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt voorop dat een toezegging om gegevens vertrouwelijk te behandelen, de Wob niet opzij kan zetten. Het is de rechtbank echter niet gebleken dat verweerder door deze toezegging zijn taak met vooringenomenheid heeft uitgevoerd. Verweerder heeft zijn weigering gebaseerd op de in de Wob genoemde gronden.

Motivering van het besluit

Het belang van de persoonlijke levenssfeer

5.1

Eiser stelt dat niet duidelijk is op welke wijze de persoonlijke levenssfeer wordt aangetast. Eiser is niet geïnteresseerd in de voorgenomen vastgoedtransactie van de wethouder, maar in het functioneren van het openbaar bestuur.

5.2

Verweerder geeft aan dat ook na anonimisering direct duidelijk zou zijn over wie bepaalde feiten in het onderzoeksrapport gaan. Volgens verweerder zijn de privé-gegevens in het rapport zodanig verweven met feitelijke gegevens dat het onmogelijk is deze gegevens openbaar te maken zonder daarbij de persoonlijke levenssfeer aan te tasten. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat bij de politiek betrokken burgers uit het rapport eenvoudig kunnen afleiden wie welke verklaring heeft gegeven.

5.3

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Zij overweegt hiertoe als volgt.

5.3.1

De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van het rapport dat door de burgemeester vertrouwelijk is overgelegd. Het rapport bevat gegevens over de aanleiding en doel van het onderzoek, het toetsingskader en het onderzoeksproces, gevolgd door conclusies. Ook is een zienswijze van de betrokken wethouder op het conceptrapport bijgevoegd. Aangegeven is welke functionarissen zijn geïnterviewd.

Uit de aanleiding van het rapport blijkt welke personen nog meer betrokken zijn bij de vastgoedtransactie in de privésfeer. Eén van deze personen had ook beroepsmatig contacten met de wethouder. Deze beroepsmatige relatie was de aanleiding en het onderwerp van het integriteitsonderzoek. Het is deze bestuurlijke aangelegenheid waar eiser openbaarmaking van verzoekt. Ter zitting is komen vast te staan dat eiser bekend is met de identiteit en functie van deze persoon. In het rapport is de naam van deze persoon niet genoemd, enkel de functie. Niet bestreden is dat de naam van deze persoon in de media wel bekend is gemaakt.

5.3.2

Een weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob vergt een belangenafweging. Daarbij wordt het belang van een goede en democratische bestuursvoering, zoals genoemd in de considerans van de Wob, voorondersteld. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan, als het gaat om het beroepshalve functioneren van ambtenaren, het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer slechts in beperkte mate aan openbaarmaking in de weg staan. Dit ligt anders, indien het gaat om het openbaar maken van namen van de ambtenaren. Namen zijn persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Dat kan anders zijn indien de betrokken ambtenaren uit hoofde van hun functie reeds in enige mate in de openbaarheid treden.^[2]De rechtbank stelt vast dat in het integriteitsonderzoek de namen zijn vermeld van de wethouders die zijn gehoord. De namen van de ambtenaren die zijn gehoord zijn niet opgenomen in het rapport. De rechtbank ziet hierin geen beletsel voor openbaarmaking van het rapport.

Voor zover het in het rapport gaat om het beroepsmatig functioneren van de wethouder waar het integriteitsonderzoek betrekking heeft, kan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer slechts in beperkte mate aan openbaarmaking in de weg staan. Voor de naam van de betrokken wethouder geldt hetzelfde, nu deze uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid treedt. Niet gebleken is van redenen waarom de openbaarmaking van het integriteitsrapport aangaande het functioneren van de wethouder of zijn naam vanuit het oogpunt van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet kan worden toegestaan.

Voor zover het gaat om de onder 5.3.1 genoemde persoon, komt deze persoon eveneens vanwege het publieke belang van zijn functie een verminderde aanspraak op eerbieding van de persoonlijke levenssfeer toe.^[3]Overigens is in het integriteitsonderzoek alleen de functie van deze persoon genoemd, niet zijn naam en gaat het ook niet om zijn functioneren. Bovendien is daarbij ook van belang welke informatie reeds bekend is uit bijvoorbeeld de media. Openbaarmaking van deze informatie kan betrokkenen immers in mindere mate schaden dan informatie die nog niet bekend is. De burgemeester heeft geen blijk gegeven dit aspect mee te wegen in de besluitvorming. Anders dan ter zitting is gesteld, kan de informatie uit delen van het rapport, naar het oordeel van de rechtbank, niet worden herleid tot persoonlijke uitlatingen van de geïnterviewden.

De rechtbank komt tot de conclusie dat de gegevens over het beroepsmatig functioneren van de wethouder, besluitvorming van het college en feiten omtrent het vaststellen van beleid gegevens zijn waarop de afwijzingsgrond vanwege bescherming van de persoonlijke levenssfeer in dit geval niet aan de orde is. Alleen met betrekking tot bijlage 3, waarin de zienswijze van de wethouder op het rapport is gegeven, is de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking hiervan achterwege kan blijven. De integrale weigering van openbaarmaking van het rapport door verweerder kan dan ook geen stand houden.

5.3.3

Het besluit is daarom genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb en artikel 10, tweede lid van de Wob.

Onevenredige benadeling

6.1

Eiser stelt dat niet is onderbouwd dat sprake is van onevenredige benadeling.

6.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat zowel de belangen van de wethouder als die van andere bij de vastgoedtransactie betrokken natuurlijke personen evenredig kunnen worden benadeeld als hij het integriteitsrapport openbaar maakt.

6.3

De rechtbank volgt eiser in zijn standpunt. Verweerder heeft op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt waar het nadeel van de bij de vastgoedtransactie betrokken natuurlijke personen uit zou kunnen bestaan. Ook om deze reden is het besluit onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie

7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de integrale weigering van de openbaarmaking van het rapport. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, onder b van de Awb. De rechtbank beslist dat verweerder het rapport, met uitzondering van bijlage 3, openbaar dient te maken.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.

9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op integrale weigering van het rapport;

- herroept in zoverre het primaire besluit;

- bepaalt dat verweerder het rapport, met uitzondering van bijlage 3, uiterlijk zes weken na verzending van deze uitspraak openbaar maakt;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.